楊增新對流民問題的認識與措施*

何永明，李玉蓮，趙姍姍

（1.新疆大學西北少數(shù)民族研究中心，新疆烏魯木齊830046；2.新疆大學馬克思主義學院，新疆烏魯木齊830046）

流民是指：喪失土地而無所依歸的農(nóng)民；因饑荒年歲或兵災而流亡他鄉(xiāng)的農(nóng)民；四出求乞的農(nóng)民；因自然經(jīng)濟解體的推力和城市近代化的吸引而（盲目）流入城市謀生的農(nóng)民，盡管他們有的還保有小塊土地。①參見池子華《中國近代流民》，杭州：浙江人民出版社，1996年，第6頁。這一概念適用于中國內(nèi)地，但就地處中國西北邊陲的新疆的實際情況而言，似并不完整。楊增新主政新疆時期，流民從地域流向來講，不僅有中國內(nèi)地流向新疆的流民，也有國外流入新疆的流民，從流民原有的身份來看，既有農(nóng)民，也包括牧民，甚至還有淪落為流民的“游官”、難民及發(fā)送的遣犯等。本文擬就楊增新時期流民的來源、楊增新對待流民問題的態(tài)度、策略、措施等進行探討。

一、流民的來源

楊增新主政新疆的十七年（1912—1928）中，從初掌政權的民國元年（1912）到二十年代，他一直都在為消除流民對新疆造成的負面影響而努力。流民問題既有其歷史原因，又受清末民初的清政府和北洋政府的政策以及國際環(huán)境等因素的影響。楊增新主政新疆時期，流民來源主要有以下幾個方面：

（一）遣散的官兵及候補官員

楊增新主政新疆時期流民不少為被遣散的官兵。遣散軍隊非惟楊增新時期有之，從晚清到民國，新疆主要有三次裁軍。左宗棠收復新疆，其招募的軍隊為“民勇”，非清朝的常備軍即綠營和八旗，在收復新疆、特別是建省后，對其裁撤和整編，即“減防營以復制兵，減額兵以節(jié)協(xié)餉”[1]，相當一部分人留在了新疆，其中不少“有籍隸陜、甘，去新疆較近，風土相似者；有雖籍隸東南各省，幼被賊掠，輾轉(zhuǎn)投營，里居氏族不能自知者；有原籍遭兵，田廬已空，親屬已盡，不可復歸者；有寇亂之日，樹怨于鄉(xiāng)，以異地為樂土，故里為畏途者”[2]卷三一五，21。光緒二十九年（1903），新疆巡撫潘效蘇提出“將內(nèi)地客勇遣散，改練土著之兵”，欲“把家在內(nèi)地的士兵裁撤，從新疆本地的漢、回、維吾爾等各族農(nóng)民群眾中招兵”[3]，至光緒三十年（1904），潘效蘇裁散勇營約17 000 余人，其中不少人后因失去生活依靠而流落。新疆巡撫袁大化自宣統(tǒng)三年（1911）任新疆巡撫，著手將新疆原有軍隊整改，他“知陸軍氣習浮囂，非更換軍官不能整頓，自協(xié)統(tǒng)、標統(tǒng)、隊官、排長之類，皆用其由關內(nèi)帶來親信之人，到任兩三月，即將陸軍官長更換殆盡”[4]甲集上，57。1912年伊犁辛亥革命爆發(fā)，同一年楊增新繼袁大化后成為新疆都督，新疆內(nèi)外交困。民國三年（1914）俄國支持下的外蒙對新疆的威脅解除，新疆內(nèi)部政局趨于穩(wěn)定，楊增新迭次裁減新疆陸軍、新軍和城防營。結(jié)果陸軍“實已裁無可裁矣”[4]甲集上，59，新軍與巡防營也遭到大量裁減。

