中國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制變革與發(fā)展

魯 全

(中國人民大學(xué) 中國社會保障研究中心，北京 100872)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因?yàn)樯婕暗娜藬?shù)多、資金量大、時(shí)間跨度長，從而成為各國社會保障體系中最重要的組成部分。經(jīng)過四十多年的改革，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得了重要的成就，包括覆蓋面不斷擴(kuò)大、保障水平不斷提高等，已經(jīng)初步構(gòu)建起了全世界最大的養(yǎng)老保障之網(wǎng)，基本實(shí)現(xiàn)了人人享有養(yǎng)老金的目標(biāo)。(1)鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1期。在制度模式方面，我國主要汲取了以德國為代表的社會保險(xiǎn)模式，建立了以繳費(fèi)型的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的基本養(yǎng)老金體系。但是，與經(jīng)典的社會保險(xiǎn)制度遵從自治管理的原則不同，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在管理體制上體現(xiàn)出了很強(qiáng)的政府主導(dǎo)性。(2)鄭功成：《從政府集權(quán)管理到多元自治管理——中國社會保險(xiǎn)組織管理模式的未來發(fā)展》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第5期。因此，對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的研究需要置于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和行政管理體制改革的雙重背景之下。

政府組織是典型的官僚科層式結(jié)構(gòu)。從政府內(nèi)部的分工來看，經(jīng)典的視角包括橫向關(guān)系(即不同政府部門之間的關(guān)系)和縱向關(guān)系(即不同層級政府之間的關(guān)系)。其中，橫向關(guān)系是基于專業(yè)的分工，縱向關(guān)系是基于權(quán)力的分配。然而，養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)涉及主體多、涉及內(nèi)容豐富、服務(wù)對象流動性大的公共服務(wù)，從而必然會涉及不同層級政府和不同政府部門，需要在合理劃分權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，提高統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的效力。伴隨著我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定型與完善，制度運(yùn)行的效率在很大程度上就取決于管理體制的架構(gòu)及其運(yùn)行。為了回答上述議題，本文擬在回顧和總結(jié)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制變遷歷史與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)代背景，提出當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制變革面臨的基本問題和發(fā)展思路。

一、對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制變革進(jìn)程的簡要回顧

養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制作為養(yǎng)老金制度體系的基本要件，必然伴隨著制度整體的變革而不斷變化?？紤]到我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和運(yùn)行是近十年的事情，管理部門相對穩(wěn)定，因此在對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制進(jìn)行歷史回顧時(shí)，主要集中在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域。從管理體制的內(nèi)容上看，廣義的管理體制應(yīng)當(dāng)包括行政管理、基金管理、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和監(jiān)督管理等部分，考慮到文章篇幅，本文的視野主要集中在行政管理領(lǐng)域，兼顧其他內(nèi)容。

(一)1982年之前：以工會為主體管理體制的建立與瓦解

新中國成立伊始，政務(wù)院就設(shè)置了勞動部和內(nèi)務(wù)部，主管社會保障工作，其中內(nèi)務(wù)部由政治法律委員會指導(dǎo)，管理國家機(jī)關(guān)工作人員的勞動保險(xiǎn)工作；勞動部由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會指導(dǎo)，設(shè)立勞動保險(xiǎn)局負(fù)責(zé)企業(yè)職工勞動保險(xiǎn)工作。(3)郭建：《勞動保險(xiǎn)誕生記》，《中國社會保障》2009年第10期。但是，勞動保險(xiǎn)的實(shí)際管理工作是由工會系統(tǒng)來承擔(dān)的。1951年頒布實(shí)施的《勞動保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定，勞動保險(xiǎn)制度的執(zhí)行和監(jiān)督分別由工會組織和勞動部門承擔(dān)，中國人民銀行負(fù)責(zé)代理代管勞動保險(xiǎn)金。由此形成了業(yè)務(wù)管理、資金管理與監(jiān)督管理相互分離的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制。1954年，為精簡政府機(jī)構(gòu)，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勞動保險(xiǎn)業(yè)務(wù)移交工會統(tǒng)一管理的通知》，養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理職責(zé)進(jìn)一步集中到了工會系統(tǒng)。

工會系統(tǒng)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際管理部門，制定了勞動保險(xiǎn)委員會的組織條例和組織通則(4)宋士云等：《新中國社會保障制度結(jié)構(gòu)與變遷》，中國社會科學(xué)出版社2011年版，第59頁。，規(guī)定了委員會的組織構(gòu)成和工作分工，其中工作任務(wù)包括批準(zhǔn)和發(fā)放保險(xiǎn)待遇、照顧傷病職工、監(jiān)督企業(yè)行政或資方的勞動保險(xiǎn)責(zé)任、編制保險(xiǎn)金預(yù)算決算等。文革期間，養(yǎng)老保險(xiǎn)退化為企業(yè)保險(xiǎn)，企業(yè)行政部門成為養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理主體。1979年，國家勞動總局設(shè)置了保險(xiǎn)福利司，但實(shí)際執(zhí)行勞動保險(xiǎn)政策的仍然是企業(yè)行政部門和工會組織，直到1982年勞動人事部的成立。

