日本災(zāi)害信息傳播應(yīng)急機(jī)制及對(duì)我國(guó)的啟示

高 昊 鄭 毅

(南京師范大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，江蘇 南京 210097)

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個(gè)基本國(guó)情。(1)《習(xí)近平在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì) 積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年12月1日。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。(2)《習(xí)近平在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì) 積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年12月1日。在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法”。(3)《習(xí)近平在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì) 積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年12月1日。與我國(guó)一衣帶水的災(zāi)害大國(guó)日本，長(zhǎng)期以來(lái)形成了相對(duì)完備的災(zāi)害信息傳播應(yīng)急機(jī)制，在法律法規(guī)、災(zāi)害全國(guó)瞬時(shí)警報(bào)系統(tǒng)、媒體應(yīng)急機(jī)制以及各媒體災(zāi)害信息傳播方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

一、宏觀層面：法律法規(guī)和瞬時(shí)警報(bào)系統(tǒng)的建立

(一)災(zāi)害信息傳播相關(guān)的法律和法規(guī)

從上世紀(jì)40年代起，日本政府就開(kāi)始從法律和法規(guī)層面充實(shí)、強(qiáng)化防災(zāi)體制的建設(shè)。至今已經(jīng)形成包括災(zāi)害基本法律、災(zāi)害預(yù)防相關(guān)法律、應(yīng)急對(duì)策相關(guān)法律、恢復(fù)重建及財(cái)政金融措施相關(guān)法律等方面內(nèi)容的災(zāi)害法律體系，和防災(zāi)計(jì)劃及制度在內(nèi)的法律法規(guī)體系。就信息傳播而言，主要體現(xiàn)在一般法和特別法(4)一般法為普遍廣泛適用的法律，相對(duì)一般法而言，特別法的適應(yīng)范圍有局限性，但是其效力優(yōu)先于一般法。中對(duì)災(zāi)害信息傳播的具體規(guī)定。

1.《放送法》(5)放送，在日語(yǔ)中作為名詞而言是指廣播電視的意思；作為動(dòng)詞而言是指播出、傳送的意思。為了接近原意，本文使用“放送”一詞。對(duì)災(zāi)害信息傳播的規(guī)定

《放送法》是日本有關(guān)日本放送協(xié)會(huì)(NHK)、放送以及放送從業(yè)者相關(guān)的法律，其制定和修改主要由日本總務(wù)省負(fù)責(zé)。就法律效力而言，《放送法》屬于一般法。作為直接與媒介傳播行為相關(guān)的法律，《放送法》明確規(guī)定了廣播電視機(jī)構(gòu)在災(zāi)害發(fā)生時(shí)候應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)急措施。該法第108條規(guī)定“核心放送事業(yè)者進(jìn)行國(guó)內(nèi)放送過(guò)程中，在發(fā)生暴風(fēng)、暴雨、洪水、地震及大規(guī)模火災(zāi)和其他災(zāi)害時(shí)，或者有發(fā)生這些災(zāi)害的可能時(shí)，必須要播放防止災(zāi)害發(fā)生或者對(duì)減輕受災(zāi)起作用的內(nèi)容。”(6)[日]《放送法》，第108條?！斗潘头ā愤@一規(guī)定，一方面強(qiáng)化了日本廣播電視機(jī)構(gòu)在災(zāi)害情境下所需要承擔(dān)的責(zé)任，另一方面也成為包括公共和商業(yè)廣播電視在內(nèi)的日本廣播電視機(jī)構(gòu)在災(zāi)害情境下進(jìn)行應(yīng)急信息傳播的法律依據(jù)。

2.災(zāi)害基本法對(duì)于災(zāi)害信息傳播的規(guī)定

日本有關(guān)災(zāi)害的相關(guān)法律已經(jīng)形成完備的法律體系，主要涉及到災(zāi)害基本法、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)害恢復(fù)和復(fù)興等方面。而有關(guān)災(zāi)害信息傳播的規(guī)定，主要集中在災(zāi)害基本法部分。從日本災(zāi)害法律體系建構(gòu)的過(guò)程來(lái)看，早期日本政府制定的災(zāi)害相關(guān)法律主要集中在某一個(gè)領(lǐng)域，如上世紀(jì)40年代至50年代所制定的《災(zāi)害救助法》《水防法》《建筑基準(zhǔn)法》和《治山治水緊急措施法》，等等。直到1958年伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)發(fā)生以后，日本政府才意識(shí)到當(dāng)時(shí)所存的法律都是在某一領(lǐng)域或與某一部門(mén)相關(guān)的法律，缺乏法律之間的關(guān)聯(lián)性和整體性，在實(shí)際應(yīng)用和具體操作層面顯得相對(duì)困難。因此，日本政府開(kāi)始意識(shí)到需要構(gòu)建一個(gè)具有統(tǒng)籌性和綜合性的法律體系。