清末，捐納、保舉兩途的新疆官吏太濫，致使流落新疆的前清候補官吏較多，新疆既無差缺委任，個人又無川資回籍，“既累個人，又傷公帑”。①參見楊增新《新疆省長咨請停止道尹人員分發(fā)新省》，中國國家第二歷史檔案館檔案，全宗號1001，案卷號：566。至民國成立，知事縣佐必須經(jīng)考驗合格方能任用，佐班亦均裁撤，另外，新疆省各機關實行改組，除科長科員而外，再無“位置閑員之余地”，而“由部分發(fā)以及本省考驗之員紛至沓來，較前清尤為擁擠”，“新舊候補人員欲留而補署難期，欲歸而資斧難措，竟有饑餓不能出門戶者，皆因財政困難，差委寥寥，謀生不易，故至如此”[4]甲集上，68。

因遣散而流落的官兵與因無空缺而流落的原候補官員由于生活無著落而終成為流民來源中的一部分。

（二）內(nèi)地難民和發(fā)送新疆的遣犯

地處中國的西北邊陲，新疆一直是中國內(nèi)地人口流入地和墾殖地區(qū)，也是中國內(nèi)地發(fā)遣罪犯的地區(qū)。內(nèi)地各省將遣犯押解到新疆，新疆再將接到的犯人押解到所屬各個地區(qū)。犯人有刑滿釋放者，也有潛逃者，其中不少人留在了新疆，混跡社會。楊增新在《補過齋文牘》中提及哥老會戕官時稱“訪查其故，多系前清遣流人犯，為之渠魁”[4]甲集上，63。

民國四年（1915）五月，有大量流民經(jīng)過平陽，“日以數(shù)十百計”，多來自山東、直隸、河南。平陽鎮(zhèn)守使電呈內(nèi)務部，認為“晉系腹省，無處可容，查蒙古暨新、甘各省地廣人稀，若能將此實邊，一舉兩善”，由內(nèi)務部會商蒙、新、甘各省巡按使，查明難民確數(shù)，妥籌安插。袁世凱飭內(nèi)務部查照辦理，稱“流民轉(zhuǎn)徙，不籌安插，微特失所可憫，抑于地方治安極有關系”，欲使新疆等省安插流民，并電飭楊增新“妥籌辦法”[4]甲集上，48。此次中央政府計劃資遣的流民數(shù)量無法確知，但以楊增新所稱“每人川資車價至少需費百金，以資遣五千人計，便需銀五十萬兩”來推斷，人數(shù)頗多。民國十一年（1922）十月，又有東北、山東、河北等地的難民經(jīng)過俄國境內(nèi)逃至新疆一帶。

（三）逃避“虐政”的牧民

清末、民初新疆的封建剝削嚴重，楊增新指出，清末，伊犁、塔城、阿爾泰各機關均對哈薩克牧民進行盤剝，而阿爾泰、塔城更甚，故阿、塔哈薩克人因避差徭之繁重逃往新疆，甚至逃往西藏。②新疆建省之后保留了伊犁將軍，形成了新（疆）、伊（犁）分治的局面，事權不相隸屬。民國時期，自楊增新主政新疆后，于1914年2月6日將伊犁鎮(zhèn)邊使改為伊犁鎮(zhèn)守使，由新疆節(jié)制；1916年將塔城參贊改為塔城道尹，歸新疆轄制；1919年6月1日北洋政府撤銷阿爾泰辦事長官，改為阿山道，歸入新疆管轄。至此新疆省實現(xiàn)對整個新疆地區(qū)的管轄。在新疆，“則年年驅(qū)逐哈薩”；在伊、塔，“則年年收回哈薩”，“究之驅(qū)者自驅(qū)，收者自收，而哈薩之逃者，則仍自逃，其黠者則求外人保護，為外人傭工”[4]甲集上,40。至民國時期，在北疆牧區(qū)，牧民不僅飽受官府的“虐民之政”，還被多數(shù)頭目之宰割，其中最主要的是差徭、攤派、賄金和債務剝削。由于牧民不堪忍受，上控官吏和封建頭目的案件時常發(fā)生。塔城牧區(qū)繁重的徭役和牧稅，使牧民無法“各安其居”，不得不“東逃西散，自蹈流離”，官府遇有差事，則派至哈薩克各部頭目，這些“頭目往往假公濟私，供于上者十之一二，派于下者十之八九，哈民不堪剝削，相率逃避”，當這些牧民逃離他鄉(xiāng)時，即便難以維持生活，也不敢輕易地返回原地放牧，他們害怕原牧地頭目“憤其逃避，加倍苛派”③參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第十四卷，木刻本.民國十五年（1926），第24頁。，不得已而致流落。

