包容性發(fā)展視域下新時代中國基本公共服務(wù)均等化理論分析*

當前，面對全球經(jīng)濟波動與貿(mào)易摩擦日趨“常態(tài)化”,以及貧富差距擴大與社會矛盾持續(xù)“激烈化”的嚴峻挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，積極邁向“以讓更多人平等參與并充分共享經(jīng)濟發(fā)展成果”為目標的“包容性發(fā)展”道路，(1)Elena Ianchovichina ,Susanna Lundstrom,“Inclusive Growth Analytics: Framework and Application”, Policy Research Working Paper, The World Bank,2009, WPS4851:2-3.已經(jīng)成為國際社會應(yīng)對危機，提升全球治理能力的一項基本共識，被越來越多的國家所接受。(2)[美]拉古拉邁·拉詹：《斷層線——全球經(jīng)濟潛在的危機》，劉念等譯，中信出版社，2014年，第36-38頁。

一直以來，中國政府始終堅持以人民為中心的發(fā)展道路，以習近平同志為核心的黨中央更是將“促進社會公平正義，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果”作為踐行共享發(fā)展理念的核心目標，提出了一系列制度建設(shè)與改革措施。其中，以“基本公共服務(wù)均等化”戰(zhàn)略的實施最具代表性。這項旨在讓全體公民都能公平可及地獲得大致均等的，與基本生存和發(fā)展需求(包括教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等)密切相關(guān)的公共服務(wù)計劃，作為最大發(fā)展中國家對“包容性發(fā)展”理念的一次重要實踐，受到國際政策與學術(shù)界的廣泛關(guān)注。(3)World Bank,“Riding the Wave: An East Asian Miracle for the 21st Century”,World Bank East Asia and Pacific Regional Report;Washington, DC: World Bank, 2018?,https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/28878.

“基本公共服務(wù)均等化”在習近平新時代中國特色社會主義思想體系中有著十分重要的地位。它不僅是應(yīng)對“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的應(yīng)有之義與重要舉措，更在2017年中央經(jīng)濟工作會議中，被習近平明確為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大目標之一，即基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當?；竟卜?wù)均等化從2006年提出至今已經(jīng)走過了十多年的發(fā)展歷程。特別是黨的十八大以來，隨著全面深化改革議程的啟動與不斷推進，中央及地方政府在習近平系列重要講話精神和治國理政新思想的指導下，圍繞什么是以及如何實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”議題做了大量的政策實踐、積累與創(chuàng)新工作。這些工作為新時代探索建設(shè)有中國特色的“包容性發(fā)展”道路提供了豐富的經(jīng)驗支撐。

