生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)思考

王 倩

（華東政法大學(xué) 刑事法學(xué)院，上海 200042）

2019 年6 月5 日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《若干規(guī)定》”）的一大亮點(diǎn)便在于其規(guī)定提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體是可統(tǒng)稱為“行政機(jī)關(guān)”的省、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門。該起訴主體的特殊性引起了學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)問(wèn)題的討論。在目前盛行的五種涉及訴訟性質(zhì)的學(xué)說(shuō)中，以提起該訴的原告及其權(quán)利來(lái)源為切入視角已然成為學(xué)者分析此問(wèn)題的基本范式，例如私益訴訟說(shuō)、國(guó)益訴訟說(shuō)、混合訴訟說(shuō)及特殊的環(huán)境民事訴訟說(shuō)；同時(shí)，亦不乏以訴訟所保護(hù)的法益為基準(zhǔn)衡量訴訟本質(zhì)的學(xué)說(shuō)，例如公益訴訟說(shuō)?；谝陨戏治鲆暯堑牟町?，本文將以五種學(xué)說(shuō)為切入點(diǎn)分析其各自側(cè)重所在，并剖析其分歧點(diǎn)以及分歧的變革演進(jìn)，進(jìn)而探求生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)。

一、多種學(xué)說(shuō)交織的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)

目前，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的主要學(xué)說(shuō)，公益訴訟說(shuō)、私益訴訟說(shuō)、國(guó)益訴訟說(shuō)、混合訴訟說(shuō)和特殊的環(huán)境民事訴訟說(shuō)各執(zhí)一詞，使該訴性質(zhì)長(zhǎng)期不明。

公益訴訟論者認(rèn)為，起訴主體并非判斷訴訟性質(zhì)的唯一因素，訴訟目的對(duì)訴訟性質(zhì)的影響舉足輕重。由于“生態(tài)環(huán)境損害實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共利益的損害”，[1]故生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的在于維護(hù)環(huán)境公共利益，即使起訴主體是行政機(jī)關(guān)也不可否認(rèn)該訴保護(hù)的法益具有公益性質(zhì)，因此該訴的實(shí)質(zhì)為公益訴訟。[2]

私益訴訟論者認(rèn)為政府起訴的理論基礎(chǔ)是自然資源國(guó)家所有權(quán)，[1]雖然涉及該權(quán)性質(zhì)的學(xué)說(shuō)紛繁不一，但其因受到《物權(quán)法》的確立而具有私權(quán)性，加之國(guó)家能夠成為民事主體，故作為所有權(quán)人，國(guó)家有權(quán)因其所有的自然資源遭受損失而依據(jù)私法原理提起訴訟。因此，該訴屬于所有權(quán)侵權(quán)之訴，[3]本質(zhì)為私益訴訟。

國(guó)益訴訟論者認(rèn)為，以上兩種學(xué)說(shuō)均無(wú)法準(zhǔn)確囊括生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的特性，而將其歸為國(guó)益訴訟是妥當(dāng)?shù)?。其承認(rèn)政府提起訴訟的理論基礎(chǔ)在于自然資源國(guó)家所有權(quán)，但由于私益訴訟的主體一般是自然人、法人或其他組織，而公益訴訟的主體因法律規(guī)定而具有封閉性，此二類主體缺乏基于自然資源國(guó)家所有權(quán)起訴的合法性，故該訴屬于國(guó)益訴訟，[4]14-22以維護(hù)國(guó)家利益。較前兩者而言，“國(guó)益訴訟”屬于新概念。

混合訴訟論者提出“二分法”，其認(rèn)同政府提起該訴的理論基礎(chǔ)在于自然資源國(guó)家所有權(quán)，但由于自然資源兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，因此其將救濟(jì)自然資源財(cái)產(chǎn)損害的訴訟在性質(zhì)上歸為私益訴訟，將救濟(jì)自然資源生態(tài)環(huán)境利益損害的訴訟歸為公益訴訟，[5]19-25進(jìn)而將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性為混合訴訟。