（四）種煙流民

流民不僅在新疆境內(nèi)種植罌粟煙苗，還途經(jīng)新疆越境進入俄國邊界種煙。第一次世界大戰(zhàn)期間，因歐戰(zhàn)吃緊，俄國政府曾于七河省設立種煙總、分局，獎勵俄人廣植罌粟，并招致中國人前往種植，大量中國人越境至俄國邊界租地種煙。據(jù)李寰的《新疆研究》記載，“民國六年（1917），即有二萬余人前往”[5]。十月革命爆發(fā)后，俄舊黨企圖利用鴉片牟利以解決軍費問題，亦招募和誘騙中國人赴俄種煙。俄國舊黨失敗后，赴俄國種煙者仍然不絕。楊增新在給中央的電文中稱：“近來俄國舊黨失敗，新黨對于種煙一事未肯查禁，我國人民生計日艱，赴俄種煙之人，以甘肅出關游民為最多?！雹軈⒁姉钤鲂隆堆a過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本.民國十五年（1926），第9頁。新疆地曠民稀，種煙流民多在荒僻之地偷種毒卉，種煙者“多系游民，謂之花客”，“游勇會匪亦多混跡其中”，他們“播種始來，割漿而去”，“姓氏里居，無從查考，難于拿辦”①參見曾問吾《中國經(jīng)營西域史》，烏魯木齊：新疆維吾爾自治區(qū)地方志總編室，重排版.1986年，第664頁。。

（五）俄國的難民

楊增新主政新疆后，發(fā)生了數(shù)次俄國難民逃亡中俄邊境甚至進入新疆的事件，對新疆的安全穩(wěn)定帶來了威脅。在楊增新主政初期，俄國哈薩克人因反抗俄國的統(tǒng)治而被鎮(zhèn)壓，逃入新疆伊犁等地。他們中的一些人在伊犁搶劫新疆邊民的牲畜，引起混亂。當時俄國政府不準這些難民回到俄國境內(nèi)，并要剝奪他們的國籍。民國五、六年（1916、1917），俄國哈薩克、吉爾吉斯等民族人民因反抗俄國征兵而暴動，遭到俄國軍隊的鎮(zhèn)壓，1917 年有大約20 萬人逃往中國新疆的伊犁、塔城、阿克蘇等地。另外，據(jù)曾問吾稱，俄國十月革命后，逃入新疆的白俄敗軍難民先后不下三、四萬人，②參見曾問吾《中國經(jīng)營西域史》，上海：商務印書館，1936年，第539頁。如民國九年（1920）二月開始，俄舊黨軍官巴奇赤率領殘部一萬一千余人，從巴克圖卡竄入塔城，隨同入境的有六千多名難民。

二、楊增新對流民問題的影響之認識

流民對新疆社會的影響是多元的，既為新疆提供了勞動力，可以起到“實邊”之效，若地方政府措施不當，又會對新疆社會帶來負面影響。楊增新對流民問題比較慎重，他認為流民容易引起社會混亂、“土客之爭”、影響社會風氣等問題，也給新疆的安置工作帶來壓力。其認識如下：

（一）流民問題易引起社會混亂

從某種意義上說，“流民是近代中國社會動蕩不安的基本原因”，是“人類生活中最不安定者”[6]。楊增新認為新疆深受流民問題影響，其中就包括民國初年的哥老會起事、侵擾中國西北邊境的俄國流民等。