在此背景下，1961年《災(zāi)害對(duì)策基本法》作為一部具有統(tǒng)籌性質(zhì)的災(zāi)害基本法出臺(tái)。就災(zāi)害信息傳播而言，該法進(jìn)一步明確了包括災(zāi)害信息傳播在內(nèi)的防災(zāi)相關(guān)的責(zé)任和任務(wù)，具體而言：一是確定日本放送協(xié)會(huì)(NHK)作為災(zāi)害“指定公共機(jī)構(gòu)”；二是規(guī)定了災(zāi)害發(fā)生后，都道府縣知事及市町村長(zhǎng)等，除了在其他法律中特別規(guī)定的情況下以外，可以要求放送法第二條第二十三號(hào)中所規(guī)定的核心放送事業(yè)者提供信息，或者可以要求從事互聯(lián)網(wǎng)信息傳播并在政令所規(guī)定范圍內(nèi)的從業(yè)者提供互聯(lián)網(wǎng)傳播的信息；三是要求包括NHK在內(nèi)的“指定公共機(jī)構(gòu)”制定與防災(zāi)相關(guān)的業(yè)務(wù)計(jì)劃，并要求每年進(jìn)行討論。另一部災(zāi)害相關(guān)的基本法《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》于1978年頒布，其中有關(guān)災(zāi)害信息傳播的規(guī)定，基本上是以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為基礎(chǔ)制定而成，主要適用于自然災(zāi)害中的大規(guī)模地震。該法規(guī)定了大規(guī)模地震中NHK為“指定公共機(jī)構(gòu)”，并要求相關(guān)公共機(jī)構(gòu)制定地震防災(zāi)強(qiáng)化計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃。這兩部有關(guān)災(zāi)害的基本法，在時(shí)代的發(fā)展和變遷過(guò)程中，尤其是歷經(jīng)重大災(zāi)害事件后，會(huì)進(jìn)行適時(shí)修訂和調(diào)整?！稙?zāi)害對(duì)策基本法》自1961年發(fā)布以來(lái)，歷經(jīng)1962年、1995年、2012年及2013年的四次修改；而《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》于1995年阪神大地震后也進(jìn)行了修改。

3.相關(guān)法規(guī)對(duì)災(zāi)害信息傳播的規(guī)定

除了一般法律規(guī)定以外，日本政府還制定了一系列諸如防災(zāi)計(jì)劃的法規(guī)，其中較為典型的是1963年發(fā)布的《防災(zāi)基本計(jì)劃》。該計(jì)劃由日本中央防災(zāi)會(huì)議基于《災(zāi)害對(duì)策基本法》制定，是具有基本指針性質(zhì)的防災(zāi)計(jì)劃，是防災(zāi)領(lǐng)域最高位的行政法規(guī)。作為一部防災(zāi)相關(guān)的綜合性、長(zhǎng)期性的計(jì)劃，《防災(zāi)基本計(jì)劃》也將災(zāi)害發(fā)生后信息收集和聯(lián)絡(luò)列為災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策的重要一環(huán)，“地震信息(震度、震源、震級(jí)及余震的情況等)及海嘯警報(bào)，受災(zāi)信息及相關(guān)機(jī)構(gòu)所實(shí)施的應(yīng)急對(duì)策的活動(dòng)信息是使得應(yīng)急對(duì)策得以有效實(shí)施所不可欠缺的內(nèi)容。因此，根據(jù)地震的規(guī)模及受災(zāi)程度，國(guó)家、公共機(jī)構(gòu)、地方公共團(tuán)體等部門(mén)，當(dāng)迅速進(jìn)行信息的收集和聯(lián)絡(luò)。在此情況下，需要將含有概括性的信息及地理空間信息在內(nèi)的眾多信息，有效地通過(guò)通信手段、器材及信息傳輸體系進(jìn)行傳達(dá)、共有，早期把握受災(zāi)規(guī)模?！?7)[日]《中央防災(zāi)會(huì)議·防災(zāi)基本計(jì)畫(huà)》，2012年，第33頁(yè)。

(二)災(zāi)害全國(guó)瞬時(shí)警報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)

在東日本大地震(2011年)和熊本地震(2016年)中，日本NHK在地震發(fā)生的瞬間隨即啟動(dòng)了緊急地震速報(bào)系統(tǒng)。該系統(tǒng)是日本政府在全國(guó)范圍內(nèi)建成的地震緊急應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，于2007年開(kāi)始投入使用。在緊急地震速報(bào)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，日本政府已經(jīng)構(gòu)建成應(yīng)對(duì)包括各種類型災(zāi)害事件在內(nèi)的突發(fā)事件的“全國(guó)瞬時(shí)警報(bào)體系”，簡(jiǎn)稱為J-ALERT。將沒(méi)有充裕時(shí)間應(yīng)對(duì)、處理的事態(tài)相關(guān)的信息，如彈道攻擊信息、海嘯信息及緊急地震速報(bào)等信息，由國(guó)家(由內(nèi)閣官房·氣象廳經(jīng)由消防廳)通過(guò)人造衛(wèi)星進(jìn)行信息發(fā)送，由安裝在市區(qū)町村內(nèi)或是與廣播電視媒體、互聯(lián)網(wǎng)相連接的J-ALERT接收終端接受信息，喚醒與之相連的自動(dòng)啟動(dòng)裝置，將信息通過(guò)防災(zāi)行政無(wú)線、廣播電視媒體及緊急速報(bào)短信等途徑進(jìn)行傳播，進(jìn)行突發(fā)事件信息警示(災(zāi)害瞬時(shí)信息傳播具體流程見(jiàn)圖1)。

