新時代山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策初探

梁 宇

(山東廣播電視大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014)

引言

黨中央、國務(wù)院明確提出在全國開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，并出臺相關(guān)政策文件，山東省積極響應(yīng)，制定出臺了《山東省設(shè)立新的中小城市試點方案》和《山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實施方案》相關(guān)文件，規(guī)定了特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)建內(nèi)容和創(chuàng)建程序，組織相關(guān)部門開展了試點中小城市和特色小鎮(zhèn)的推薦、評選工作，并在用地、財政、金融和人才等方面提出支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展政策。

新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在即將進(jìn)入“十四五”的關(guān)鍵時期，山東省如何結(jié)合本省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，在總結(jié)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗、優(yōu)勢和不足的基礎(chǔ)上，提出適宜的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策，這對于落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、更好地實現(xiàn)全省的新舊動能轉(zhuǎn)換，具有舉足輕重的作用。

一、特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的理論基礎(chǔ)

(一)特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵界定

特色小鎮(zhèn)是以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，以相關(guān)產(chǎn)業(yè)和項目為紐帶，在具備區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集聚方式、社區(qū)生活環(huán)境、日常生活方式、創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新土壤、人才機(jī)制、政策導(dǎo)向及地方的歷史文化基因等要素的基礎(chǔ)上，具有特色產(chǎn)業(yè)和特色資源，產(chǎn)業(yè)定位明確、文化內(nèi)涵豐富、兼具旅游和社區(qū)功能，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要推動作用的空間發(fā)展平臺。[1]

(二)特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的定義及制定原則

1.特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的定義

所謂特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策，是以政府為主體，以特色小鎮(zhèn)規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、運營、評估、反饋等眾多環(huán)節(jié)為客體，充分發(fā)揮政府在以上客體中的頂層設(shè)計職能，而形成的一系列包括產(chǎn)業(yè)、土地、財政、金融、人才和環(huán)境等方面的政策。

2.特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的制定原則

我國人口眾多、地大物博，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況千差萬別，基于此，各地在指定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時應(yīng)因地置宜，制定出符合當(dāng)?shù)貙嶋H的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策。

(1)運作方式規(guī)范科學(xué)。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性、決定性作用，堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作的特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營方式。政府主要發(fā)揮宏觀方面的規(guī)劃設(shè)計引領(lǐng)作用，在此基礎(chǔ)上，將每個特色小鎮(zhèn)的相關(guān)項目具體落實到相關(guān)建設(shè)主體上，清晰界定責(zé)權(quán)利，提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)運營效率。

(2)合理統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃。在規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的過程中，應(yīng)堅持多種目標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，即應(yīng)堅持國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌兼顧，合理規(guī)劃設(shè)計生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間布局。

二、山東省特色小鎮(zhèn)現(xiàn)行發(fā)展政策解讀

(一)山東省特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

為了落實國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)政策，山東省先后出臺頒布了關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)文件，明確指出特色小鎮(zhèn)建設(shè)是山東省實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換的重要舉措，對于解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村具有重要的戰(zhàn)略意義。在具體政策實施上，先后做了如下工作：2012年，山東省開展了“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”，通過財政支持、金融支持、用地支持、引進(jìn)人才等相關(guān)政策支持了200個示范鎮(zhèn)建設(shè)。經(jīng)過三年時間，200個示范鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入、農(nóng)民人均純收入等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)遠(yuǎn)超同期全省其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長幅度，從而使特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體。[2]2016年9月，山東省政府在發(fā)布的《關(guān)于山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實施方案的通知(魯政辦字〔2016〕149號)》中指出，到2020年，全省要創(chuàng)建100個左右具有四個典型特征的特色小鎮(zhèn)，即產(chǎn)業(yè)上“特而強”、機(jī)制上“新而活”、功能上“聚而合”、形態(tài)上“精而美”。目的是通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)，使山東省成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地、產(chǎn)業(yè)投資洼地、休閑養(yǎng)生福地、觀光旅游勝地，使這些特色小鎮(zhèn)成為新的經(jīng)濟(jì)增長極。

2016年底，山東省在開展“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”的同時，在全省啟動了小城鎮(zhèn)“1310”示范提升工程，將特色小鎮(zhèn)建設(shè)轉(zhuǎn)到深入推進(jìn)落實階段。到2018年底，山東省已創(chuàng)建完成30個省級重點示范鎮(zhèn)、22個國家級特色小鎮(zhèn)和109個省級特色小鎮(zhèn)，形成了層級明確、布局合理的全省特色小鎮(zhèn)發(fā)展體系，建設(shè)成效顯著。[3]