特殊的環(huán)境民事訴訟論者認(rèn)為，在自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性未定時(shí)將其作為政府起訴的理論基礎(chǔ)存在不妥，故應(yīng)另辟蹊徑，從憲法解釋學(xué)的角度出發(fā)，將位于憲法層面的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)作為政府提起該訴的理論依據(jù)，此為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的特殊性之一。此外，該訴相較于其他訴訟的特殊性還體現(xiàn)在兩方面：第一，提起該訴的主體是行政機(jī)關(guān)；第二，該訴的目的在于彌補(bǔ)生態(tài)要素及環(huán)境的損害，進(jìn)而保護(hù)環(huán)境公益?？梢?jiàn)，該訴并非以上所述學(xué)說(shuō)中的一種，而是一種特殊的環(huán)境民事訴訟類型。[6]

實(shí)際上，除公益訴訟論者強(qiáng)調(diào)訴訟所保護(hù)的法益外，其余四種學(xué)說(shuō)均以原告權(quán)利來(lái)源為切入點(diǎn)分析訴訟性質(zhì)問(wèn)題，可見(jiàn)，該五種學(xué)說(shuō)的爭(zhēng)論點(diǎn)主要在于原告起訴來(lái)源和訴訟所保護(hù)的法益兩方面，其中探討原告起訴來(lái)源的學(xué)者占多數(shù)。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)判定基準(zhǔn)的變革

據(jù)以上五種學(xué)說(shuō)的主要內(nèi)容可知，原告權(quán)利來(lái)源與訴訟所保護(hù)的法益構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)判斷的兩大標(biāo)準(zhǔn)。其中，原告權(quán)利來(lái)源作為該訴的理論基礎(chǔ)為學(xué)者所普遍論及，而法益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)則居次位，目前僅為公益訴訟論者的主要觀點(diǎn)。由此，原告權(quán)利來(lái)源標(biāo)準(zhǔn)在訴訟定性問(wèn)題中的基礎(chǔ)性地位可窺知一二。

（一）基礎(chǔ)分歧：原告權(quán)利來(lái)源不同

除公益訴訟論者外，其余四種學(xué)說(shuō)支持者均圍繞自然資源國(guó)家所有權(quán)是否為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)及其憑何屬性成為原告權(quán)利來(lái)源這兩方面討論訴訟性質(zhì)，因此原告權(quán)利來(lái)源成為該訴性質(zhì)問(wèn)題的基礎(chǔ)分歧。

實(shí)際上，以原告權(quán)利來(lái)源作為判斷生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)并非良策。主要原因有三：其一，將研究視線過(guò)分拘泥于“主體”標(biāo)準(zhǔn)會(huì)在相當(dāng)程度上限制生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴范圍。自然資源國(guó)家所有權(quán)作為學(xué)界“普遍認(rèn)同”的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告權(quán)利來(lái)源，其僅為自然資源所有權(quán)的一種，該權(quán)還包括自然資源集體所有權(quán)。而依上述所言，行政機(jī)關(guān)提起該訴只能請(qǐng)求保護(hù)屬于國(guó)家所有的部分自然資源，而歸集體所有的部分自然資源遭受侵害時(shí)將缺乏相應(yīng)的救濟(jì)途徑，因此原告的起訴范圍將受限，從而使該訴存在救濟(jì)盲區(qū)。其二，若在自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性不明的情形下將其作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論來(lái)源及判斷訴訟性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，則效果將適得其反。目前，涉及該權(quán)性質(zhì)的學(xué)說(shuō)主要有國(guó)家所有制說(shuō)、公權(quán)說(shuō)、雙階構(gòu)造說(shuō)、三層構(gòu)造說(shuō)等，[7]尚無(wú)定論，故以此為判定標(biāo)準(zhǔn)不僅會(huì)引發(fā)自然資源國(guó)家所有權(quán)的另一番性質(zhì)爭(zhēng)議，更會(huì)使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)愈加模糊。故而，將自身性質(zhì)不明的權(quán)利作為性質(zhì)待定訴訟的權(quán)利來(lái)源，實(shí)非理性之選。其三，利用“確權(quán)”的自然資源來(lái)保護(hù)“無(wú)主”的生態(tài)環(huán)境[8]這一做法欠缺邏輯自洽性。自然資源強(qiáng)調(diào)資源對(duì)人的利用價(jià)值，人類為維護(hù)自身利益而利用、保護(hù)自然資源的行為使該概念凸顯“人本位”思維，即人是主體，自然資源為客體。實(shí)際亦然，依據(jù)《憲法》規(guī)定，自然資源所有權(quán)的主體包括國(guó)家與集體。而“生態(tài)”一詞與之不同，在研究者的視野中，人與生態(tài)皆為其研究對(duì)象，其中真正有價(jià)值的是生態(tài)系統(tǒng)的整體性，因?yàn)椤跋到y(tǒng)中的各個(gè)要素是否具有獨(dú)立價(jià)值取決于生態(tài)系統(tǒng)整體價(jià)值的存在”[9]34，由此形成“系統(tǒng)本位”的邏輯進(jìn)路。因此，“自然資源”與“生態(tài)環(huán)境”實(shí)為不同層面的概念，以自然資源國(guó)家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)并不妥適。