進入新時代，首個國家基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃(《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》國發(fā)〔2017〕9號)、《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)陸續(xù)出臺。2018年7月，習近平主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，專門審議通過了《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標準體系的指導意見》，將基本公共服務(wù)均等化進程推向新的發(fā)展階段。在這樣的背景下，立足中國基本公共服務(wù)均等化的政策實踐，展開更加深入的理論探討，不僅是當前學界亟待進行的一項重要課題，更對推動全球“包容性發(fā)展”有著積極的借鑒意義。但是，目前已有文獻對基本公共服務(wù)均等化的討論大多囿于財政技術(shù)或制度層面，側(cè)重從財政收支標準或財政分權(quán)制度體系的角度，探討建立基本公共服務(wù)均等化指標體系的具體方案以及實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財政路徑。如曾紅穎提出建立基于全國平均標準的基本公共服務(wù)均等化支出與收入標準體系和轉(zhuǎn)移支付測算模型；(4)曾紅穎：《我國基本公共服務(wù)均等化標準體系及轉(zhuǎn)移支付效果評價》，《經(jīng)濟研究》2012年第6期。倪紅日、孫德超等將分稅制改革不到位,財權(quán)事權(quán)錯配以及專項轉(zhuǎn)移支付要求地方財政配套資金規(guī)模大大超過地方財政財力等制度設(shè)計視為阻礙基本公共服務(wù)均等化的主要因素。(5)倪紅日、張亮：《基本公共服務(wù)均等化與財政管理體制改革研究》，《管理世界》2012年第9期。(6)孫德超：《推進基本公共服務(wù)均等化的基本原則——事權(quán)與財權(quán)財力相匹配》，《教學與研究》2012年第3期。相比之下，鮮有文獻能夠結(jié)合基本公共服務(wù)均等化政策演進的新趨勢展開理論梳理與研究。已有的理論分析，或聚焦公正性，如劉瓊蓮等立足社會公平正義理論，從區(qū)分實質(zhì)公平與形式公平的角度，剖析以解決基本公共服務(wù)均等化“均等”性的理論意涵；(7)劉瓊蓮：《論基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)》，《教學與研究》2009年第6期?；蚓劢构残?，如尹欒玉等，從公共服務(wù)“公共性”的角度，在回顧西方公共服務(wù)理論演進的基礎(chǔ)上，提出政府主責下的協(xié)同供給模式對保障基本公共服務(wù)公共性與均等化的重要意義。(8)尹欒玉：《基本公共服務(wù):理論、現(xiàn)狀與對策分析》，《政治學研究》2016年第5期。上述研究雖各有側(cè)重，但整體上未能觀照到基本公共服務(wù)均等化理論的多維性。更重要的是，基本公共服務(wù)均等化不僅僅是一項“政策產(chǎn)出”，更是現(xiàn)代國家治理的重要手段。鑒此，本文將從“基本公共服務(wù)均等化”政策演進的動態(tài)視角出發(fā)，圍繞“價值定位”、“央地關(guān)系”以及“治理創(chuàng)新”三個方面，對包容性發(fā)展視角下，新時代中國基本公共服務(wù)均等化的理論內(nèi)涵展開梳理與考察。

一、新時代基本公共服務(wù)均等化政策發(fā)展及階段特征

概括來看，中國基本公共服務(wù)均等化大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

第一，“基本公共服務(wù)均等化”的決策提出階段(2006—2010年)。2006年，中共十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)，首次從國家層面正式提出“基本公共服務(wù)均等化”的完整概念。值得注意的是，《決定》將“基本公共服務(wù)均等化”放在“加強制度建設(shè)，保障社會公平正義”一節(jié)“完善公共財政制度”的部分進行闡述。這樣的設(shè)定，不僅明確了基本公共服務(wù)均等化的“價值定位”，即是維護社會公平正義的基本制度保障；同時也揭示了基本公共服務(wù)均等化與財稅體制改革，即合理劃分“央地”政府間公共服務(wù)事權(quán)與支出責任，建立現(xiàn)代公共財政制度之間的密切關(guān)聯(lián)。此后，黨的十七大報告除再次強調(diào)“基本公共服務(wù)均等化”作為深化財稅體制改革的重要舉措，對完善公共財政體制的重要意義，同時，還進一步突出了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化在協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展與維護社會安定上的積極作用。

第二，“基本公共服務(wù)均等化”的制度建設(shè)階段(2011—2015年)?！笆濉逼陂g，以首個“國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃”(《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》國發(fā)〔2012〕29號)(以下簡稱“十二五”《規(guī)劃》)頒行為標志，“基本公共服務(wù)均等化”開始進入正式的制度建設(shè)階段。這一時期，中央在推進基本公共服務(wù)均等化制度建設(shè)上著重解決三方面問題。其一，明確“均等化”概念，突出“機會均等”與“底線均等”?；竟卜?wù)均等化不是簡單的平均化和無差異化，它是在以實現(xiàn)基本公共服務(wù)對公民全面覆蓋與公平可及(機會均等)的前提下，確保服務(wù)供給不低于一定的保障標準，服務(wù)遞送符合一定的技術(shù)與管理規(guī)范(底線均等)的制度安排。其二，確定“基本公共服務(wù)”范圍，滿足“生存需求”與“發(fā)展需求”。中央政府以解決“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”為基本目標，將基本公共服務(wù)界定為包括教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域在內(nèi)與基本民生需求密切相關(guān)的一類公共服務(wù)。其三，理順基本公共服務(wù)供給中的“央地”財政關(guān)系，注重政府間支出責任的合理劃分。“十二五”《規(guī)劃》的內(nèi)容安排突出地反映了基本公共服務(wù)均等化的“財政屬性”，體現(xiàn)了財政均等化在基本公共服務(wù)均等化中的基礎(chǔ)與保障作用?！笆濉薄兑?guī)劃》不僅對各類基本公共服務(wù)支出責任在中央與地方政府間的劃分標準做了相對明確的說明，同時也從提升中央與省級財政支出責任與轉(zhuǎn)移支付均等化水平，以及提高基層政府財政能力等方面就強化基本公共服務(wù)均等化的財政保障機制提出了更加明確的行動方向。