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，山東省著力提升整合內(nèi)因和外力，深挖各地特色資源優(yōu)勢，通過財政、金融、用地、人才等方面的政策支持，充分發(fā)揮政府和市場各自的長處，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尊重企業(yè)的市場主體地位，使特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長極。

(二)現(xiàn)行山東省發(fā)展特色小鎮(zhèn)的相關(guān)政策

在國家關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)宏觀政策的引領(lǐng)下，山東省緊密結(jié)合自身實際，出臺了相關(guān)政策。

1.成立專門的特色小鎮(zhèn)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，給予宏觀政策支持

政府組織人員成立專門工作機(jī)構(gòu)，宏觀領(lǐng)導(dǎo)特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作。在宏觀指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，細(xì)分相關(guān)目標(biāo)和任務(wù)，將責(zé)任落實到單位和個人，各司其職，要求各部門、單位拿出具體的特色小鎮(zhèn)建設(shè)方案，同時在人力、物力、財力方面給予相關(guān)政策支持，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)保駕護(hù)航。組織專家做好特色小鎮(zhèn)建設(shè)的中長期規(guī)劃，分階段、分目標(biāo)、分任務(wù)，腳踏實地做好特色小鎮(zhèn)的建設(shè)工作。

2.建立監(jiān)督考評機(jī)制，優(yōu)化審批流程

為了保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)成效，山東省政府要求各地在建設(shè)特色小鎮(zhèn)過程中建立相應(yīng)的考評機(jī)制，督促和監(jiān)督特色小鎮(zhèn)建設(shè)。規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)的給予獎勵，定期未完成的給予警告、懲罰甚至取消特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建資格。同時優(yōu)化、精簡特色小鎮(zhèn)各個項目的審批流程，充分利用網(wǎng)絡(luò)提供一站式服務(wù)，為特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建提供綠色通道。

3.政府給予多方面支持

(1)建設(shè)用地支持。省委省政府要求各地在建設(shè)特色小鎮(zhèn)過程中要按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)、節(jié)約、集約用地的原則，結(jié)合本地實際做好總體規(guī)劃。對如期完成小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)目標(biāo)的建設(shè)主體，給予適當(dāng)?shù)莫剟?，加大用地保障?/p>

(2)財政資金支持。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的規(guī)劃和建設(shè)，資金需求量巨大。為保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)順利開展，山東省撥付專項資金從規(guī)劃、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予特色小鎮(zhèn)建設(shè)專門的財政支持，同時鼓勵各類企業(yè)發(fā)光發(fā)熱，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供力所能及的資金，為財政資金不足紓困。

(3)金融信貸支持。政府在政策上引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供更多的信貸支持，保障特色小鎮(zhèn)公共配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺建設(shè)的順利進(jìn)行。

(4)人才引進(jìn)支持。政府通過相關(guān)政策支持，一方面鼓勵更多的優(yōu)秀專業(yè)人才投入到特色小鎮(zhèn)建設(shè)中來；另一方面，吸引相關(guān)學(xué)者、科技人員、海歸人員為特色小鎮(zhèn)建設(shè)獻(xiàn)計獻(xiàn)策，提供智慧支持，深挖小鎮(zhèn)特色，真正使規(guī)劃建設(shè)的特色小鎮(zhèn)“特色”鮮明、內(nèi)涵豐富。[4]

三、山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策存在問題及原因分析

(一)存在問題

1.與其他宏觀政策銜接性差

山東省出臺的相關(guān)特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策，沒有很好地考慮到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)二者之間的政策銜接，政策制定缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性，與其他省份的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策相比，同質(zhì)化明顯。省內(nèi)各地在指定具體的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時，無法更好地解決“特色”和“兼容”“共享”之間的矛盾，地區(qū)間特色小鎮(zhèn)建設(shè)成效差異顯著。

2.不能凝聚相關(guān)職能部門合力，集聚作用不明顯

在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策過程中，缺乏能夠協(xié)調(diào)住建、發(fā)改、財政、規(guī)劃等職能部門的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致相關(guān)職能部門各自為戰(zhàn)，沒有形成特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展合力。這就造成特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策集聚作用不明顯，不能形成“集中力量辦大事”的良性循環(huán)。

3.監(jiān)督和評估機(jī)制不健全

一方面，政府在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時更多地使用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，法律手段用的相對較少，從而使相關(guān)職能部門在執(zhí)行政策時很容易逃避監(jiān)管，產(chǎn)生“尋租”行為，不能對相關(guān)政策執(zhí)行主體和個人形成必要的監(jiān)督。另一方面，在執(zhí)行特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的相關(guān)職能部門之外，沒有建立專門的監(jiān)督部門，更沒有形成科學(xué)有效的監(jiān)督和評估機(jī)制，致使特色小鎮(zhèn)建設(shè)成效的監(jiān)督和評估欠缺，特色小鎮(zhèn)建設(shè)效果偏離預(yù)期。