可見(jiàn)，將原告權(quán)利來(lái)源作為訴訟性質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)的做法，無(wú)法從根本上觸及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)問(wèn)題。

（二）根本分歧：訴訟保護(hù)法益不同

據(jù)以上論斷可得，以起訴主體和權(quán)利來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題深陷理論窠臼而難獲實(shí)質(zhì)解決，因?yàn)榇藰?biāo)準(zhǔn)的弊端之一就在于其會(huì)將人們的視線過(guò)分局限于起訴主體和原告權(quán)利來(lái)源等非決定性因素之上，從而忽略了法益這一決定性因素。

“法益”(Rechtsgut)一詞最早出現(xiàn)在刑法學(xué)中，源于西方學(xué)者對(duì)犯罪本質(zhì)的探討，最先提出這一概念的學(xué)者是賓丁，其主張:法律規(guī)范之所以禁止某行為的原因就在于該行為所造成的狀態(tài)可能與法的利益矛盾；而行為前的狀態(tài)符合法的利益，此類不應(yīng)通過(guò)變更而被排除的狀態(tài)具有法的價(jià)值，這便是法益。[10]31意即法益是具有法的價(jià)值的狀態(tài)，因此，賓丁的法益論被稱為“狀態(tài)說(shuō)”。隨后，李斯特對(duì)賓丁的觀點(diǎn)作出批判，就“法益”的概念提出了“利益說(shuō)”，認(rèn)為法益是法所保護(hù)的利益。[10]37在“狀態(tài)說(shuō)”與“利益說(shuō)”爭(zhēng)鳴之下，“利益說(shuō)”勢(shì)壓前者。

法益普遍適用于各部門法，包括環(huán)境法。“訴訟所保護(hù)的利益是決定訴訟類型的核心因素，訴訟類型又決定著訴訟主體的種類。”[5]19-25此為法益保護(hù)說(shuō)能夠成為判定訴訟性質(zhì)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的原因之一。原因之二在于法益的適用范圍大于權(quán)利，以大氣污染為例，大氣作為生態(tài)要素之一，其權(quán)利主體在現(xiàn)行法律體系下無(wú)法可循，但無(wú)疑，當(dāng)污染行為發(fā)生后，環(huán)境利益必定受損，進(jìn)而影響公民出行、健康等各方面的生活利益，由環(huán)境利益引發(fā)的公民各方面利益均屬于普遍意義上法律所保護(hù)的利益，無(wú)需法律明確規(guī)定。因此，于大氣等無(wú)法確定權(quán)利主體的生態(tài)要素而言，單純從權(quán)利侵害角度分析污染問(wèn)題已不足夠，法益概念更宜之。

可見(jiàn)，法益既包括利益，也包括權(quán)利?！袄媸遣粚儆谌魏胃鼜V泛的邏輯種類的詞匯之一，無(wú)法以通常的方式來(lái)定義”。[11]《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1 條將“具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”納入環(huán)境民事公益訴訟的保護(hù)對(duì)象，盡管未對(duì)“利益”進(jìn)行明確界定，但其具有為法律所保護(hù)的必要性。而權(quán)利是法律主體為獲得自身利益而采取的一種手段，通常以法律規(guī)定的形式存在。[12]目前，法律常以權(quán)利為工具實(shí)現(xiàn)對(duì)利益的表達(dá)，即權(quán)利是配置法益的工具之一。[9]19體現(xiàn)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的利益與作為配置工具的權(quán)利共筑“法益”的釋義提要，由此，法益保護(hù)說(shuō)當(dāng)為判斷生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而原告權(quán)利來(lái)源為形式標(biāo)準(zhǔn)，二者共同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的判定進(jìn)程。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)法益的雙重性