民國元年（1912）伊犁辛亥革命爆發(fā)后，革命黨人曾聯(lián)絡哥老會以牽制省政府，但后來對其失控。哥老會在焉耆、庫車、輪臺、阿克蘇、若羌、喀什、巴楚、于闐、鎮(zhèn)西等地戕殺了張銑、馬鴻賓、毛英畏、李華嵩、陳正源、王乃裘、胡奠華、袁鴻祐、湯殿恒、張秉鐸、張舒鍔、張開運、張榮昌、張在仁等官吏及一位不知名的團勇和羅姓、閔姓二人。③參見張大軍《新疆風暴七十年》，臺北：蘭溪出版社，民國六十九年（1980），第174頁。楊增新稱：“民國元年，南疆一帶處處戕官，大抵皆游官、游勇、游民之自為紛擾?！盵4]甲集上，12他還稱新疆客籍游民有生命而無財產(chǎn)，開山立堂，誘人入會，“將來為新疆之患者，必在于窮極無賴之游兵游民”[4]甲集上，16。哥老會的影響一直持續(xù)到民國八年。

民國十一年（1922）十月，東北、山東、河北等地的難民經(jīng)過俄國境內(nèi)至新疆后，楊增新因?qū)α髅裆顬榻鋫?，認為“東南各省之會匪以及東北各省之胡匪，均不利于新疆”④參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第十四卷，木刻本.民國十五年（1926），第29-30頁。，不允許他們“領地開墾”，讓其自謀生計，企圖迫使他們離開新疆。由于這些流民的生活沒有著落，他們被迫在伊犁、奇臺等地舉行暴動，也給楊增新政權帶來了嚴重的后果。⑤參見陳慧生、陳超《民國新疆史》，烏魯木齊：新疆人民出版社，2007年，第211頁。

楊增新認識到，俄國難民的涌入會給新疆社會帶來混亂。在他主政初期，俄國哈薩克人逃入伊犁等地，他指出該俄國哈薩克人在新疆伊犁“搶劫牲畜，（當?shù)毓_克人）不堪其擾”[4]庚集一，33，造成新疆邊境混亂，致使中國哈薩克人民“控告甚急”[4]庚集一，33。民國三年（1914）又有俄屬哈薩克人逃往伊犁，楊增新得知“來者愈多，肆行劫掠，并將中哈冬窩燒毀”，擔心“（俄）哈性剽悍，搶劫成風”，“邊患愈不可測”[4]庚集一，33。對于民國五、六年逃往伊犁、塔城、阿克蘇等地的俄國難民，楊增新恐其“以中國為遁逃淵藪，惹起日后交涉，更恐擾亂中民秩序，為害地方”[4]己集上，5。

（二）流民問題導致社會風氣墮落

民國初年，以流民為一定基礎的新疆哥老會舉事，楊增新看到哥老會戕官事件導致南疆官吏人人自危，也滋生了新疆官吏的腐敗。楊增新指出：“南疆官吏程度甚低，不知聯(lián)絡百姓抵制會匪，而反縱容會匪擾害百姓，甚至收糧收稅，諸事皆為會匪把持，此等風氣，流毒最深，而于于闐為尤甚?！盵4]乙集三,30楊增新在這里只是指出了官員腐敗的一個原因，實際上，無恒業(yè)、流動無常等特點使地方官吏無法有效地實施對哥老會的控制，在哥老會面前，有些官吏為了保全性命也不得不聽從于哥老會的擺布。

對于一些人來說，種煙（罌粟）是有利可圖之事，甘肅、新疆流民紛紛在新疆或越境至俄國境內(nèi)種煙。楊增新認為“（新疆）邊地情形特別，且種煙之人半多游民匪徒”[4]甲集上,36，“新疆地廣人稀，關內(nèi)游民紛紛出關以種煙為恒業(yè)”[4]甲集上,34，他指出“土著人民將私有地畝違禁種煙者尚不多見，唯游民會匪于荒僻無人之區(qū)偷種煙苗，該種煙之人于下種之后并不在地內(nèi)居止，往往分部四出，俟煙苗開花結(jié)實乃來收割煙漿，割盡又復轉(zhuǎn)而他適，來去飄忽，莫可窮詰”[4]甲集上,34?？梢钥闯?，楊增新對于種煙流民最擔心的還是他們在新疆行蹤飄忽，不可控制，恐其成為新疆潛在的致亂因素。