(二)1982年至1997年：行業(yè)多頭管理體制的形成

1982年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革決定將國家勞動總局、國家人事局等四部門合并成立勞動人事部，社會保險(xiǎn)工作由勞動人事部綜合管理。(5)嚴(yán)忠勤：《當(dāng)代中國的職工工資福利和社會保險(xiǎn)》，中國社會科學(xué)出版社1987年版，第352頁。1984年，國務(wù)院決定，集體經(jīng)濟(jì)組織的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理工作由中國人民保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)管理。(6)鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1期。

1986年，包括勞動保險(xiǎn)在內(nèi)的勞動制度改革全面推開，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始了社會化的改革。在社會統(tǒng)籌的過程中，部分行業(yè)開始了系統(tǒng)內(nèi)的統(tǒng)籌，相應(yīng)地，在每個(gè)行業(yè)統(tǒng)籌單位中也都設(shè)立了養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理部門，例如原郵電部內(nèi)設(shè)勞動工資司，原國家電力公司設(shè)立社會保險(xiǎn)事業(yè)管理局，原水利部成立了社會保險(xiǎn)事業(yè)管理中心等(7)蔡澤昊：《從行業(yè)統(tǒng)籌到屬地管理——1998年養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制變遷研究》，中國人民大學(xué)碩士論文，2013年。。在1998年之前，共有電力、鐵道、煤炭、郵電等11個(gè)部門實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌。1988年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革又將1982年剛成立的勞動人事部撤銷，重新分別組建勞動部和人事部，分工管理企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理涉及十多個(gè)部門，多頭管理的特點(diǎn)逐步呈現(xiàn)并不斷強(qiáng)化。多頭管理體制不僅體現(xiàn)在業(yè)務(wù)部門之間，還體現(xiàn)在業(yè)務(wù)部門和職能部門之間，并且從管理領(lǐng)域向決策領(lǐng)域蔓延。1995年，彼時(shí)的國家體改委和勞動部分別拿出了價(jià)值導(dǎo)向完全不同的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合改革方案，就是最典型的表現(xiàn)。

雖然在宏觀層面上體現(xiàn)出了多頭管理的缺陷，但改革也非乏善可陳。一方面，根據(jù)管辦分離的要求，在1993年的機(jī)構(gòu)改革中得以保留的勞動部將保險(xiǎn)福利司拆分為社會保險(xiǎn)司和社會保險(xiǎn)事業(yè)管理局(8)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)勞動部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)[1994]6號)。，標(biāo)志著養(yǎng)老保險(xiǎn)行政管理和業(yè)務(wù)經(jīng)辦的分開。與此同時(shí)，財(cái)政部也于1994年成立了社會保障司，實(shí)現(xiàn)社會保障行政管理與基金管理適度分離。另一方面，根據(jù)建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求，部分地區(qū)(9)參見《甘肅省勞動廳關(guān)于集體企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的通知》(甘勞發(fā)[1996]34號)、《福建省人民政府關(guān)于集體企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由人民保險(xiǎn)公司移交給社會勞動保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的通知》(閩政[1995]37號)等。將集體企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理責(zé)任從中國人民保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移到了勞動部門，提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的集中度。

(三)1998年至今：適度集中與橫向部門間分工

1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建勞動和社會保障部，將此前人事部、民政部和衛(wèi)生部的相關(guān)社會保險(xiǎn)職能統(tǒng)一劃歸勞動保障部，同時(shí)明確將行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理，極大地提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的集中度，屬地管理成為養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制中的基本原則。2008年國家機(jī)構(gòu)改革，將人事部與勞動保障部合并為人力資源和社會保障部，在部級層面上實(shí)現(xiàn)了公職人員和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理主體的統(tǒng)一。

與此同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理職能在行政體制內(nèi)部也出現(xiàn)了橫向分工，以人力資源和社會保障部為主體的業(yè)務(wù)管理，以1994年財(cái)政部成立的社會保障司(10)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)財(cái)政部和國家國有資產(chǎn)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)[1994]31號)。為主體的基金管理，以1998年審計(jì)署設(shè)立的社會保障審計(jì)司(11)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)審計(jì)署職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)[1998]40號)。為主體的監(jiān)督管理，以1999年成立的全國社會保障基金理事會為主體的戰(zhàn)略儲備基金管理，再加上國家發(fā)改委相關(guān)司局的宏觀規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能等，適度集中、分工負(fù)責(zé)的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制初步形成。

2018年國家機(jī)構(gòu)改革方案決定，將社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收職能集中到新組建的國家稅務(wù)局，并成立了專門的社會保險(xiǎn)費(fèi)司(非稅收入司)，從而結(jié)束了近二十年的社會保險(xiǎn)費(fèi)征收管理體制之爭，實(shí)現(xiàn)了社會保險(xiǎn)費(fèi)的集中征收，這是對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理流程的重塑。至此，在行政體制內(nèi)部，形成了征收管理、基金管理、業(yè)務(wù)管理和審計(jì)管理的部門間橫向分工格局。

二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制變革的基本特點(diǎn)