就地震而言，在地震第一波后報(bào)警系統(tǒng)就會(huì)啟動(dòng)，讓人們能在地震第二波到來(lái)前做好準(zhǔn)備，這期間僅相隔1-3秒，而正是這幾秒鐘的時(shí)間，往往可以挽救很多人的生命。災(zāi)難的發(fā)生往往毫無(wú)征兆，而瞬時(shí)警報(bào)系統(tǒng)雖然無(wú)法預(yù)測(cè)災(zāi)害，但是卻能在災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)警示功能，讓人們做好災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備，在一定程度上可以減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失。由此可見(jiàn)，瞬時(shí)警報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)對(duì)于防災(zāi)抗災(zāi)具有很大的作用。

二、中觀層面：媒介災(zāi)害應(yīng)急制度和災(zāi)害報(bào)道規(guī)范的制定

從日本災(zāi)害媒介報(bào)道史來(lái)看，在歷次重大災(zāi)害事件中，日本各大媒體均啟動(dòng)相應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。從媒介災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的完備性來(lái)看，當(dāng)屬公共廣播電視NHK最為成熟和完善。究其原因，如上文所述，日本政府從法律法規(guī)層面將公共廣播電視NHK確定為“災(zāi)害指定公共機(jī)構(gòu)”，在法律層面賦予了責(zé)任。

(一)媒介災(zāi)害應(yīng)急制度的制定

NHK根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的精神，制定了有關(guān)災(zāi)害信息傳播的一系列內(nèi)部制度和規(guī)定，主要體現(xiàn)在日常非災(zāi)害時(shí)期的預(yù)防性制度和災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)對(duì)制度兩大方面。

1.非災(zāi)害時(shí)期的預(yù)防性制度

相比較而言，NHK將制度建設(shè)的重點(diǎn)放置于非災(zāi)害時(shí)期的預(yù)防性制度方面。早在1962年10月，也就是日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》實(shí)施的第二年、《防災(zāi)基本計(jì)劃》實(shí)施后的幾個(gè)月后，NHK便制定了《日本放送協(xié)會(huì)防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃》。該計(jì)劃是基于《災(zāi)害對(duì)策基本法》及《防災(zāi)基本計(jì)劃》之上制定而成，其主要目的是“災(zāi)害發(fā)生時(shí)，確保節(jié)目的播出以及接收，力求災(zāi)害對(duì)策措施較為順暢和恰當(dāng)?shù)膶?shí)施，以達(dá)成作為公共放送機(jī)構(gòu)的使命”(9)③④⑤小嶋富男.NHKの災(zāi)害報(bào)道の現(xiàn)狀と課題について. http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chousakai/kyoyu/4/pdf/04-02shiryo05-nhk.pdf.；主要由“總則：防災(zāi)體制的確立、防災(zāi)設(shè)施·設(shè)備等的整備”“災(zāi)害預(yù)防計(jì)劃：對(duì)職員實(shí)行防災(zāi)教育；通過(guò)放送普及防災(zāi)思想，進(jìn)行防災(zāi)訓(xùn)練”“災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策計(jì)劃：放送對(duì)策、放送設(shè)施對(duì)策及信號(hào)接收對(duì)策”“災(zāi)害恢復(fù)計(jì)劃：恢復(fù)計(jì)劃的制定、恢復(fù)工事的實(shí)施”及“地震防災(zāi)強(qiáng)化計(jì)劃的制定”等部分組成。(10)③④⑤小嶋富男.NHKの災(zāi)害報(bào)道の現(xiàn)狀と課題について. http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chousakai/kyoyu/4/pdf/04-02shiryo05-nhk.pdf.《日本放送協(xié)會(huì)防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃》成為NHK災(zāi)害預(yù)防的最基本的行動(dòng)指南，后隨著時(shí)代的變遷也進(jìn)行了數(shù)次修訂。在該計(jì)劃的基礎(chǔ)上，NHK進(jìn)一步具體到常見(jiàn)的災(zāi)害類型——地震層面，于1980年制定了《地震防災(zāi)強(qiáng)化計(jì)劃》，主要包括“大規(guī)模地震警戒宣言法令時(shí)的應(yīng)急”“地震防災(zāi)應(yīng)急對(duì)策：警戒宣言等的傳達(dá)以及情況報(bào)告、非常時(shí)期組織的設(shè)置、為實(shí)施地震防災(zāi)應(yīng)急對(duì)策的動(dòng)員，以及準(zhǔn)備活動(dòng)、地震預(yù)測(cè)信息等的放送”“大規(guī)模地震相關(guān)的防災(zāi)訓(xùn)練”及“地震防災(zāi)方面的必要教育”等幾個(gè)方面。(11)③④⑤小嶋富男.NHKの災(zāi)害報(bào)道の現(xiàn)狀と課題について. http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chousakai/kyoyu/4/pdf/04-02shiryo05-nhk.pdf.此外，NHK于1965年還制定了《地震防災(zāi)應(yīng)急對(duì)策規(guī)程》，具體指導(dǎo)大規(guī)模地震預(yù)報(bào)相關(guān)信息通報(bào)發(fā)布以后的防災(zāi)應(yīng)急對(duì)策。