第三，“基本公共服務(wù)均等化”的制度完善與全面落實階段(2016—至今)。進入“十三五”，基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域首個專項規(guī)劃(《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》)的實施，開啟了基本公共服務(wù)均等化制度完善與全面落實的新階段。這一時期呈現(xiàn)出諸多新的趨勢與特點，具體包括：其一，確立基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的新意涵與新方向。隨著中國特色社會主義進入新時代，基本公共服務(wù)均等化也從維護社會公平正義的一項制度保障，進一步上升為黨和國家應(yīng)對社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的重要戰(zhàn)略選擇。這一轉(zhuǎn)變極大地豐富與拓展了基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略意涵。不僅如此，新時代中國特色社會主義發(fā)展“兩個階段”的提出，從發(fā)展道路上確立了基本公共服務(wù)均等化進程的時間表與航向標，即“力爭到2025年，基本公共服務(wù)標準化理念融入政府治理，標準化手段得到普及應(yīng)用，系統(tǒng)完善、層次分明、銜接配套、科學適用的基本公共服務(wù)標準體系全面建立；到2035年，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，現(xiàn)代化水平不斷提升”。(9)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標準體系的指導意見》，2018年12月12日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/12/content_5348159.htm.其二，以標準化推進基本公共服務(wù)均等化。標準化建設(shè)成為這一時期基本公共服務(wù)均等化制度完善的重要抓手。2018年底，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標準體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，從基本公共服務(wù)標準、服務(wù)質(zhì)量、央地責任劃分以及實施機制四方面推進基本公共服務(wù)標準化建設(shè)。一方面，在原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加“幼有所育”、“弱有所扶”，形成涵蓋公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)等9個領(lǐng)域的基本公共服務(wù)清單；另一方面，頒布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，不僅明確了央地事權(quán)共擔的八類18項基本公共服務(wù)內(nèi)容及其具體的分擔方式(分檔分擔、比例分擔、差別分擔等)，同時對其中包括義務(wù)教育公用經(jīng)費保障等9項服務(wù)保障設(shè)立國家基礎(chǔ)標準。其三，基本公共服務(wù)均等化融入?yún)f(xié)同治理。面對人民日益增長的美好生活需要，基本公共服務(wù)均等化不僅著眼于“兜住底線”，更要向為人民提供更多機會與選擇，形成多層次、多樣化的公共服務(wù)體系發(fā)展。在這個過程中，基本公共服務(wù)均等化更將作為治理手段，特別是在供給側(cè)協(xié)同政府、市場與社會關(guān)系，形成多元化供給主體與供給形式，融入?yún)f(xié)同治理體系。

二、包容性發(fā)展理念與基本公共服務(wù)均等化的理論內(nèi)涵

基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)了“包容性發(fā)展”的核心理念。所謂“包容性發(fā)展”，亦稱“共享型發(fā)展”(shared development)或者“普惠型發(fā)展”(broad-based development)，指的是能夠在生活條件、社會保障、勞動參與、環(huán)境和食品安全等方面讓全體(特別是貧困弱勢群體)，而不是少部分國民都能參與并切實感受到“福利增進”的一種發(fā)展模式。(10)Reza Hasmath , Inclusive Growth, Development and Welfare Policy: A Critical Assessment, Routledge: Taylor&Francis Group, 2015, pp.1-10.這種模式，既強調(diào)發(fā)展的“益貧性”(pro-poor)，即以滿足全體國民基本的生存與發(fā)展需求為根本前提，又注重發(fā)展的“全面性”(universalism)和“多元性”(pluralism)，即讓全體國民有更多的機會與選擇，以實現(xiàn)充分的人的“發(fā)展與獲得”為最高目標。立足“包容性發(fā)展”理念，結(jié)合基本公共服務(wù)均等化的政策實踐，本文認為，基本公共服務(wù)均等化的理論內(nèi)涵集中體現(xiàn)在三個層面。