根據(jù)上文的簡要回顧不難發(fā)現(xiàn)，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制同時(shí)受到了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革和行政體制改革的影響，并且體現(xiàn)出顯著的政府主導(dǎo)性，而與典型社會保險(xiǎn)國家的自治管理呈現(xiàn)出顯著差別和獨(dú)有的特點(diǎn)。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制總體上適應(yīng)了制度的變革并反過來支持和引導(dǎo)了制度變革

一般而言，制度的模式?jīng)Q定管理體制。例如德國等社會保險(xiǎn)型國家大多遵從勞資自治的管理原則(12)鄭功成：《從政府集權(quán)管理到多元自治管理——中國社會保險(xiǎn)組織管理模式的未來發(fā)展》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第5期。，而英國等狹義福利國家則往往由政府的相關(guān)部門統(tǒng)一管理，以體現(xiàn)政府主導(dǎo)性。因此，管理體制調(diào)整是制度變革的重要組成部分，反過來，管理體制也應(yīng)當(dāng)支撐制度變革，或者成為制度變革的前奏。

社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本質(zhì)是互助共濟(jì)，從企業(yè)保險(xiǎn)向社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變使得單個(gè)企業(yè)的人事部門無法承擔(dān)其職責(zé)，而必須由相應(yīng)的政府部門來進(jìn)行統(tǒng)一管理；從分行業(yè)、分地區(qū)、統(tǒng)籌層次較低的養(yǎng)老保險(xiǎn)走向相對統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則需要適度集中的管理體制，而必須結(jié)束行業(yè)統(tǒng)籌的局面。勞動保障部、人力資源和社會保障部的先后成立，使其作為統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門，為養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會化以及統(tǒng)籌層次的提高提供了組織支撐。因此，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制變革在總體上適應(yīng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體轉(zhuǎn)型，并且具有同等重要的改革價(jià)值。(13)鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1期。

另一方面，管理體制的變革也可以為制度變革吹響號角、奠定基礎(chǔ)。1982年勞動部的成立為1986年之后養(yǎng)老保險(xiǎn)社會化改革的鋪開奠定了基礎(chǔ)；2008年人力資源和社會保障部的成立，為此后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“并軌”掃清了管理體制障礙等。

(二)管理體制改革以優(yōu)化橫向分工為主，而缺乏縱向分工安排

如上文所述，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制具有政府主導(dǎo)的顯著特點(diǎn)，因此就必然受到政府官僚科層組織結(jié)構(gòu)的影響。從府際關(guān)系的視角出發(fā)，橫向的部門間關(guān)系與縱向的央地關(guān)系是科層組織的基本結(jié)構(gòu)，而我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制改革主要集中在調(diào)整和優(yōu)化橫向部門間分工，而缺乏對縱向不同層級政府職能的優(yōu)化。

在橫向關(guān)系方面，無論是1998年成立勞動和社會保障部，取消行業(yè)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)了行政管理的相對統(tǒng)一；還是2008年成立人力資源和社會保障部，使得三項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政管理都集中于一個(gè)行政部門；抑或是財(cái)政部門和稅務(wù)部門成立相關(guān)的業(yè)務(wù)司局，都是對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理職責(zé)在不同部門之間進(jìn)行分配的表現(xiàn)。

然而，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是從兩個(gè)維度展開的，一方面是制度在橫向上的擴(kuò)展與整合，另一方面則是統(tǒng)籌層次的不斷提高。前者要求在管理體制上實(shí)現(xiàn)橫向的相對集中，后者則要求在縱向上實(shí)現(xiàn)合理分責(zé)，明確不同層級政府的責(zé)任。遺憾的是，相比于橫向部門之間日益明確和細(xì)化的分工，迄今為止卻鮮見管理體制在縱向上的改革舉措，并由此導(dǎo)致了法定養(yǎng)老金制度淪為了地方利益(14)鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1期。，不同層級政府養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)責(zé)的模糊成為影響職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的不利因素。

(三)管理體制橫向關(guān)系變革的本質(zhì)：從行業(yè)分割到責(zé)任分工

具體就養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的橫向分工而言，大體經(jīng)歷了兩個(gè)階段，第一階段是從分散行業(yè)統(tǒng)籌向相對集中屬地管理的轉(zhuǎn)變階段。20世紀(jì)八十年代中后期，受到統(tǒng)籌層次較低以及部分行業(yè)勞動者跨地區(qū)分布的影響，我國有11個(gè)部門實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌。這種看似是行業(yè)與地方之間統(tǒng)籌層次的沖突，其本質(zhì)仍然是行政體制內(nèi)部不同部門之間的沖突。因?yàn)?，這11個(gè)實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌的部門絕大多數(shù)都有行業(yè)的行政主管部門，如當(dāng)時(shí)的鐵道部、水利部、交通部、煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部、冶金工業(yè)部和民航總局等，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)是行政體制內(nèi)部按照行業(yè)所進(jìn)行的部門劃分，從而形成了部門—行業(yè)—行業(yè)內(nèi)統(tǒng)籌的邏輯。相應(yīng)地，1998年從行業(yè)統(tǒng)籌向?qū)俚毓芾淼霓D(zhuǎn)變，其支撐不僅僅是勞動和社會保障部的成立，也包括電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、郵電部等行業(yè)統(tǒng)籌背后行政部門的裁撤。