2.災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)制度

在災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)制度建設(shè)方面，NHK制定了《災(zāi)害對(duì)策規(guī)定》(1965年10月18日最終修訂)，該規(guī)定以“臺(tái)風(fēng)、水害、火災(zāi)及其他特殊災(zāi)害發(fā)生之時(shí)，為確保放送的播出及信號(hào)接受，確立災(zāi)害對(duì)策，并且使得對(duì)策措施順暢且恰當(dāng)?shù)貙?shí)施，以達(dá)成公共放送的使命”為主要宗旨，內(nèi)容主要由“災(zāi)害對(duì)策活動(dòng)體系”“信息聯(lián)絡(luò)”“災(zāi)害對(duì)策活動(dòng)的實(shí)施”“預(yù)算措施”“報(bào)告措施”“地震防災(zāi)應(yīng)急對(duì)策”等部分組成。(12)③④⑤小嶋富男.NHKの災(zāi)害報(bào)道の現(xiàn)狀と課題について. http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chousakai/kyoyu/4/pdf/04-02shiryo05-nhk.pdf.

(二)媒體災(zāi)害報(bào)道規(guī)范性準(zhǔn)則的實(shí)施

除了媒介應(yīng)急制度層面的建構(gòu)，NHK還對(duì)災(zāi)害情境下報(bào)道所需要遵守的基本準(zhǔn)則作出了規(guī)定，具體體現(xiàn)在《放送指南》中。根據(jù)NHK最近兩次發(fā)布的《放送指南》(2011、2015年)來(lái)看，指南中有專門(mén)的“災(zāi)害·非常事態(tài)”章節(jié)。在“災(zāi)害”部分，按照自然災(zāi)害的不同類型進(jìn)行細(xì)分，規(guī)定遭遇各種自然災(zāi)害時(shí)所需要遵守的報(bào)道準(zhǔn)則?！斗潘椭改稀?015》根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》和《放送法》有關(guān)NHK作為“指定公共機(jī)構(gòu)”的規(guī)定和責(zé)任認(rèn)定，進(jìn)一步明確了“防災(zāi)·減災(zāi)報(bào)道是NHK的使命”(13)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.。就災(zāi)害報(bào)道的基本方針而言，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是規(guī)定了災(zāi)害報(bào)道的形式和方式。指南規(guī)定在災(zāi)害發(fā)生時(shí)或者可能會(huì)發(fā)聲災(zāi)害時(shí)，NHK向全國(guó)的受眾進(jìn)行防災(zāi)·減災(zāi)報(bào)道。地方各分局根據(jù)實(shí)際情況，通過(guò)廣播、電視、數(shù)字放送、各分局網(wǎng)頁(yè)等多種媒介形式，向地方受眾詳細(xì)提供必需的信息。氣象警報(bào)等直接傳達(dá)給受眾的信息，電視需要通過(guò)字幕、廣播需要通過(guò)提升音調(diào)等方式進(jìn)行速報(bào)；發(fā)布大海嘯警報(bào)需要實(shí)施緊急警報(bào)放送。(14)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.

二是災(zāi)害報(bào)道所適用的災(zāi)害時(shí)期范圍。從指南來(lái)看，災(zāi)害報(bào)道的基本方針覆蓋災(zāi)后應(yīng)急報(bào)道、避難信息發(fā)布、救援需求信息、災(zāi)后恢復(fù)重建等諸多方面。在避難信息發(fā)布方面，指南強(qiáng)調(diào)地方分局應(yīng)盡可能發(fā)布速報(bào)，并且應(yīng)當(dāng)幫助老年人和身體不方便的群體實(shí)現(xiàn)有效的避難和防災(zāi)；在救援信息方面，指南強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)將受災(zāi)信息及時(shí)地向包括行政、醫(yī)療、志愿者等廣泛范圍的救援系統(tǒng)傳達(dá)；在災(zāi)后恢復(fù)重建方面，指南強(qiáng)調(diào)NHK應(yīng)當(dāng)為災(zāi)后復(fù)建和復(fù)興提供長(zhǎng)期的支援。(15)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.需要指出的是，在發(fā)生特大災(zāi)害事件時(shí)，NHK規(guī)定本部和各分局應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)設(shè)為受災(zāi)者提供生活支援的“生命線放送”。(16)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.