(一)基本公共服務(wù)均等化的“社會公正觀”

“社會公正”(11)文中出現(xiàn)的“公正”指的是基本公共服務(wù)均等化理論的價值取向，而“平等”、“均等”指的是在基本公共服務(wù)均等化的具體政策實踐中體現(xiàn)“公正”價值的工具尺度。詳細區(qū)別可參見吳忠民：《社會公正何以可能》，人民出版社，2017年，第16-25頁。是基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略實施所遵循的核心價值，它以維護社會公平正義，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾為根本出發(fā)點。基本公共服務(wù)均等化所遵循的“社會公正”具有層級性和接續(xù)性。

第一，它的基礎(chǔ)在于保障“普惠的公正”。所謂“普惠的公正”，也可形象地理解為“底線公正(均等)”，解決的是公民基本生存與發(fā)展所需的“平等對待”問題，即讓“每個社會成員的基本尊嚴以及基本生活底線都能夠得到保證，并隨著社會的不斷發(fā)展而得以不斷提高，每個社會成員都能夠持續(xù)獲得由社會發(fā)展所帶來的益處”。(12)吳忠民：《普惠性公正與差異性公正的平衡發(fā)展邏輯》，《中國社會科學》2017年第9期。當然，“普惠的公正”不是絕對的平均主義，如羅爾斯《正義論》中的“差異原則”，它更強調(diào)從“社會最不利者”的角度出發(fā)，維護社會與經(jīng)濟平等，且只有當社會和經(jīng)濟的不平等能夠有利于社會最不利者的利益時，它們才是被允許的。(13)John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge, Mass: The Belknap Press of Harvard University Press, 1971, p.17.在具體的政策實踐中，實現(xiàn)“普惠的公正”既需要明確“什么是公民基本的生存與發(fā)展需求”，即建立基本公共服務(wù)體系與清單制度；還需要明確“什么是滿足公民基本生存與發(fā)展需求的最低保障標準”，即推動基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)，設(shè)立國家基礎(chǔ)標準，兜住底線。不僅如此，“普惠的公正”以體現(xiàn)“益貧性”為特征，通過基本公共服務(wù)均等化建立起覆蓋全體公民的“社會安全網(wǎng)”(social safety nets)，它不僅保障貧困弱勢群體基本的生存與發(fā)展需求，同時也要確保公民在遭受社會與經(jīng)濟風險時，能夠得到及時的社會保護，免于貧困。

第二，它的支柱在于維護“差異的公正”?；竟卜?wù)均等化不是簡單的平均化或無差異化，這是因為它在保障“底線均等”的基礎(chǔ)上，更注重尊重、包容個體需求的多樣性與差異性。關(guān)于“差異的公正”，亦稱為“差異性公正”、“差異性正義”等，學者們做了不少研究。有代表性的如吳忠民將“差異性公正”解釋為維護以“追求人的多樣化需求的自由發(fā)展”為核心的基本價值取向。(14)吳忠民：《普惠性公正與差異性公正的平衡發(fā)展邏輯》，《中國社會科學》2017年第9期。在基本公共服務(wù)均等化的語境中，多樣化需求的實現(xiàn)首先在于有選擇多樣化需求的“機會”，因此“差異的公正”實質(zhì)上是“機會公正(均等)”。即只有讓全體公民都能有平等的機會與可能去獲取、選擇不同類型的基本公共服務(wù)，才能夠在事實上滿足他們多樣化與多層次的生存與發(fā)展需求。在具體的政策實踐中，“機會均等”被視為基本公共服務(wù)均等化的核心原則，(15)參見國務(wù)院：《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)〔2012〕29號)，2012年7月20日?！盎竟卜?wù)均等化，是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化”。http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.一方面，提高基本公共服務(wù)對全體公民的“公平可及”與“廣泛覆蓋”，是實現(xiàn)機會均等的重要前提；另一方面，需要創(chuàng)新供給模式，建立多元化的供給機制，通過協(xié)同政府、市場與社會機制，提供內(nèi)容豐富，形式多樣的基本公共服務(wù)，滿足差異化需求。