第二個(gè)階段，是從相對集中管理向行政體制內(nèi)部適當(dāng)分工的轉(zhuǎn)變。在實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理的相對集中后，根據(jù)管理內(nèi)容專業(yè)化和管理流程再造的需要，在部級層面上，先后在財(cái)政部、審計(jì)署和國家稅務(wù)總局成立了相關(guān)的業(yè)務(wù)司局，從而實(shí)現(xiàn)了征繳管理、基金預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理和審計(jì)監(jiān)督的適度分工；在主管部門即人力資源和社會保障部內(nèi)部的職能分工上，也實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)管理和基金管理的分離，以及管理和經(jīng)辦的適度分離。

簡言之，1998年之前的部門分割是行業(yè)統(tǒng)籌的管理基礎(chǔ)，不符合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本原則，因此需要建立相對集中的管理體制；1998年之后的部門分工則是按照不同行政部門的職能要求，對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)責(zé)的合理分配，有利于形成分工合作與相互制約的高效管理體制。

(四)職能部門與業(yè)務(wù)部門關(guān)系影響制度模式的選擇

如果對行政體制內(nèi)部的橫向關(guān)系做進(jìn)一步區(qū)分的話，還可以根據(jù)部門性質(zhì)區(qū)分為職能部門與業(yè)務(wù)部門，其中職能部門主要是指綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理的部門，例如辦公廳、發(fā)改委、財(cái)政部等；業(yè)務(wù)部門則是負(fù)責(zé)管理某一具體領(lǐng)域事務(wù)的部門，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)主管部門是人力資源和社會保障部。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅涉及政策與業(yè)務(wù)，同時(shí)也是宏觀社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要組成部分，因此需要宏觀調(diào)控部門的介入；財(cái)政資金是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要來源，并且需要對養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)算管理，因此財(cái)政部門也是重要的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理部門等?；诖?，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制就涉及職能部門與業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，并有可能因此影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的選擇。

回顧我國養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的選擇，社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的關(guān)系是其中一條主線(15)魯全：《改革開放以來的中國養(yǎng)老金制度：演變邏輯與理論思考》，《社會保障評論》2018年第4期。。從外部環(huán)境看，兩種模式之爭是全球養(yǎng)老金模式角力在中國的體現(xiàn)；從內(nèi)部過程看，其本質(zhì)就是職能部門與業(yè)務(wù)部門之間沖突的表現(xiàn)。1995年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案決策時(shí)，作為職能部門的國家體改委提出了“大賬戶、小統(tǒng)籌”的方案，盡顯經(jīng)濟(jì)體制改革強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的價(jià)值導(dǎo)向；作為業(yè)務(wù)主管部門的勞動部提出“大統(tǒng)籌、小賬戶”的方案，則是堅(jiān)持養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)的表現(xiàn)。部門之間不同主張的結(jié)果是兩套備選方案并存，供地方政府選擇，由此導(dǎo)致了全國范圍內(nèi)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域分割的重大弊病。

(五)管辦分離未取得實(shí)質(zhì)性突破并導(dǎo)致社會保險(xiǎn)法律關(guān)系異化

管辦分離是社會保險(xiǎn)管理體制的基本原則，管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)政策的制定，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)具體的經(jīng)辦服務(wù)，并接受管理機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)的專業(yè)化和權(quán)力的相互制約。1993年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在勞動部成立了社會保險(xiǎn)事業(yè)管理局，從而在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了管辦分離。經(jīng)過近三十年的運(yùn)行，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員數(shù)量不斷擴(kuò)大、信息化程度不斷提高、服務(wù)流程不斷完善、服務(wù)水平不斷提高，總體上較好地支撐了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也面臨著服務(wù)對象人數(shù)快速增長、經(jīng)費(fèi)保障不足、信息系統(tǒng)建設(shè)碎片化、全國經(jīng)辦體制不統(tǒng)一等問題。其中，最本質(zhì)的問題是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和定位不明確，全國一半以上的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都是參公管理，幾乎所有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)都是全額財(cái)政撥款，(16)鄭秉文：《中國社會保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的現(xiàn)狀、問題及改革思路》，《中國人口科學(xué)》2013年第6期。其人事安排也與養(yǎng)老保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)有顯著的旋轉(zhuǎn)門效應(yīng)。

這種實(shí)質(zhì)上的管辦不分會導(dǎo)致社會保險(xiǎn)法律關(guān)系的異化。養(yǎng)老保險(xiǎn)是典型的“俱樂部產(chǎn)品”：所有的參保繳費(fèi)者都是“俱樂部成員”，與社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間形成了社會法關(guān)系，參保者履行繳費(fèi)義務(wù)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)發(fā)放責(zé)任，在性質(zhì)上屬于公團(tuán)法人(17)袁曙光：《社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)國際比較：主體定位和制度選擇》，《山東社會科學(xué)》2018年第5期。。行政部門則是制定規(guī)則，而非社會保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系中的主體?；诖?，一旦發(fā)生社會保險(xiǎn)糾紛，其法律屬性就應(yīng)當(dāng)是參保人與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間、基于社會保險(xiǎn)法律關(guān)系的糾紛。而在現(xiàn)實(shí)中，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立的法律主體地位，而異化為社會保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)的代理人，社會保險(xiǎn)的糾紛也隨之異化為行政糾紛(18)注：在司法實(shí)踐中，社會保險(xiǎn)法律糾紛的另一個(gè)問題是異化為勞動糾紛。但這并非在本文的探討范疇之內(nèi)，因此不做深入論述。，從而使得社會保險(xiǎn)法律關(guān)系和司法糾紛的解決程序被異化。