三是強(qiáng)化災(zāi)害報(bào)道倫理和報(bào)道者的安全。災(zāi)害報(bào)道的基本方針中將媒介倫理問(wèn)題單獨(dú)列出，強(qiáng)調(diào)在災(zāi)區(qū)采訪的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將受災(zāi)者的心情和感受放在首位，需要充分考慮受災(zāi)者的隱私等私人信息。(17)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.同時(shí)，報(bào)道指南還提醒報(bào)道者在采訪和制作之時(shí)注意人身安全。

除了公共廣播電視NHK外，日本的商業(yè)廣播電視機(jī)構(gòu)雖然在災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)方面有所遜色，但是災(zāi)害發(fā)生時(shí)仍然會(huì)采用相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制。除了履行《放送法》所規(guī)定的各廣播電視機(jī)構(gòu)在災(zāi)害中的責(zé)任以外，商業(yè)廣播電視機(jī)構(gòu)在具體報(bào)道方面也有明確的規(guī)定。如，各商業(yè)電視機(jī)構(gòu)在發(fā)生震度5弱以上地震時(shí)，或預(yù)計(jì)發(fā)生震度4級(jí)或以上的地震時(shí)，會(huì)向相應(yīng)的地區(qū)放送“緊急地震速報(bào)”。(18)⑦日本民間放送連盟.https://j-ba.or.jp/category/references/jba101959.與電視不同的是，由于考慮到車載廣播的普及性，發(fā)布警報(bào)容易給駕駛員帶來(lái)過(guò)度反應(yīng)而發(fā)生事故，各商業(yè)廣播機(jī)構(gòu)將發(fā)布緊急地震速報(bào)的基準(zhǔn)震度定為5強(qiáng)。即在發(fā)生震度5強(qiáng)以上地震時(shí)，或預(yù)計(jì)發(fā)生震度4級(jí)或以上的地震時(shí)，各商業(yè)廣播機(jī)構(gòu)才會(huì)發(fā)布“緊急地震速報(bào)”。(19)⑦日本民間放送連盟.https://j-ba.or.jp/category/references/jba101959.

三、微觀層面：媒體災(zāi)害信息傳播的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

(一)媒體間的分工合作體系的構(gòu)建

從日本災(zāi)害信息傳播史的角度來(lái)看，日本媒體在歷經(jīng)多次災(zāi)害事件后，已經(jīng)建立起相對(duì)成熟的災(zāi)害分工合作體系，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是同類型媒體之間的縱向協(xié)作。早在1964年的新瀉地震中，商業(yè)廣播電視在未建成類似于NHK的全國(guó)節(jié)目播出網(wǎng)絡(luò)的情況下，開(kāi)始以合作體系內(nèi)媒體進(jìn)行支援的方式，幫助災(zāi)區(qū)地方電視盡快恢復(fù)播出，并將部分節(jié)目?jī)?nèi)容通過(guò)東京的合作電視臺(tái)傳播出去。在阪神大地震(1995年)中，處于癱瘓狀態(tài)的《神戶日?qǐng)?bào)》社也通過(guò)臨近城市的地方報(bào)紙《京都新聞》實(shí)現(xiàn)了排版、印刷；同樣，在東日本大地震(2011年)中，東北地區(qū)報(bào)紙《河北新報(bào)》也通過(guò)合作報(bào)社《新瀉日?qǐng)?bào)》進(jìn)行報(bào)紙的排版和印刷。媒體之間通過(guò)建立日常的合作聯(lián)盟，或是簽訂災(zāi)害互助協(xié)議的方式，有效地緩解了因?yàn)?zāi)害事件而導(dǎo)致媒體癱瘓或無(wú)法實(shí)現(xiàn)正常信息傳播的問(wèn)題。

二是不同類型媒體之間的分工與合作。從日本災(zāi)害信息傳播經(jīng)驗(yàn)可以看出，隨著媒介的變遷與發(fā)展，在各個(gè)媒介變革背景下發(fā)生的災(zāi)害中，新的媒介形式一定程度上延續(xù)了既存媒介的部分用途。從實(shí)踐的角度而言，媒介之間的合作主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，媒介之間的信息共享，從信息流通的角度來(lái)講，災(zāi)后是流言的多發(fā)期，特別是災(zāi)區(qū)容易形成信息孤島，災(zāi)區(qū)內(nèi)部的救災(zāi)信息的及時(shí)傳播，災(zāi)區(qū)內(nèi)外的信息交流是防止流言的兩個(gè)重要方面。因而不同的媒體之間進(jìn)行信息交流能夠確保信息鏈的不間斷貫通，進(jìn)而保證災(zāi)害信息的傳播，防止流言。如：東日本大地震(2011年)和熊本地震(2016年)中出現(xiàn)的報(bào)紙數(shù)字化傳播、傳統(tǒng)報(bào)紙借助社交媒體平臺(tái)傳播以及廣播媒體借助新媒體平臺(tái)傳播等媒體之間的合作方式，起到了很好的效果。其次，不同媒體間各類資源的支援。東日本大地震后，日本災(zāi)區(qū)的廣播電臺(tái)也通過(guò)借用其他廣播電臺(tái)的播音設(shè)備來(lái)保持播音?？梢?jiàn)災(zāi)害后，媒體很可能遇到技術(shù)、人員的困難，因而媒介資源的支援實(shí)際上保證了信息的及時(shí)、有效傳播。