第三，它的目標在于實現(xiàn)“發(fā)展的公正”。包容性發(fā)展追求的不僅僅是國民生產(chǎn)總值增長、個人收入提高、工業(yè)化、技術(shù)進步或社會現(xiàn)代化等狹隘的“工具性范疇”，它以實現(xiàn)“人”的發(fā)展為根本目標。正如阿瑪?shù)賮啞ど赋龅哪菢樱说淖杂砂l(fā)展其根本在于具備“能夠過自己愿意過的那種生活的‘可行能力’(capability)”。(16)[印]阿馬蒂亞·森：《再論不平等》，王利文等譯，中國人民大學出版社，2016年，第60-65頁。由此可知，所謂“發(fā)展的公正”，其根本在于“能力公正(均等)”，即讓所有國民在培育、提升與維護實現(xiàn)自己多樣化需求與發(fā)展目標的“可行能力”上都能夠得到平等的保障與支持，這不僅意味著有更多的機會與途徑實現(xiàn)對自我發(fā)展能力的不斷提升，同時也可以得到充分的保障，免于可行能力的被剝奪。在具體的政策實踐中，“發(fā)展的公正”一方面，要求不斷提升諸如基礎(chǔ)教育、職業(yè)培訓、醫(yī)療衛(wèi)生等與公民“能力建設(shè)”密切相關(guān)的基本公共服務(wù)的均等化水平，加大包括健康、教育類人力資本的投資力度；另一方面，注重完善全民社會保險制度及實施更加積極的就業(yè)促進政策，降低“能力剝奪”的風險。(17)[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，王利文等譯，中國人民大學出版社，2012年，第85-100頁。

(二)基本公共服務(wù)均等化的“財政權(quán)責觀”

明確中央與地方政府間基本公共服務(wù)供給的“財政權(quán)責”，即合理劃分基本公共服務(wù)財政事權(quán)與支出責任，建立“央地共擔”(fiscal sharing system)的現(xiàn)代財政制度，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化最根本的制度抓手。

盡管一直以來國際社會將公平性(equity)視為評估政府公共服務(wù)供給績效的一項重要標準，(18)Andrews, Rhys, Tom Entwistle, “Does Cross-Sectoral Partnership Deliver? an Empirical Exploration of Public Service Effectiveness, Efficiency, and Equity” ,Journal of Public Administration Research and Theory,2010,(3): 679-701.但嚴格來說，國際政策或研究文獻中通常提到的公共服務(wù)“equalization”(均等化)，實際上指的是公共服務(wù)的“財政均等化”(fiscal equalization)，即在財政分權(quán)的制度框架下，減少管轄區(qū)之間因財政能力或公共服務(wù)成本不同而引起的財政差距，達到地方政府以相同稅負供給相同水平公共服務(wù)目的的一種制度安排。(19)Boadway R.,“The Theory and Practice of Equalization”, CESifo Economic Studies,2004,50(1):211-54.因此，只有在國際財政分權(quán)理論與中國財稅體制改革實踐的動態(tài)聯(lián)系中，才能更好地理解基本公共服務(wù)均等化的“財政權(quán)責觀”。