“主要的問(wèn)題并不是法律的起源，而是法律的目標(biāo)?！盵13]故此，法益保護(hù)說(shuō)可作為衡量生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵在于，需要界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)的法益具體屬于哪一種類，此便涉及法益的分類問(wèn)題。

對(duì)此，學(xué)界有二分法和三分法之說(shuō)。二分法認(rèn)為法益包括公法益和私法益，其中，公法益的占有人為國(guó)家和社會(huì)，[14]12-23私法益的占有人為個(gè)人。三分法則在二分法的基礎(chǔ)上對(duì)公法益進(jìn)行細(xì)致拆分，即包括國(guó)家利益與公共利益，均與私法益并列。實(shí)際上，用二分法透視訴訟所保護(hù)的法益問(wèn)題足矣，因?yàn)閲?guó)家利益只是基于公共信托理論而由國(guó)家代表行使，[4]14-22本質(zhì)上，其仍然代表不特定多數(shù)人的利益，屬于廣義的公共利益范疇，所以，在相當(dāng)程度上，三分法只是對(duì)二分法的細(xì)化。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)公共利益的事實(shí)不言而喻。關(guān)于公共利益的意涵，主要有兩層含義說(shuō)和三層含義說(shuō)，前者將國(guó)家利益與社會(huì)公共利益囊括其中[15]；后者包括國(guó)家利益、不特定多數(shù)人的利益及需要特殊保護(hù)的利益，如老年人、兒童等的利益。[16]31-37然不論其包括幾層含義，“公共利益”一詞本就表明其涵蓋主體的不特定性，“國(guó)家”、“社會(huì)”、“老弱病殘”等概念均包含了不計(jì)其數(shù)的未知個(gè)體，對(duì)此類群體利益的侵害往往涉及眾多不確定的個(gè)人利益。因此，就整體而言，公共利益的主體輻射面廣于單一而具體的私人利益。

將該訴與環(huán)境民事公益訴訟的案件進(jìn)行對(duì)比，便知其公益性所在。在海德案中，被告公司的工作人員楊某屢次將該公司在生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的廢液交給無(wú)危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的李某等人處置，分別造成江蘇省兩市的城區(qū)集中式飲水源中斷取水近2 天的后果，江蘇省人民政府作為原告對(duì)該公司提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，訴訟請(qǐng)求主要涉及兩項(xiàng)費(fèi)用：一項(xiàng)為生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，另一項(xiàng)為生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)用。[17]在其安案中，其安公司將其在生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的83 桶硫酸廢液交由多名人員隨意處置，其中12 桶廢液經(jīng)多次輾轉(zhuǎn)后被棄于某工地，后江蘇省徐州市人民檢察院就該行為提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求被告賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。[18]首先，兩案的行為相同，均為相關(guān)人員非法傾倒危險(xiǎn)廢液。其次，兩案違法行為造成的后果均損害了公共利益。甚至在海德案中，長(zhǎng)江流域多個(gè)城市的居民飲用水源中斷時(shí)長(zhǎng)近2 天只是違法行為造成的嚴(yán)重后果，鑒于長(zhǎng)江分支眾多及水資源較強(qiáng)的流動(dòng)性，我們無(wú)法估量除此之外該行為是否還造成了其他后果，但不論該后果為何，其未知性決定了違法行為侵害法益占有者的不特定性。最后，在兩案中，原告的訴訟請(qǐng)求都包含要求法院判令被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用這一項(xiàng)，可見(jiàn)環(huán)境違法行為導(dǎo)致的法律責(zé)任不因訴訟類型的不同而有別，兩訴在原告的訴訟請(qǐng)求方面具有一定的同質(zhì)性，據(jù)此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)公共利益是必然。