(二)不同媒體災(zāi)害應(yīng)急報(bào)道的特色經(jīng)驗(yàn)

1.報(bào)紙：發(fā)揮“號(hào)外”的速報(bào)功能

一般而言，報(bào)紙媒介出版周期和印刷周期的原因，在信息傳遞速度方面沒(méi)有特別的優(yōu)勢(shì)。雖然報(bào)紙?jiān)谶B續(xù)報(bào)道、深度報(bào)道及評(píng)論性文章方面，對(duì)災(zāi)害事件進(jìn)行解讀、深度剖析以及輿論引導(dǎo)方面有優(yōu)勢(shì)，但是對(duì)于災(zāi)害應(yīng)急而言，報(bào)紙往往發(fā)揮的作用相對(duì)較小。針對(duì)這一情況，日本報(bào)業(yè)在長(zhǎng)期的災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，逐漸形成刊發(fā)報(bào)紙“號(hào)外”的習(xí)慣。“號(hào)外”相比較正式的報(bào)紙，在出版周期和發(fā)行方式方面顯得更為靈活，尤其是在震后的非常時(shí)期能夠發(fā)揮出一定的速報(bào)功能。如：關(guān)東大地震(1923年)中，東京地區(qū)的信息傳播系統(tǒng)一度癱瘓，報(bào)紙“號(hào)外”成為當(dāng)時(shí)唯一的媒介傳播渠道；東日本大地震(2011年)中，災(zāi)區(qū)宮城縣石卷市同樣遭遇信息傳播系統(tǒng)癱瘓的情況，《石卷日日新聞》以手寫(xiě)的“墻壁”號(hào)外的方式，在現(xiàn)代傳播手段遭遇外力破壞而完全無(wú)法使用的情況下，實(shí)現(xiàn)傳播方式的回歸。

2.廣播：抗災(zāi)性最強(qiáng)的媒體

從日本媒介災(zāi)害信息傳播史來(lái)看，在諸多的災(zāi)害事件中，作為一個(gè)日漸被人們遺忘的媒體，廣播在災(zāi)害中能夠發(fā)揮明顯的優(yōu)勢(shì)，成為抗災(zāi)性最強(qiáng)的媒介。從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，廣播在災(zāi)害事件中形成的主要經(jīng)驗(yàn)有：

一是災(zāi)害中廣播對(duì)內(nèi)信息傳播的方針。從廣播媒介屬性來(lái)看，因其具有較強(qiáng)的抗災(zāi)性，相比較其他媒體而言，更適合面向受災(zāi)地區(qū)傳播。在多年的災(zāi)害信息傳播的實(shí)踐中，日本廣播媒體主要立足受災(zāi)地區(qū)，在最短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)面向?yàn)?zāi)區(qū)的信息流通，從而確立了災(zāi)害事件中廣播對(duì)內(nèi)信息傳播的方針。

二是災(zāi)害信息傳播內(nèi)容主要集中在受災(zāi)信息、安否信息和生活信息方面。從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在廣播進(jìn)行災(zāi)害信息傳播的初期，傳播內(nèi)容主要集中于災(zāi)害基本情況及受災(zāi)信息方面。自新瀉地震(1964年)以后，廣播災(zāi)害信息傳播逐漸形成以受災(zāi)信息、安否信息及生活信息為主的模式，并且安否信息、生活信息占據(jù)受災(zāi)地商業(yè)廣播和災(zāi)害臨時(shí)廣播的主要內(nèi)容。在后續(xù)的發(fā)展過(guò)程中，廣播的這一信息傳播模式逐漸從廣播媒介延伸至電視媒介。

三是災(zāi)害臨時(shí)廣播電臺(tái)的建設(shè)。日本災(zāi)害臨時(shí)廣播電臺(tái)的設(shè)立始于阪神大地震(1995年)，后經(jīng)過(guò)日本總務(wù)省的推行，在后續(xù)的歷次重大地震中都發(fā)揮了積極的作用。災(zāi)害臨時(shí)廣播電臺(tái)大部分脫胎于日本原有的社區(qū)廣播，以立足社區(qū)為主，以小范圍覆蓋為特征，已成為日本災(zāi)后信息傳播的重要手段。災(zāi)害臨時(shí)廣播在災(zāi)后可以傳播符合當(dāng)?shù)氐赜蛱厣臑?zāi)害信息，也能夠有針對(duì)性地對(duì)接其他媒介完成信息傳播。此外，在災(zāi)后恢復(fù)重建階段，災(zāi)害臨時(shí)廣播電臺(tái)恢復(fù)為社區(qū)廣播以后，依舊能夠在促進(jìn)災(zāi)后重建與復(fù)興方面發(fā)揮積極作用。