一方面，“財政權(quán)責觀”揭示了基本公共服務(wù)“不均”的制度根源。一直以來，如何在多級政府體制下，公平有效地分配地方性公共服務(wù)的供給職能始終是財政分權(quán)理論關(guān)注的一個基本問題。20世紀60年代，財政分權(quán)理論指出，盡管地方政府的屬地優(yōu)勢使其更適合成為地方性公共服務(wù)的提供者，(20)王瑋：《地方財政學》，北京大學出版社，2013年，第30-32頁。但央地政府間稅源(財權(quán))與支出責任的“縱向錯配”，往往加劇了因財力差異所引起的地方公共服務(wù)水平的橫向不均，使得承擔同等稅負的公民因為生活在不同地區(qū)而得不到同等水平的公共服務(wù)。對此，布坎南基于“個體平等”(equal treatment of equals)原則較早提出了“橫向公平均等化”(horizontal equity equalization)概念。(21)James M.Buchanan, “Federalism and Fiscal Equity”,The American Economic Review,1950,40(4):583.馬斯格雷夫進一步從財政能力(fiscal capacity)等維度對財政均等化作了更加全面的闡釋。受此影響，諸如美國、加拿大、德國等國家開始將平衡不同地區(qū)的財政能力作為實現(xiàn)不同社會成員享有水平大致相同公共服務(wù)的重要手段。(22)Richard A.Musgrave, “Approaches to a Fiscal Theory of Political Federalism”, 1961, http://www.nber.org/chapters/c2274,pp.97-134.

基本公共服務(wù)支出水平的橫向差異在中國同樣存在。20世紀90年代初期，中國政府提出要“在合理劃分中央與地方財權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，實施分稅制改革，建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的分權(quán)型預(yù)算制度”。但在改革的具體實踐中，財權(quán)向中央政府集中的同時，地方尤其是基層政府卻不得不承擔著基本公共服務(wù)的絕大部分籌資與支出責任。這種“收入(財權(quán))上移與支出(責任)下移并存”的做法，打破了政府間事權(quán)與支出責任匹配的“縱向平衡”，使得財政收入較多的一級政府卻往往不是提供基本公共服務(wù)較多的一級政府。由此帶來的“沉重(支出)責任與不充分收入來源的結(jié)合”造成了政府間“公共服務(wù)水平的普遍差異”。(23)吳敬璉：《當代中國經(jīng)濟改革教程》，上海遠東出版社，2013年，第248-254頁。由此可見，央地政府間不對稱的財政權(quán)責關(guān)系，特別是公共服務(wù)支出責任向基層政府的過度轉(zhuǎn)移，是造成基本公共服務(wù)“不均”的重要制度根源。

另一方面，“財政權(quán)責觀”指明了基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的制度方向。樹立現(xiàn)代“財政權(quán)責觀”，其一是要合理劃分政府間基本公共服務(wù)供給的權(quán)責范圍，建立科學有效的“財政共擔”(fiscal share system)機制。公共服務(wù)具有層級性，可根據(jù)其受益面的大小分為“全國性公共服務(wù)”與“地方性公共服務(wù)”，前者一般由中央政府負擔，后者則更多由地方政府負擔?；竟卜?wù)的設(shè)置盡管與所在地的民生需求密切相關(guān)，但從受益范圍來看，諸如教育、醫(yī)療及社會保險等服務(wù)有著很強的正外部性(受益面超出轄區(qū)范圍)。(24)詹姆斯·布坎南：《公共財政》，中國財政經(jīng)濟出版社，1991年，第438頁。這就要求在服務(wù)供給上充分發(fā)揮地方政府屬地優(yōu)勢的同時，在資金籌集上建立起中央和地方政府財政共擔的合理機制，減輕地方特別是基層政府的籌資負擔。當然，央地財政共擔并不意味著中央政府的大包大攬，事實上，在現(xiàn)行財政體制下，往往忽視的是“省級”政府在基本公共服務(wù)籌資分擔上的普遍不作為以及省對下基本公共服務(wù)權(quán)責劃分及財政分擔機制的不明確、不規(guī)范。因此，完善央地共擔的財政制度，關(guān)鍵在于強化省級政府的支出責任以及規(guī)范省對下的事權(quán)與支出責任劃分。其二是要完善基本公共服務(wù)財政轉(zhuǎn)移支付制度，強化轉(zhuǎn)移支付的“均等化”效應(yīng)。均等化財政轉(zhuǎn)移支付(equalized fiscal transfer)是各國政府應(yīng)對地方公共服務(wù)橫向不均的重要制度安排。根據(jù)均等化轉(zhuǎn)移支付理論，多級政府間轉(zhuǎn)移支付的作用既具有均衡性，又具有激勵性。其中，中央轉(zhuǎn)移支付重在平衡地區(qū)及省際財力，而省轉(zhuǎn)移支付則以應(yīng)對省內(nèi)不均為主要目標；此外，不論是中央還是省級轉(zhuǎn)移支付，都要避免被轉(zhuǎn)移支付對象的“責任依賴”，通過財政績效的監(jiān)督與評估，引導激勵地方政府加大基本公共服務(wù)的籌資力度。