但這并不意味著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟缺乏對(duì)私益的保護(hù)。私益以個(gè)人為直接占有人，是最大量、最基本的法益，普遍存在于各侵權(quán)案件中。侵犯私人利益的行為后果將以更直觀的方式反射到具體的個(gè)人身上，較之公共利益，私人利益具有范圍的特定性及明確性。上述海德案中，集中式引水源中斷取水近2 天的后果直接侵害的終究是城區(qū)居民的利益，他們因此無(wú)法正常飲水，甚至可能因案發(fā)前不知情飲用被污染的水而遭受健康損害，此為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)私人利益的典型體現(xiàn)。故此，該訴既保護(hù)公共利益，亦保護(hù)私人利益。

在以法益保護(hù)說(shuō)為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、原告權(quán)利來(lái)源為形式標(biāo)準(zhǔn)的背景下，該訴本質(zhì)為私益訴訟。原因在于，若依法益保護(hù)說(shuō)，則該訴屬于公益訴訟，因其在本質(zhì)上主要體現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)。但由于公益訴訟起訴主體被《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55 條嚴(yán)格規(guī)制于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”內(nèi)，故在《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》或生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的單行法未明確規(guī)定時(shí)，基于合法性的考量，由行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不得被歸為公益訴訟，只能將其歸入與公益訴訟在形式上對(duì)立的私益訴訟范疇下，此為現(xiàn)行法律規(guī)范下的妥適選擇。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟未來(lái)發(fā)展的構(gòu)思

鑒于公益訴訟主體資格的法定[4]14-22及現(xiàn)行法律規(guī)范的有限性，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟只得被歸為私益訴訟，但這終究是囿于現(xiàn)行法律局限性的解釋路徑，如上所述，行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上具有保護(hù)公共利益的一面，因此，該訴最終能否成為公益訴訟是一個(gè)不可回避的問(wèn)題。但在此前，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在現(xiàn)行法律體系下所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其與環(huán)境民事公益訴訟的銜接規(guī)則備受矚目，故此問(wèn)題的明確實(shí)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)變革的前奏，亦將裨益于該訴未來(lái)發(fā)展。

（一）性質(zhì)變革的前奏：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接

目前，《若干規(guī)定》就兩訴銜接問(wèn)題的處理集中于第16 至18 條，可歸納為以下三個(gè)規(guī)則：第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行審理規(guī)則，同一行為分別被提起兩訴的，法院應(yīng)當(dāng)先中止對(duì)民事公益訴訟的審理，待另一案審理完畢后再行處理。第二，同一行為先后被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的，后訴的受理法院與審判組織應(yīng)當(dāng)與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟相同。第三，訴訟請(qǐng)求覆蓋規(guī)則，在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行處理后，法院對(duì)民事公益訴訟的審理范圍限于未被前案生效裁判所覆蓋部分。[19]11-22

以上規(guī)則雖在一定程度上就兩訴銜接問(wèn)題作出了具體規(guī)范，但仍存在待完善之處。首先，兩訴目的同為維護(hù)公共利益，在本質(zhì)上應(yīng)并行不悖，因此不宜設(shè)置起訴順序。何況就現(xiàn)狀而言，環(huán)境民事公益訴訟自被《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》確立以來(lái)其案件數(shù)量并未出現(xiàn)井噴式的大幅增加，生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)的渠道并不十分暢通，兩訴順位平行將有利于充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的威懾力和權(quán)威性。[20]其次，《若干規(guī)定》并未提及兩訴的合并問(wèn)題，基于兩訴在訴訟主體、事由、管轄等方面的同質(zhì)性及訴訟經(jīng)濟(jì)原則的考量，在兩案具備牽連性的情況下，應(yīng)當(dāng)允許法院合并審理。最后，《若干規(guī)定》中的“民事公益訴訟”的起訴主體不包含行政機(jī)關(guān)，故有必要就行政機(jī)關(guān)有權(quán)提起的兩種不同性質(zhì)的訴訟的銜接作出規(guī)范，理論上二者的銜接規(guī)則同上，但由于行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的基礎(chǔ)在于其窮盡行政管理職能及手段之后仍無(wú)法阻止損害公益的行為發(fā)生，故當(dāng)其完全履行行政職責(zé)時(shí)，兩訴并不存在起訴順位之分；反之應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行，因?yàn)樵撛V以磋商為前置程序的出發(fā)點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)擁有行政管理的權(quán)力和職責(zé)，其可通過(guò)行政執(zhí)法手段責(zé)令賠償義務(wù)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)義務(wù)，[19]11-22這與行政機(jī)關(guān)享有公益訴權(quán)的前提存在異曲同工之處。