三、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和行政管理體制改革的深化，都會對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制提出要求、產(chǎn)生影響。一方面，管理體制要適應(yīng)制度的變革與發(fā)展，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必然會要求進(jìn)一步完善相應(yīng)的管理體制；另一方面，我國的行政體制改革不斷深化，無論是中央政府層面的機(jī)構(gòu)改革，還是進(jìn)一步理順中央地方關(guān)系，明晰不同層級政府的責(zé)任，亦會對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制形成約束。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革及對管理體制的要求

1．養(yǎng)老保險(xiǎn)功能的綜合性要求建立更高層級的決策管理體制

從直接功能上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)是應(yīng)對人們老年后收入下降的風(fēng)險(xiǎn)，從而確保老年人的經(jīng)濟(jì)收入水平和生活質(zhì)量。但由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及代際關(guān)系、收入分配、用人單位成本等多方面的經(jīng)濟(jì)社會因素，因此逐漸成為宏觀經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的一個(gè)重要變量和政策工具。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式選擇涉及經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展，待遇水平會影響到老年人收入及其消費(fèi)行為，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)涉及企業(yè)成本和運(yùn)行效益，結(jié)余基金的管理與投資會涉及地方金融穩(wěn)定和資本市場發(fā)展等等。

基于上述判斷，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理就不僅是一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的問題，同時(shí)也是綜合宏觀領(lǐng)域的問題，因此不僅需要業(yè)務(wù)部門的專業(yè)管理意見，也需要宏觀決策部門和其他相關(guān)領(lǐng)域行政管理部門的密切配合與共同參與，從而需要更高層面的宏觀協(xié)調(diào)與綜合管理。

2．養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一需要管理經(jīng)辦機(jī)制的統(tǒng)一為支撐

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)主權(quán)國家的統(tǒng)一制度安排，只有這樣，才能確保公民養(yǎng)老金權(quán)益的相對公平和養(yǎng)老金制度的長期可持續(xù)發(fā)展。目前，我國的基本養(yǎng)老金體系已經(jīng)初步形成，主要養(yǎng)老金制度的框架基本統(tǒng)一。但是，受到改革路徑、地區(qū)差異以及行政體制等多方面因素的影響，制度的統(tǒng)一性仍然有待提高，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，不同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的統(tǒng)一性不足。城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民和公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、待遇調(diào)整機(jī)制以及銜接機(jī)制等都缺乏統(tǒng)一，從而造成不同參保者利益的差別或在職業(yè)流動過程中的權(quán)益損失。其二，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一性不足。在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，不同地區(qū)的實(shí)際繳費(fèi)率、視同繳費(fèi)年限認(rèn)定等重要制度參數(shù)仍然有所差別；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中，不同地區(qū)的地方財(cái)政責(zé)任、基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整方式等不盡相同等。其三，是管理與經(jīng)辦體制不統(tǒng)一。管理經(jīng)辦的不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在部分業(yè)務(wù)的經(jīng)辦服務(wù)流程、經(jīng)辦體制以及信息系統(tǒng)不統(tǒng)一、不兼容等方面。制度的碎片化導(dǎo)致管理與經(jīng)辦體制缺乏統(tǒng)一的基礎(chǔ)，反過來，管理經(jīng)辦體制的不統(tǒng)一又會成為制約制度統(tǒng)一的因素。

統(tǒng)一的制度必然要求統(tǒng)一的管理和經(jīng)辦體制。目前，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)行政管理體制已經(jīng)相對統(tǒng)一，但經(jīng)辦服務(wù)體制在職能定位、人員編制、屬地管理還是垂直管理以及信息化建設(shè)等方面還存在較多問題，尚無法有力支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一的要求。再加上2018年國家機(jī)構(gòu)改革成立國家醫(yī)保局，醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需要相對獨(dú)立，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)亦需要據(jù)此重新定位并進(jìn)行流程優(yōu)化。

3．養(yǎng)老金多層次體系建設(shè)要求管理主體與管理內(nèi)容的拓展

面對全球人口老齡化的加劇，建立多層次的養(yǎng)老金體系已經(jīng)成為全球共識(19)李清宜：《養(yǎng)老金政策的演變歷程：國際勞工組織和世界銀行觀點(diǎn)的對立與共識》，《社會保障評論》2019年第4期。。多層次養(yǎng)老金體系的本質(zhì)是對養(yǎng)老責(zé)任的社會化分擔(dān)，公共養(yǎng)老金是建立在公民權(quán)基礎(chǔ)上的法定責(zé)任，職業(yè)養(yǎng)老金(包括面向企業(yè)勞動者的企業(yè)年金和面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位勞動者的職業(yè)年金)是建立在雇傭關(guān)系上的職業(yè)福利，商業(yè)年金則是遵從市場規(guī)律的個(gè)人責(zé)任。

