多元化鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

王世梅

溫州大學(xué)法學(xué)院，浙江 溫州 325035

一、鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益多元化的研究背景

日趨豐富的物質(zhì)生活和精神生活驅(qū)動(dòng)著農(nóng)村基層群眾行為方式的變化，這種變化使得鄉(xiāng)村地區(qū)群眾的生活方式、行為方式及社會(huì)關(guān)系發(fā)生的重大的轉(zhuǎn)變。在物質(zhì)生活已逐漸滿足的前提下，鄉(xiāng)村地區(qū)的基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人們對(duì)美好生活的追求與不充分不平衡發(fā)展之間的矛盾，這種矛盾不僅深刻體現(xiàn)于不同經(jīng)濟(jì)狀況所決定的新的鄉(xiāng)村階層分化所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村基層權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)中，更是體現(xiàn)在基層權(quán)力關(guān)系構(gòu)建背后所表征的利益分化。而基本矛盾在環(huán)境法領(lǐng)域體現(xiàn)就是人們對(duì)于美好環(huán)境的需求同環(huán)境污染和生態(tài)破壞等環(huán)境問題持續(xù)發(fā)生之間的矛盾。多種利益訴求的逐步出現(xiàn)并開始影響鄉(xiāng)村地區(qū)人民的基本生活狀態(tài)，環(huán)境利益的多元化便是其產(chǎn)生的最新問題。在全面建設(shè)生態(tài)文明的過程中發(fā)揮法律規(guī)范對(duì)環(huán)境利益的多元化的規(guī)制作用以及由此構(gòu)建的利益協(xié)調(diào)方式便是本文要探討的目的之所在。

二、鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益多元化的內(nèi)在邏輯

依照馬克思主義理論學(xué)說，萬事萬物的存在都有其內(nèi)在原因，鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益多元化的出現(xiàn)必然要經(jīng)歷一定的發(fā)展過程，這個(gè)發(fā)展過程是一個(gè)由原因到過程到結(jié)果的過程。環(huán)境利益的持續(xù)分化是過程，其結(jié)果便是鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益的多元化，由此所要探索追尋的便是導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益多元化發(fā)展的原因。在筆者看來，鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益多元化的基礎(chǔ)在于我國鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的持續(xù)推進(jìn)，資源控制及資源需求的差異性的日益擴(kuò)大，使得環(huán)境資源控制主體和需求主體具體劃分更加明確。經(jīng)濟(jì)體制的改革也使得我國原本的環(huán)境資源均等社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境資源利益分化社會(huì)。例如農(nóng)業(yè)資源已從原本農(nóng)民控制用以提供糧食這一生存必需品的純粹資源轉(zhuǎn)變?yōu)榧劝ǘ喾N鄉(xiāng)村工業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展資源，城鄉(xiāng)居民觀光資源，也包括其原本的農(nóng)業(yè)糧食資源的多重屬性。在農(nóng)業(yè)資源有限的前提下，農(nóng)業(yè)資源的原有控制者農(nóng)民可能就會(huì)與鄉(xiāng)村工業(yè)生產(chǎn)者之間發(fā)生農(nóng)業(yè)資源爭(zhēng)奪的矛盾沖突問題。農(nóng)業(yè)資源作為公眾公用物，沒有法律規(guī)范對(duì)其開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)制就會(huì)產(chǎn)生不加節(jié)制的不當(dāng)利用，隨之而來的就是一系列環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題的出現(xiàn)。在我國的基本矛盾由物質(zhì)文化需要與落后的生產(chǎn)力矛盾轉(zhuǎn)化為人們對(duì)美好生活的追求同不充分不平衡發(fā)展的情形下，人們對(duì)于環(huán)境的美好追求也會(huì)基于自身經(jīng)濟(jì)狀況的不同而產(chǎn)生需求差異，由此也會(huì)產(chǎn)生環(huán)境利益多元化的必然結(jié)果。歸根結(jié)底，鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益多元化是我國鄉(xiāng)村地區(qū)多元經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必然結(jié)果。