明確兩訴銜接的具體規(guī)則將裨益于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的明朗化及其未來(lái)發(fā)展，可謂該訴性質(zhì)變革的基石。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟：從私益訴訟走向公益訴訟

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是否具備從私益訴訟走向公益訴訟的可能性，即行政機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟是關(guān)乎生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟未來(lái)發(fā)展的重要命題。于此，實(shí)踐中已有部分法院作出了積極回應(yīng)。

在昆明市環(huán)境保護(hù)局訴被告昆明三農(nóng)公司與昆明羊甫公司環(huán)境公益民事侵權(quán)糾紛案[21]以及江陰市環(huán)境保護(hù)局訴被告王文峰、馬正勇水污染責(zé)任糾紛案[22]中，環(huán)保局是否具備環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體資格一度成為兩案的焦點(diǎn)問(wèn)題，而兩法院的做法一致，均以環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)有環(huán)境保護(hù)的職能為由承認(rèn)了環(huán)保局是以上兩案的適格原告，甚至在前一案件中，昆明市中級(jí)人民法院認(rèn)為，環(huán)保局的環(huán)境民事公益訴訟原告資格不但與訴訟法原理沒(méi)有必然沖突，還能與被告（行政行為相對(duì)人）處于平等的訴訟地位，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的。[21]可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)能夠成為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告這一點(diǎn)已得到實(shí)踐認(rèn)可。

此外，理論上，行政機(jī)關(guān)若被賦予環(huán)境公益訴訟權(quán)，則有利于行政權(quán)與司法權(quán)的相互配合，并不會(huì)使二權(quán)錯(cuò)位。首先，行政行為效果有限，只能在一定程度上制止侵害行為的繼續(xù)，并不能對(duì)生態(tài)環(huán)境已遭受的損害進(jìn)行現(xiàn)實(shí)性和未來(lái)性的彌補(bǔ)，[23]甚至在實(shí)踐中存在行政行為對(duì)違法行為不具足夠的威懾力而導(dǎo)致違法行為繼續(xù)的現(xiàn)象[21]；其次，面對(duì)社會(huì)資源豐富的公益訴訟被告，行政機(jī)關(guān)作為原告，相比環(huán)保組織更能體現(xiàn)“訴訟兩造平等對(duì)抗”的理念；最后，提倡行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟并不意味著司法權(quán)將替代行政權(quán)，在此情境下，司法權(quán)只是對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)充。

綜上，行政機(jī)關(guān)在充分行使行政職責(zé)、窮盡行政手段后仍無(wú)法保護(hù)公益的前提下提起公益訴訟具備其內(nèi)在合理性，但此論點(diǎn)僅停留于理論階段，使之成為現(xiàn)實(shí)還需相關(guān)單行法的明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第55 條所指的“法律”當(dāng)為由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，故行政機(jī)關(guān)獲得環(huán)境民事公益訴權(quán)的途徑在于修改環(huán)境保護(hù)方面的單行法。第一，修改作為一般法的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》；第二，修改作為特別法的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)森林法》等，如此，即使《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》未就相關(guān)行政機(jī)關(guān)的公益訴訟主體作出規(guī)定，適用特別法優(yōu)于一般法的原理亦可賦予行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟以合法性。[24]

但凡以上任何一部法律賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟便不會(huì)因公益訴訟主體資格法定及現(xiàn)有法律規(guī)范的有限性而被迫歸入私益訴訟之類，以上方案將為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟由私益訴訟走向公益訴訟提供合理解釋路徑，同時(shí)符合法益保護(hù)說(shuō)這一訴訟性質(zhì)判斷的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。