然而，不同層次養(yǎng)老金制度的模式有所差別(20)鄭功成：《多層次社會保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。，由此導(dǎo)致管理的內(nèi)容和管理主體也不盡相同。公共年金主要采取社會統(tǒng)籌的方式，管理內(nèi)容主要包括參保登記、資金籌集、待遇發(fā)放和信息系統(tǒng)管理等；職業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)則主要采取積累制個(gè)人賬戶的方式，因此除上述管理內(nèi)容之外，還涉及投資管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)容；管理主體涉及托管人、賬戶管理人、投資管理人等金融機(jī)構(gòu)，以及銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因此需要在更廣的范圍內(nèi)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。

4．參保人員的流動性對管理服務(wù)便利性與協(xié)調(diào)性提出更高要求

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是全國性的統(tǒng)一制度安排，但養(yǎng)老保險(xiǎn)的服務(wù)對象卻是每一個(gè)具體的個(gè)體。伴隨著勞動力市場化水平的不斷提高，勞動力的流動也愈加頻繁。勞動力的流動主要包括兩種形式，其一是跨地區(qū)的流動。雖然我國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有了跨地區(qū)流動的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但經(jīng)辦流程較為復(fù)雜，資金無法實(shí)現(xiàn)全額流轉(zhuǎn)并導(dǎo)致流入地與流出地之間的矛盾與沖突，從而與全國統(tǒng)籌的要求相去甚遠(yuǎn)。其二是跨行業(yè)的流動。目前我國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間有待遇銜接機(jī)制，但與公職人員養(yǎng)老金制度之間尚無明確的銜接機(jī)制，且根據(jù)待遇銜接規(guī)則，參保者退休后只能享受某一種養(yǎng)老金待遇，與其全生命周期中參保多項(xiàng)制度的客觀現(xiàn)實(shí)相矛盾，從而需要進(jìn)一步優(yōu)化。與此同時(shí)，新的機(jī)構(gòu)改革后，養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的主管部門被分開，征繳主體與待遇發(fā)放主體被分開，作為參保人需要面對多個(gè)管理部門。

管理體制的科層化與參保主體的流動性之間必然產(chǎn)生矛盾，這就要求養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制不僅要理順內(nèi)部的縱向關(guān)系，合理劃分不同層級管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，而且要加強(qiáng)橫向與斜向的協(xié)調(diào)，即加強(qiáng)與社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)以及地方政府的合作，為參保者提供便捷和高效的服務(wù)。

(二)行政體制改革及對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的影響

1．橫向關(guān)系：大部制改革與強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)

在行政管理體制改革中，優(yōu)化橫向部門間關(guān)系的基本取向是大部制，從而實(shí)現(xiàn)管理權(quán)力的相對集中，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)問責(zé)。從業(yè)務(wù)管理上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了在部級層面上管理權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，三項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理權(quán)均集中于人力資源和社會保障部。但隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)管理內(nèi)容的不斷豐富和多層次體系建設(shè)的加快，仍然需要進(jìn)一步強(qiáng)化部門之間的合作機(jī)制。

我國在處理橫向部門關(guān)系時(shí)采取的主要措施是建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，例如原國務(wù)院老齡工作委員會的主要職責(zé)即是在應(yīng)對人口老齡化和加強(qiáng)老年保障體系建設(shè)方面協(xié)調(diào)不同部門的關(guān)系。但這種部際協(xié)調(diào)機(jī)制，在部門利益日益顯性化和差別化，部門的行政主體間性日益強(qiáng)化的背景下(21)蔡英輝等：《“行政主體間性”——府際關(guān)系的淵源與基點(diǎn)》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。，在很大程度上取決于協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)人的行政級別與權(quán)威。針對此，2018年國家機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，跨越行政體制范疇，在黨群體系下建立相關(guān)的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制。在堅(jiān)持和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)背景下，這種部門協(xié)調(diào)機(jī)制顯然更加有力。

2．縱向關(guān)系：反思職責(zé)同構(gòu)與管理權(quán)責(zé)上移

“職責(zé)同構(gòu)”是官僚科層結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)(22)朱光磊等：《職責(zé)同構(gòu)批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2005年第1期。，其優(yōu)勢在于縱向上較高的執(zhí)行效率，其劣勢在于組織結(jié)構(gòu)上簡單的上下對應(yīng)關(guān)系和由此造成的機(jī)構(gòu)膨脹與職責(zé)模糊。作為公共管理的主體，行政體制的架構(gòu)應(yīng)當(dāng)與其承擔(dān)的公共職責(zé)，以及提供的公共物品特征相匹配。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，應(yīng)當(dāng)主要考慮公共物品的異質(zhì)性和外部性：外部性越強(qiáng)的公共物品，越適合由中央政府來提供；異質(zhì)性越強(qiáng)的公共物品，越適合由地方政府來提供。