三、鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益主體多元化分析

（一）鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)部環(huán)境利益主體的多元化

首先是在農(nóng)村地區(qū)最為基本的依舊從事農(nóng)業(yè)的種植從業(yè)者。大部分鄉(xiāng)村地區(qū)存在的基礎(chǔ)仍然是建立在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之上，因而農(nóng)業(yè)種植仍舊是傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)的種植業(yè)從業(yè)者在農(nóng)業(yè)勞作和日常生活中所產(chǎn)生的污染較少，危害較小，除了農(nóng)藥污染，一般生活垃圾污染之外，很少產(chǎn)生其他有害的環(huán)境污染源。其對(duì)環(huán)境利益的需求最重要的就是體現(xiàn)在種植業(yè)生產(chǎn)的必備因素，例如水源，土壤質(zhì)量等因素，水的質(zhì)量狀況直接影響到其農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的多少。同理，土壤質(zhì)量狀況的好壞也會(huì)對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)量產(chǎn)生影響，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為其主要生活來源的前提下，農(nóng)作物的產(chǎn)量直接影響到其收入的多少和生活質(zhì)量的好壞。

其次從養(yǎng)殖業(yè)從業(yè)者的角度看，由于養(yǎng)殖業(yè)利潤(rùn)的增加，部分原本從事種植業(yè)的農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)利益的刺激開始轉(zhuǎn)向從事養(yǎng)殖業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)在鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總體狀況中占據(jù)的份額也逐漸增加，但是鄉(xiāng)村地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)在其運(yùn)作過程中，普遍存在著環(huán)境污染的現(xiàn)象，而且是鄉(xiāng)村地區(qū)主要污染源之一。2014 年畜禽養(yǎng)殖污染的COD 排放量占農(nóng)業(yè)污染COD 排放量的95.2%，氨氮排放量占農(nóng)業(yè)氨氮排放量的76.8%，總氮排放量占農(nóng)業(yè)總氮排放的63.4%，而總磷排放量占農(nóng)業(yè)總磷排放量的77.0%，所有畜禽養(yǎng)殖污染物排放量占農(nóng)業(yè)污染排放總量的90%以上①。由此可見，養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)是農(nóng)業(yè)污染的最為主要的污染源。由于養(yǎng)殖規(guī)模大小不同，污染監(jiān)管不嚴(yán)等緣由，養(yǎng)殖畜禽所產(chǎn)生的后續(xù)污染物質(zhì)幾乎沒有采取有效的污染防治措施進(jìn)行無害化、資源化處理，其主要的處理方式仍舊以直接排放為主。另外，隨著畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；纳a(chǎn)模式使得種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)分離更加巨大，畜禽排放物在養(yǎng)殖業(yè)的利用率不斷減少，更是使得畜禽排放物更多的是直接排放，割裂了畜禽排放作為種植業(yè)生產(chǎn)肥料的綠色循環(huán)。

最后為外來資本介入主體。由于城市擴(kuò)張的需要，大批位于擴(kuò)張范圍內(nèi)的工廠企業(yè)搬遷到鄉(xiāng)村地區(qū)，也給鄉(xiāng)村地區(qū)帶來嚴(yán)重的工業(yè)污染。眾所周知，工業(yè)污染的污染物種類繁多，不同于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)污染物相對(duì)單一的情形，其產(chǎn)生的污染影響更加深遠(yuǎn)持久，需要漫長(zhǎng)的時(shí)間才能通過環(huán)境的自我凈化功能完全消除，其產(chǎn)生的工業(yè)“三廢”物質(zhì)會(huì)嚴(yán)重破壞鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。工業(yè)污染對(duì)于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)影響巨大，但反之，種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)所產(chǎn)生的污染則不會(huì)對(duì)工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生巨大的影響。在面對(duì)工業(yè)污染時(shí)，種植業(yè)從業(yè)者與養(yǎng)殖業(yè)從業(yè)者之間形成的是一個(gè)利益共同體的關(guān)系，如何保護(hù)自身的環(huán)境利益，防止工業(yè)污染的危害繼續(xù)擴(kuò)大成為這個(gè)利益共同體首先要面對(duì)的問題。