(二)原因分析

1.政府在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時通盤考慮欠缺，植入的創(chuàng)新要素少

要使特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得預(yù)期理想的效果，需要各個宏觀政策之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效銜接，這就要求政府在制定政策時要通盤考慮、進(jìn)行充分的調(diào)查研究、挖掘“特色”元素、通過創(chuàng)新使建成的特色小鎮(zhèn)富有活力和生機(jī)。但山東省在指定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時，一方面沒有充分考慮到相關(guān)宏觀政策的銜接配合；另一方面，各地制定的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策內(nèi)容區(qū)別度不高、針對本地發(fā)展實際植入的創(chuàng)新要素少，特色小鎮(zhèn)建設(shè)同質(zhì)化嚴(yán)重。

2.在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策過程中沒有很好地處理“個性”與“普適性”之間的關(guān)系

契合國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化政策，山東出臺了很多的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策方案，但在制定政策的過程中，大部分都是按照國家和省里的政策走，地方政府沒有很好地考慮和結(jié)合本地實際，從而使特色小鎮(zhèn)建設(shè)“個性”不足、“特色”體現(xiàn)不明顯，沒有處理好“個性”與“普適性”之間的關(guān)系。

3.在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時沒有考慮建立公正的監(jiān)督和評估機(jī)構(gòu)

要想保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)成效，建立獨立、公正、不能產(chǎn)生任何“尋租”行為的監(jiān)督管理和評估機(jī)構(gòu)很有必要。但是各地在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時沒有充分考慮到應(yīng)該建立一個專門的特色小鎮(zhèn)建設(shè)成效的監(jiān)督和評估機(jī)構(gòu)，致使特色小鎮(zhèn)建設(shè)成效偏離預(yù)期目標(biāo)，發(fā)生偏差。

四、完善山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的相關(guān)建議

(一)圍繞產(chǎn)業(yè)特色和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策

經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，只有發(fā)展好當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，才能為特色小鎮(zhèn)建設(shè)打下扎實的物質(zhì)基礎(chǔ)，從而推動文化、旅游和社區(qū)的發(fā)展，使特色小鎮(zhèn)成為功能全面的空間發(fā)展平臺。以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，才能為特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的物質(zhì)支持。

(二)融入新型城鎮(zhèn)化元素，使特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體

在規(guī)劃特色小鎮(zhèn)建設(shè)時，要借鑒沿用新型城鎮(zhèn)化中的寶貴經(jīng)驗，即堅持以人為本、創(chuàng)新驅(qū)動和可持續(xù)發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，真正實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)“產(chǎn)、城、人、文”的一體化，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)增磚添瓦。

(三)制定富有彈性的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策

省級政府作為第一層面，主要負(fù)責(zé)制定具有戰(zhàn)略導(dǎo)向的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策和符合本省實際的優(yōu)惠政策；縣市政府作為第二個層面，主要負(fù)責(zé)提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)指導(dǎo)性政策，集聚發(fā)展本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；特色小鎮(zhèn)管理當(dāng)局作為第三個層面，結(jié)合小鎮(zhèn)實際，制定和實施具體的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策，建設(shè)富有地方特色的小鎮(zhèn)。

(四)為特色小鎮(zhèn)建設(shè)主體創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的政策環(huán)境

特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及的項目眾多，需要完成多方面、多產(chǎn)業(yè)的相關(guān)配套建設(shè)，所需資金量巨大，這就需要政府在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時充分考慮到這些因素，尤其是對于一些建設(shè)周期長、利潤回報率低的基礎(chǔ)項目，政府要提供相關(guān)優(yōu)惠政策、創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的政策環(huán)境，吸引建設(shè)主體投資建設(shè)這些項目，保證特色小鎮(zhèn)能按期建成。[5]

(五)充分利用互聯(lián)網(wǎng)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展模式

如今，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)滲透到人們生活中的方方面面，成為人們生活的一部分。在建設(shè)特色小鎮(zhèn)過程中，也要合理、充分地利用互聯(lián)網(wǎng)，可以打造“互聯(lián)網(wǎng)+特色產(chǎn)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+特色旅游”“互聯(lián)網(wǎng)+特色農(nóng)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”等多種特色小鎮(zhèn)發(fā)展業(yè)態(tài)，使特色小鎮(zhèn)建設(shè)緊跟時代步伐，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的健康、可持續(xù)發(fā)展。