由于我國各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架已經(jīng)基本成型，因此管理體制在縱向分工上的趨勢應(yīng)當(dāng)是提高統(tǒng)籌層次，相關(guān)政策均應(yīng)當(dāng)由較高層級的行政主管部門確定，嚴(yán)格限制地方行政部門的擅自決策。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)兼顧不同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的差別，如職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)是全國統(tǒng)籌(23)王新梅：《論養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的基本理念》，《社會保障評論》2019年第4期。，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)因參保人流動性相對較低而可以確定為省級，公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則應(yīng)當(dāng)與財(cái)政體制和行政體制相匹配。有鑒于此，需要進(jìn)一步明確不同層級養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門的權(quán)責(zé)，通過管理權(quán)責(zé)的適度上移支持制度的進(jìn)一步統(tǒng)一。

3．基層經(jīng)辦服務(wù)整合：最多跑一次

不同層級政府管理職責(zé)的內(nèi)容和重點(diǎn)并不完全相同。較高層級政府的管理核心在于決策和制定規(guī)則，因此需要按照專業(yè)化的要求，進(jìn)行部門分工與協(xié)作；基層政府管理核心則在于貫徹落實(shí)與服務(wù)提供?；鶎诱鎸⒈Ｕ?，應(yīng)當(dāng)以提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率為基本宗旨，突破部門之間的屏障，建立一站式的基層社會保障服務(wù)平臺。目前，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦工作涉及稅務(wù)、人社、醫(yī)保等多個(gè)管理部門，有可能會給參保人帶來較大的麻煩。因此需要按照“最多跑一次”的服務(wù)目標(biāo)，通過基層經(jīng)辦服務(wù)機(jī)制的再造，充分運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段等方式，提高服務(wù)效率、提升民眾的滿意度。

四、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的改革思路與可行路徑

(一)建立更高層級的應(yīng)對人口老齡化與養(yǎng)老保障統(tǒng)籌管理部門

如上文所述，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)從單純的老年收入保障體系轉(zhuǎn)變?yōu)閷医?jīng)濟(jì)、社會甚至政治都有所影響的重要制度安排。與此同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還應(yīng)當(dāng)被視為應(yīng)對人口老齡化與老年保障體系的組成部分。從收入保障來看，除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還涉及企業(yè)年金、職業(yè)年金以及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)及其之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；從老年人需求來看，除了經(jīng)濟(jì)保障，還涉及醫(yī)療健康服務(wù)、無障礙環(huán)境改造、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)以及精神慰藉等多項(xiàng)內(nèi)容。

有鑒于此，要從更高層面建立具有統(tǒng)籌規(guī)劃能力的應(yīng)對人口老齡化與養(yǎng)老保障綜合管理部門。目前設(shè)置在衛(wèi)健委的老齡工作辦公室顯然無法勝任該項(xiàng)職能，因此建議：在短期內(nèi)，在中央政府層面建立應(yīng)對人口老齡化與養(yǎng)老保障體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，綜合協(xié)調(diào)不同層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保障不同內(nèi)容的建設(shè)，做到協(xié)同推進(jìn)。在中長期，建議仿照2018年國家機(jī)構(gòu)改革中設(shè)置中央教育領(lǐng)導(dǎo)小組的辦法，將應(yīng)對人口老齡化上升到國家戰(zhàn)略，適時(shí)成立中央應(yīng)對人口老齡化與養(yǎng)老保障領(lǐng)導(dǎo)小組，或在中央全面深化改革委員會下增設(shè)有關(guān)專門負(fù)責(zé)社會建設(shè)的部門，專司包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的社會領(lǐng)域的決策協(xié)調(diào)之責(zé)。

(二)明確不同層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理體制

雖然不同層次養(yǎng)老金制度的目標(biāo)都指向于老年收入保障，但其建制理念、運(yùn)行邏輯、制度模式以及管理內(nèi)容都不盡相同。以多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)為由，主張由一個(gè)部門集中監(jiān)管各層次養(yǎng)老金的建議值得商榷。筆者建議，在保持當(dāng)前業(yè)務(wù)管理(人社部)、基金管理(財(cái)政部)、征收管理(稅務(wù)局)和審計(jì)監(jiān)督(審計(jì)署)職責(zé)分工的基本格局下，第二層次的企業(yè)年金和職業(yè)年金要嘗試實(shí)行委托管理與自治管理并行，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)則應(yīng)尊重市場主體的自主性，并由行業(yè)主管部門進(jìn)行監(jiān)管。

具體而言，對于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)明確人力資源和社會保障部門的主要管理責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，將管理的重點(diǎn)放在提高制度統(tǒng)一性、優(yōu)化參數(shù)設(shè)計(jì)、提高各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接性等方面。對于企業(yè)年金和職業(yè)年金，應(yīng)當(dāng)在完善當(dāng)前“委托-代理”管理模式的前提下，支持行業(yè)自治管理、企業(yè)自治管理、區(qū)域自治管理等模式，鼓勵(lì)中小企業(yè)通過行業(yè)性集合年金、地區(qū)性集合年金等方式進(jìn)行自主管理，為擴(kuò)大企業(yè)年金的覆蓋面提供有效支撐。對于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，則應(yīng)當(dāng)在充分尊重保險(xiǎn)公司主體管理地位的基礎(chǔ)上，明確銀保監(jiān)會的監(jiān)管責(zé)任，確保相關(guān)產(chǎn)品“保險(xiǎn)姓?！?，加強(qiáng)對基金投資風(fēng)險(xiǎn)和給付條件的管理，不斷提高商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量，真正發(fā)揮其在多層次養(yǎng)老金體系中的作用。