(三)基本公共服務(wù)均等化的“協(xié)同治理觀”

基本公共服務(wù)均等化不僅僅是戰(zhàn)略目標，同時也是重要的治理手段，融入新時代協(xié)同治理體系創(chuàng)新與治理能力現(xiàn)代化的改革進程中?！皡f(xié)同治理觀”是基本公共服務(wù)均等化的一個重要的理論維度，對創(chuàng)新基本公共服務(wù)的“均等化”實施機制與多元化供給模式有著重要的指導意義。基本公共服務(wù)均等化的協(xié)同治理觀(以下簡稱“協(xié)同治理觀”)，從根本上講回應(yīng)的是在政府主責(主導)的前提下，如何更好地定位與發(fā)揮政府、市場及社會(社群)等多元治理主體的作用，使其在基本公共服務(wù)籌資、生產(chǎn)、遞送等環(huán)節(jié)形成高效的協(xié)同機制，最終達成“均等化”目標。具體來說，“協(xié)同治理觀”包含了兩方面意涵：

其一，治理主體的多元性。實現(xiàn)多元治理是基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在要求。傳統(tǒng)協(xié)同治理以行政機制為主導，即國家行動者通過自上而下的命令與控制管理公共事務(wù)。但是，隨著20世紀80年代新公共管理運動與“管理主義”(Managerialism)的興起，以及21世紀之后“網(wǎng)絡(luò)治理”思潮的蓬勃發(fā)展，市場(或市場化運營)與社群機制在國家行動中發(fā)揮著日益重要的作用，多元治理日益成為協(xié)同治理創(chuàng)新的國際共識。(25)Jacob Torfing, B.Guy Peters, Jon Pierre, and Eva S?rensen, Interactive Governance: Advancing the Paradigm,Oxford University Press, 2012, p.5.盡管如此，人們在討論基本公共服務(wù)均等化時往往認為，要想讓所有人都能享受到大致均等的公共服務(wù)，最好的方式就是由中央政府為每一項服務(wù)制定全國(或地方)標準，并以行政命令的方式自上而下地貫徹實施即可。實際上，這種觀點不僅違背了“以機會均等為核心”的均等化原則，同時也忽視了“均等化”自身的復雜性。正如本文在“社會公正觀”部分的闡述，在“普惠的公正”下，實現(xiàn)“底線均等”確實需要中央政府通過行政機制確立基本公共服務(wù)的國家標準。但是，在實現(xiàn)“差異與發(fā)展的公正”上，單純依靠行政機制不僅不能滿足多樣化的公共需求，反而會大大增加治理的成本與難度。因此，只有推動多元治理，積極發(fā)揮市場與社會組織的作用，用價格等機制將多樣化需求轉(zhuǎn)化為豐富的市場與社會供給，才能真正建立起多元化的基本公共服務(wù)供給體系，切實保障公民的在滿足自我需求上的自由選擇與平等進入。