3.電視：面向?yàn)?zāi)區(qū)以外的傳播模式

就受災(zāi)地區(qū)的媒介信息傳播而言，電視媒體往往由于其抗災(zāi)性相對(duì)較弱，在災(zāi)害事件發(fā)生后容易受到物理?xiàng)l件變化的限制，其傳輸設(shè)備一旦被破壞，信息傳播功能將會(huì)受到影響，并且其恢復(fù)播出往往相比較于廣播有所滯后。雖然如前文所述，公共廣播電視NHK能夠在災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，發(fā)布瞬時(shí)警報(bào)信息，但是這需要以傳輸設(shè)備未受到破壞作為前提。對(duì)于災(zāi)區(qū)當(dāng)?shù)氐碾娨暶襟w而言，在震后非常時(shí)期內(nèi)不一定能夠發(fā)揮瞬時(shí)警報(bào)功能。在多次實(shí)踐的過(guò)程中，日本災(zāi)區(qū)電視媒體在實(shí)踐中形成了“面向?yàn)?zāi)區(qū)以外傳播”的主導(dǎo)方針。在日本幾次重大災(zāi)害中，災(zāi)區(qū)電視臺(tái)通過(guò)直升機(jī)、在受災(zāi)區(qū)域多點(diǎn)架設(shè)攝像機(jī)實(shí)錄等方式，將災(zāi)區(qū)受害的實(shí)況傳出災(zāi)區(qū)，讓全國(guó)范圍內(nèi)的觀眾如臨其境地了解災(zāi)區(qū)的最新信息。這也是電視媒體現(xiàn)場(chǎng)感、畫(huà)面感強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)所在。

4.互聯(lián)網(wǎng)：融合信息傳播，提升安否信息有效性

東日本大地震(2011年)發(fā)生之時(shí)，原有的媒介環(huán)境發(fā)生了變化，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的新媒介形式開(kāi)始逐漸普及。因此，在近年來(lái)日本發(fā)生的比較重大的地震中，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在災(zāi)害信息傳播中發(fā)揮了重要的作用。

第一，提供了一個(gè)多媒體信息傳播的融合平臺(tái)。傳統(tǒng)的報(bào)紙、廣播電視等媒體充分利用互聯(lián)網(wǎng)這一平臺(tái)，使得信息傳播渠道得以拓展、信息傳播的范圍更為廣泛?；ヂ?lián)網(wǎng)的信息傳播在一定程度上放松了原有的傳播規(guī)制。體現(xiàn)在廣播電視方面，原有的互聯(lián)網(wǎng)廣播電視內(nèi)容傳播具有區(qū)域和版權(quán)的限制。東日本大地震(2011年)發(fā)生后，日本網(wǎng)絡(luò)廣播Radiko.jp開(kāi)放了災(zāi)區(qū)電臺(tái)和日本主要城市電臺(tái)的收聽(tīng)權(quán)限，人們可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)收聽(tīng)廣播。而后，日本的視頻網(wǎng)站也與各大電視臺(tái)簽約，將電視臺(tái)的內(nèi)容通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)播出。

第二，利用互聯(lián)網(wǎng)交互性強(qiáng)、傳播區(qū)域廣、海量存儲(chǔ)等特征進(jìn)行安否信息的確認(rèn)。在東日本大地震之前的地震中，人員的安否信息確認(rèn)主要通過(guò)傳統(tǒng)的大眾媒介或電話等通信渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一方式最大的缺陷在于，媒體的容量無(wú)法滿足所有安否信息的需求，尤其是線性傳播的媒體限制更大。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)設(shè)置安否信息確認(rèn)系統(tǒng)，在彌補(bǔ)傳統(tǒng)媒體缺陷的同時(shí)，提升了安否信息確認(rèn)的時(shí)效性與有效性。尤其是隨著社交媒體的發(fā)展，網(wǎng)狀、鏈接式傳播功能的凸顯使得安否信息傳播的效力大為提升。在東日本大地震(2011年)中，谷歌首次通過(guò)其搜索引擎技術(shù)推出了谷歌尋人(Google Person Finder)平臺(tái)，通過(guò)比對(duì)尋人與被尋者信息相符程度，來(lái)確定人員安全與否，這使得使用者可以瞬時(shí)確定人員安全，免去了傳統(tǒng)手段的復(fù)雜過(guò)程。在熊本地震(2016年)中，除了谷歌尋人平臺(tái)以外，社交平臺(tái)臉書(shū)(Facebook)在其災(zāi)害信息中心也設(shè)置了安否信息確認(rèn)平臺(tái)，用戶可以直接向臉書(shū)(Facebook)平臺(tái)上的好友通報(bào)自我安全狀態(tài)。

四、日本災(zāi)害信息傳播應(yīng)急機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示

本文從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面對(duì)日本災(zāi)害信息傳播應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，這些都是作為災(zāi)害大國(guó)的日本在長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害過(guò)程中形成的具體經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)建立健全媒介災(zāi)害應(yīng)急管理體系，提升媒介突發(fā)事件應(yīng)急管理能力有一定的啟示意義。