（二）鄉(xiāng)村地區(qū)外部環(huán)境利益需求主體的多元化

由于鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境不可避免的會(huì)產(chǎn)生外部性效應(yīng)，它必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)外部主體產(chǎn)生極大影響，既包含凈化空氣、美化環(huán)境等正外部性所產(chǎn)生的影響，也包含環(huán)境污染、生態(tài)破壞等負(fù)外部性產(chǎn)生的影響。加之鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)外部的自然聯(lián)動(dòng)機(jī)制，也必然不可能將鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益需求主體排除在環(huán)境多元主體之外。那么鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益的多元化就應(yīng)當(dāng)既包括社區(qū)內(nèi)部環(huán)境主體的多元化，也包含社區(qū)外部主體對(duì)社區(qū)內(nèi)部環(huán)境利益需求的多元化。內(nèi)部主體與外部主體二者的環(huán)境利益是不可分割的，外部多元主體的環(huán)境利益需求對(duì)內(nèi)部主體的生產(chǎn)活動(dòng)具有引導(dǎo)作用，內(nèi)部多元主體的產(chǎn)品供給影響外部主體的物質(zhì)和精神生活質(zhì)量。在此，筆者將外部主體依據(jù)自身對(duì)環(huán)境需求形式的不同分為兩種類型，即物質(zhì)環(huán)境需求者和精神環(huán)境需求者。物質(zhì)環(huán)境需求者指的是在生存發(fā)展過程中以環(huán)境中的物質(zhì)利益為主要追求的人。精神環(huán)境需求者指的是在生存發(fā)展過程中物質(zhì)生活滿足的前提下，以享受美好環(huán)境為主要追求的人。

四、環(huán)境利益多元化協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

（一）村委會(huì)與基層黨組織環(huán)保職責(zé)的構(gòu)建

自上世紀(jì)80 年代我國實(shí)行農(nóng)村村民自治以來，農(nóng)村自治便成為了我國鄉(xiāng)村治理的重要方式，但由于鄉(xiāng)村居民受教育程度普遍偏低、鄉(xiāng)村村民環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，村民委員會(huì)和基層黨組織在鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作的開展遭遇困境，加之鄉(xiāng)村地區(qū)熟人社會(huì)性質(zhì)，在發(fā)生環(huán)境問題時(shí)都礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的關(guān)系很難采取有力措施。恰恰正是鄉(xiāng)村地區(qū)的熟人社會(huì)性質(zhì)，使得在解決鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境利益多元化問題時(shí)便不能脫離這一基礎(chǔ)，村民委員會(huì)作為村民的自我組織、自我管理、自我發(fā)展的作用以及基層黨支部作為鄉(xiāng)村地區(qū)模范先鋒隊(duì)的作用在鄉(xiāng)村地區(qū)多元化的環(huán)境利益協(xié)調(diào)上就應(yīng)當(dāng)更加凸顯。

依據(jù)我國2010年修訂后的《村民委員會(huì)組織法》的第八條第二款的規(guī)定：村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會(huì)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)僅為引導(dǎo)義務(wù)，在2014 年新的環(huán)保法中雖首次規(guī)定了農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)問題，但也并沒有對(duì)村民委員會(huì)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)加以規(guī)定。因此，筆者主張要更加具體明確村民委員會(huì)的環(huán)保職責(zé)，充分發(fā)揮村委會(huì)的協(xié)商作用。村民委員會(huì)環(huán)保責(zé)任的明確不僅對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)、污染治理有著更加良好的作用，它更是事關(guān)我國生態(tài)文明建設(shè)全局。鄉(xiāng)村地區(qū)作為我國最廣大的地區(qū)，生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)最困難的地區(qū)，不實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)，就實(shí)現(xiàn)不了全國生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)。