其二，治理機制的協(xié)同性。治理機制作為協(xié)調(diào)人類活動的方式，主要包括行政、市場與社群三種模式。(26)Oliver E.Williamson ,The Mechanisms of Governance, Oxford University Press, 1996, pp.15-21.在推進基本公共服務(wù)均等化的過程中，不僅要明確政府、市場及社會組織各自的角色、邊界與功能定位，更重要的是在政府的主導下，增進市場，激活社會，達到協(xié)同并治、相得益彰的治理效果。根據(jù)協(xié)同與互動治理理論，實現(xiàn)多元治理主體間的高效協(xié)同與充分互動，既要以“共識”為基礎(chǔ)，即在多元治理主體間凝聚愿景、信念以達成共同努力的目標。(27)Jacob Torfing, B.Guy Peters, Jon Pierre, and Eva S?rensen, Interactive Governance: Advancing the Paradigm,Oxford University Press, 2012, p.2.這就要求政府在戰(zhàn)略層面明確基本公共服務(wù)均等化的目標與方向，突出政府“兜底”責任的同時，為市場及社會組織的進入，特別是在發(fā)揮它們提升基本公共服務(wù)多樣化供給與遞送可及性的作用上，提供可靠的制度保障與引導激勵。又要以“工具與行動”為支撐，即多元治理主體間能夠依據(jù)各自的資源與優(yōu)勢，共享共建協(xié)作互動的規(guī)范與制度，并將其落實到行動中去。針對基本公共服務(wù)的供給與遞送，政府提供標準化框架，并通過建立公私合作的伙伴關(guān)系，或以合同購買的方式外包給市場或社會組織等民間服務(wù)提供者，或?qū)膊块T實施內(nèi)部市場化改造，將購買者與服務(wù)者分開，提高公共機構(gòu)的服務(wù)供給水平與效率，此外，還要激活社會組織的“志愿”力量，以彌補政府與市場供給的不足。

三、結(jié) 論

中國基本公共服務(wù)均等化在十多年的演進發(fā)展中形成了豐富的理論積淀，它不僅是中國經(jīng)驗與中國道路在民生領(lǐng)域的一次重要體現(xiàn)，更是對當前國際社會普遍追求的“包容性發(fā)展”理念的一次重要實踐。立足社會公正理論，基本公共服務(wù)均等化演繹出包含“普惠公正”(底線均等)、“差異公正”(機會均等)以及“發(fā)展公正”(能力均等)在內(nèi)的多層次公正觀，形成了自己的“價值定位”；立足財政分權(quán)理論，基本公共服務(wù)均等化把握住造成公共服務(wù)“不均等”的制度根源，有針對性地提出在合理劃分央地事權(quán)與支出責任的基礎(chǔ)上建立多級財政共擔與均等化機制，理順了央地的財政關(guān)系；立足協(xié)同治理理論，基本公共服務(wù)均等化著眼于以政府主導為前提，協(xié)調(diào)政府、市場與社會在服務(wù)供給與遞送中的治理關(guān)系，形成多元供給與治理協(xié)同機制，創(chuàng)新了均等化的治理模式。

在理解把握基本公共服務(wù)均等化的理論內(nèi)涵以及各理論維度內(nèi)在關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，本文的政策意涵在于：首先，堅持“政府主責”，政府的能動與自主是基本公共服務(wù)均等化的理論根基，只有明確并堅持政府及其行政治理機制在實現(xiàn)“普惠公正”(即保障底線均等，兜住底線)，規(guī)范“財政權(quán)責”以及協(xié)調(diào)市場、社會關(guān)系中主體地位與主體責任，才能更好地確?；竟卜?wù)始終堅持“普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)”的發(fā)展道路。其次，完善“財政共擔”，以財政均等化支撐基本公共服務(wù)均等化。既要“確定支出底線”，特別注重省級“中間層”政府的支出責任，形成“中央—省級”多層次均等化轉(zhuǎn)移支付機制，維護底線均等；又要“激勵籌資投入”，在保障基層政府財力的基礎(chǔ)上，激勵引導多元籌資機制，不斷強化政府可支配的基本公共服務(wù)財政能力。最后，邁向“包容共享”，包容共享既是追求更高層次社會公正的必由之路，即通過不斷擴大基本公共服務(wù)的覆蓋范圍，為全體公民創(chuàng)造更加豐富多樣與公平可及的選擇機會，實現(xiàn)多樣需求，并促進他們的自由發(fā)展與能力提升；也是拓展更加多元、協(xié)同的公共治理格局的應(yīng)有之義，即在公共服務(wù)生產(chǎn)、遞送各個環(huán)節(jié)充分引入市場與社群機制，依托公私合作，推動基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)有序銜接，形成多層次、多樣化公共服務(wù)供給機制。