(三)明確不同類型基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理本位并逐步提高

我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)共同構(gòu)成。受到發(fā)展階段和參保人員流動性的影響，目前上述三項(xiàng)制度的統(tǒng)籌層次還未統(tǒng)一，在現(xiàn)階段，建議根據(jù)管理本位與統(tǒng)籌層次相一致的原則，確定不同類型基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理本位，并逐步提高。

對于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前要在做實(shí)省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，因此中央政府相關(guān)部門需要切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的管理職責(zé)，對當(dāng)前面臨的重大政策問題進(jìn)行統(tǒng)一部署，禁止地方自由裁決并進(jìn)一步造成制度的區(qū)域分割。在全國統(tǒng)籌方案中，要按照“統(tǒng)收統(tǒng)支、兩級管理”的基本原則，合理劃分中央政府和省級政府在行政管理和財(cái)政管理上的職責(zé)，做到激勵(lì)相容。對于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前大多處于縣級統(tǒng)籌的層次，并由此導(dǎo)致縣級財(cái)力差異體現(xiàn)到了居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平上，而非與當(dāng)?shù)鼗旧钏较鄴煦^等問題。(24)魯全：《居民養(yǎng)老保險(xiǎn)：參保主體、籌資與待遇水平》，《社會保障評論》2020年第1期。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)盡快將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)提升至市級統(tǒng)籌層次，并隨著省區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的縮小，逐步走向省級統(tǒng)籌。對于公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)，從管理權(quán)責(zé)上，亦需要中央政府就政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行集中決策和總體安排，防止制度轉(zhuǎn)軌過程中的權(quán)益不公平現(xiàn)象。在財(cái)政責(zé)任上，則可以仍然按照現(xiàn)行的財(cái)政體制進(jìn)行逐級分擔(dān)。

(四)以信息化和標(biāo)準(zhǔn)化推動更加高效的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制建設(shè)

就職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，管理體制、經(jīng)辦機(jī)制和工作人員規(guī)模是三個(gè)核心問題。在管理體制方面，雖然自治管理是西方國家社會保險(xiǎn)的一般原則，但考慮到其勞資自治的歷史傳統(tǒng)和專業(yè)能力，目前我國尚無法完全照此實(shí)施，而仍然要在很長一段時(shí)間內(nèi)堅(jiān)持準(zhǔn)行政化的經(jīng)辦體制。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化作為突破口，真正實(shí)現(xiàn)管辦分離和社會保險(xiǎn)權(quán)責(zé)關(guān)系的明確化。

在經(jīng)辦機(jī)制方面，核心議題是屬地管理還是垂直管理。主張垂直管理的主要理由是防止地方政府因經(jīng)濟(jì)利益而將社會保險(xiǎn)簡單視為成本，并確?？v向上政令的統(tǒng)一和行動效力。但筆者認(rèn)為，在當(dāng)前“以人民為中心”的治國理念，經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型以及社會保險(xiǎn)費(fèi)征收已由縱向垂直管理的稅務(wù)部門負(fù)責(zé)的新背景下，做好社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)成為提高管理經(jīng)辦效率的關(guān)鍵。如果此時(shí)將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾?，則成為兩個(gè)相互獨(dú)立的垂直系統(tǒng)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)難度會隨之增加，因此短期內(nèi)建議仍然保持既有的屬地化經(jīng)辦體制。

在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員規(guī)模上，各地普遍反映隨著服務(wù)對象人數(shù)的快速增加，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員服務(wù)比不斷提高，工作人員負(fù)荷過大。這個(gè)判斷總體上是成立的，但當(dāng)前還要充分考慮信息化對服務(wù)比的影響。在大量業(yè)務(wù)可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上經(jīng)辦的背景下，經(jīng)辦人員服務(wù)比可以適當(dāng)提高。

總之，要將信息化和標(biāo)準(zhǔn)化作為提高養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦效率的抓手。在管理端，信息要實(shí)現(xiàn)縱向順暢、橫向聯(lián)通；在參保人端，要實(shí)現(xiàn)方便快捷、信息準(zhǔn)確。在標(biāo)準(zhǔn)化方面，要做到業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)口徑標(biāo)準(zhǔn)，從而不斷完善與現(xiàn)代信息社會相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系。

(五)在基層建立整合的社會保障一站式服務(wù)平臺

如前文所述，在較高層級的政府，管理的核心內(nèi)容是政策制定，因此需要按照專業(yè)化的要求進(jìn)行適當(dāng)分工。相比而言，基層政府管理的核心是服務(wù)遞送。目前，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要依靠基層社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)依靠基層自治組織的專干代理。隨著稅務(wù)征收體制的確立和醫(yī)保業(yè)務(wù)的相對獨(dú)立，參保人要面向多個(gè)業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門，而必然增加麻煩。因此，建議在基層要打破部門之間的分割，建立整合的社會保障一站式服務(wù)平臺，將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、參保登記、參保繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移接續(xù)、待遇計(jì)發(fā)，甚至社會救助申請等社會保障相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，提高經(jīng)辦效率，把方便留給百姓。