一是加強(qiáng)災(zāi)害信息傳播的法律法規(guī)建設(shè)。從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，涉及災(zāi)害媒介信息傳播的法律法規(guī)較為豐富與完備。無(wú)論是普遍適用的一般法，還是災(zāi)害領(lǐng)域的特別法，還是相關(guān)部分的規(guī)范性文件中，都對(duì)災(zāi)害信息傳播作出了明確的要求和責(zé)任規(guī)定。比照我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，在災(zāi)害信息傳播方面需要更加明確化和具體化。

二是構(gòu)建災(zāi)害信息警報(bào)體系。如前文所述，日本媒體在應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件時(shí)，尤其是在速報(bào)和警報(bào)方面得益于全國(guó)瞬時(shí)警報(bào)體系。當(dāng)前，我國(guó)尚未建立起類似的災(zāi)害瞬時(shí)警報(bào)體系。雖然我國(guó)的實(shí)際情況與日本存在差異，但是可以借鑒、參照這一警報(bào)體系的工作原理，在一定范圍內(nèi)(如廣播電視系統(tǒng)內(nèi)、利用新媒體平臺(tái))嘗試建立類似的警報(bào)體系。

三是完善媒體的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以NHK為代表的媒體在其內(nèi)部已經(jīng)構(gòu)建相對(duì)完善的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，包括相關(guān)應(yīng)急制度和具體報(bào)道的規(guī)范性要求，等等。并且，這些應(yīng)急制度和具體報(bào)道的規(guī)范性要求會(huì)根據(jù)媒介環(huán)境的變化、災(zāi)害事件的特殊性，而做出相應(yīng)的調(diào)整。媒體的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的完備，成為媒體能夠應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等突發(fā)事件的重要基石。當(dāng)前我國(guó)正處于新型冠狀病毒肺炎疫情的防控時(shí)期，各類媒體有關(guān)疫情的應(yīng)急報(bào)道是否及時(shí)，在信息傳播過(guò)程中是否能夠遵循倫理規(guī)范等一系列問(wèn)題，都離不開(kāi)媒體突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的建立與完善。根據(jù)前期對(duì)各類媒體調(diào)研所掌握的實(shí)際情況來(lái)看，雖然一些媒體在突發(fā)事件中的應(yīng)急表現(xiàn)值得肯定，但是整體而言我國(guó)媒體在災(zāi)害應(yīng)急層面的制度建設(shè)和規(guī)范性要求方面仍存在提升空間。盡管中日兩國(guó)的媒介體制存在一定的差異，但是日本媒體的一些具體做法仍值得參考。

四是各媒體需要思考如何更好地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)與功能。一方面，從媒介傳播的屬性來(lái)看，不同媒介形式在災(zāi)害等突發(fā)事件中所產(chǎn)生的優(yōu)勢(shì)有所差異。這一點(diǎn)從日本災(zāi)害媒介信息傳播的歷史進(jìn)程可以得以驗(yàn)證。雖然媒介發(fā)展變化日新月異，新的媒介技術(shù)主導(dǎo)下的新媒介形式層出不窮，但是需要思考的是，面對(duì)災(zāi)害等應(yīng)急事件如何選擇最適合、最優(yōu)質(zhì)的傳播媒介，從信息傳播層面更好地發(fā)揮減災(zāi)、受災(zāi)功能。另外，不同媒介形式之間雖然存在差異，但是不能以互相獨(dú)立的思維來(lái)對(duì)待，如何實(shí)現(xiàn)取長(zhǎng)補(bǔ)短、實(shí)現(xiàn)融合報(bào)道，也是當(dāng)下媒體在應(yīng)對(duì)災(zāi)害等突發(fā)事件所需要探討的問(wèn)題。

另一方面，從信息傳播的內(nèi)容要素來(lái)看，日本災(zāi)害事件發(fā)生以后信息傳播往往聚焦于事件進(jìn)展、安否信息以及生活信息等方面。災(zāi)害事件發(fā)展的進(jìn)程涉及到人們?yōu)暮蟮膽?yīng)急行為，安否信息和生活信息更是關(guān)乎到人們的生活和生命安全。從日本的歷次災(zāi)害事件來(lái)看，除了傳統(tǒng)的報(bào)紙和廣播電視媒體以外，一些面向基層播出的社區(qū)廣播電視媒體在安否信息和生活信息的發(fā)布方面起到了積極作用。包括社交媒體平臺(tái)在內(nèi)的諸多互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)也相應(yīng)推出定位尋人服務(wù)，起到了較好的服務(wù)功能。這一經(jīng)驗(yàn)，不僅僅適用于自然災(zāi)害事件中，其他類型的突發(fā)事件同樣可以參照。在當(dāng)前全國(guó)抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的背景下，除了疫情的進(jìn)展情況之外，涉及人們的生命安全、生活物資以及防疫物資等方面的信息也十分重要。如何依據(jù)各自傳播屬性發(fā)揮相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)、提升服務(wù)功能，仍值得我們進(jìn)一步思考和探索。