（二）鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境監(jiān)查體制的革新

筆者此處的監(jiān)查的內(nèi)涵既包括監(jiān)督，也包括查處，而不是只監(jiān)督不查處。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元環(huán)境保護(hù)體制下，普遍重視城市環(huán)境的改善和利益的協(xié)調(diào)，而輕視鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境的保護(hù)和利益協(xié)調(diào)。但鄉(xiāng)村地區(qū)相較于城市地區(qū)環(huán)境問題又更加凸顯，由此產(chǎn)生的城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的失衡、城市污染向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移增加、城鄉(xiāng)環(huán)境利益出現(xiàn)分化的問題也更加嚴(yán)峻。變革鄉(xiāng)村地區(qū)傳統(tǒng)的依賴政府監(jiān)管的一元化環(huán)境監(jiān)查體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境監(jiān)督檢查的實(shí)效性，對(duì)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)查工作對(duì)于預(yù)防、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境利益分化意義重大。蔡守秋認(rèn)為“我國環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制的改革，應(yīng)采取以政府為主導(dǎo)、政府和市場(chǎng)共同運(yùn)作、政府和社會(huì)共同生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的模式，即政府環(huán)境保護(hù)行政部門直接領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和取得環(huán)境監(jiān)測(cè)資質(zhì)、非政府的環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)并存的共同監(jiān)測(cè)的形式”②。但筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境問題與城鎮(zhèn)地區(qū)的問題有一個(gè)重要的不同之處在于城鎮(zhèn)地區(qū)的陌生人社會(huì)有較多的公眾參與，而鄉(xiāng)村地區(qū)基于熟人社會(huì)而對(duì)環(huán)境監(jiān)督參與較少。因而農(nóng)村地區(qū)環(huán)境利益分化的協(xié)調(diào)不僅需要監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的參與，也需要強(qiáng)力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，更是需要廣泛的公眾參與?；诖?，筆者認(rèn)為需要采取以下構(gòu)建方式。

其一，設(shè)立專門的鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)督檢查雖有政府環(huán)境保護(hù)主管部門為主導(dǎo)，但其責(zé)任同城市環(huán)境監(jiān)督檢查并未區(qū)分開來。在城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)察特點(diǎn)、表現(xiàn)形式大不相同的情形下，仍然采用傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一監(jiān)管明顯不合理。且鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民政府大多并未設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)部門。因此，設(shè)立專門的鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境監(jiān)督檢查，聯(lián)合鄉(xiāng)村地區(qū)村委會(huì)實(shí)施更加有效的環(huán)境監(jiān)督檢查行為意義重大。

其二，提高鄉(xiāng)村地區(qū)居民環(huán)境監(jiān)督參與度。當(dāng)下我國的環(huán)境監(jiān)督檢查行政行為大多以被動(dòng)型為主，即以群眾的投訴為行為準(zhǔn)則，投訴較少便行政行為較少，沒有投訴便沒有行政行為，政府環(huán)保機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)督檢查行為中缺乏主動(dòng)性。將鄉(xiāng)村地區(qū)的居民納入環(huán)境監(jiān)督過程中，利用鄉(xiāng)村居民在鄉(xiāng)村地區(qū)信息獲取的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村居民在鄉(xiāng)村地區(qū)的有利條件是實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)督實(shí)效的重要方式之一。鄉(xiāng)村地區(qū)居民參與環(huán)境監(jiān)督可以有效控制和減少鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等環(huán)境問題，有助于抑制環(huán)境利益的分化現(xiàn)象。

注釋：

①孔祥才，王桂霞.農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下中國農(nóng)業(yè)污染的治理路徑［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2017（6）：53-57.

②蔡守秋.中國環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制的歷史、現(xiàn)狀和改革［J］.宏觀質(zhì)量研究，2013，10，1（2）：4-9.