流民種煙還直接滋生了腐敗的社會風氣。曾問吾在《中國經(jīng)營西域史》中指出，新疆“沿邊文武官員，腐敗至極，對于赴俄種煙之人，不第不力加查阻，且有暗中派員赴俄種煙販煙，希圖厚利者”。另外，“守卡官兵收賄而放煙民出卡者有之；煙民帶煙入境，需索若干者有之；明定將煙土按成數(shù)均分者有之”[7]665-667。新疆沿邊官、兵腐敗可見一斑。因流民在新疆或越境赴俄及在中俄（蘇）邊境種煙，在新疆不僅有英印輸入的鴉片，俄國也有大量鴉片輸入新疆。曾問吾還稱，“甘肅、俄邊之煙，源源而來，其害猶未巳也”，“俄國收獲大宗煙漿，深深運入中國，其禍害之烈不下于印度鴉片也”[7]665-667。鴉片的輸入，使新疆的社會風氣進一步墮落。在新疆各地都開有煙館，尤其在省城迪化，吸煙人數(shù)眾多，甚至在軍隊中官兵也多沾上抽吸鴉片的惡習，“楊氏聽任這些帶兵官抽大煙吃空額”，“楊氏的衛(wèi)隊亦不例外，大半為癮君子”[8]。新疆官員中也有人吸食鴉片，時任新疆民政廳廳長的金樹仁本人就吸食鴉片。①參見新疆社會科學院民族研究所《新疆簡史》第二冊，烏魯木齊：新疆人民出版社，1980年，第81頁。由于楊增新在禁煙方面重禁止種煙，而對于設煙館、抽吸毒煙沒有力禁，這足以說明楊增新在對待禁煙問題上的局限性，不利于新疆社會風氣的改善。

（三）流民容易流入盜匪及引起“土客之爭”

“土匪是流民的一種職業(yè)流向”[9]，在新疆也不例外。楊增新稱：“流民萬里遠來，舉目無依，饑寒窘迫，其中桀黠者必因窮困無聊，流而為匪?！盵4]甲集上,68他還稱：“查新疆地方游兵游民流落窮荒欲歸不得者不可勝計，若輩窮極無聊，小則成為盜賊，甚則流為會匪?！盵4]甲集上，68

“土客之爭”的情況歷史上在中國內(nèi)地的廣東、廣西、云南等省份較多，指先住民與后移住該地的人群之間的紛爭和矛盾，主要表現(xiàn)為爭地及其他資源。楊增新指出，“近年內(nèi)地各省人滿為患，群欲尋取邊省未經(jīng)種植之地開墾為業(yè)，以圖致富”，“誠恐土地被人開辟日多一日，則游牧之區(qū)日少一日，（蒙古部民）生計必致困難”[4]辛集三,47。他不準將來自東北各省的安分流民安插在阿爾泰，“以致愈來愈多，喧賓奪主”②參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第十四卷，木刻本，民國十五年（1926），第29-30頁。。楊增新已經(jīng)預料到流民入新可能會成為“土客之爭”的潛在因素。由于楊增新采取了限制流民入境和較為合理的開田墾荒、安置流民等政策，土客之間的矛盾并沒有顯現(xiàn)出來。

（四）流民來新增加新疆安置工作的壓力

據(jù)哈密關卡報告，“內(nèi)省人民相率來新者日計百數(shù)十人”，楊增新認為流民入新給新疆的安置工作帶來了很大的壓力。楊增新指出：“新疆開省三十余年，南北兩路生聚日繁，墾熟地畝均承種有人，流民來新，只得另開荒地，而新省地多水缺，須筑壩修渠引水入地方能播種，但另開荒地不易，耗資巨大，”[4]甲集上,50他計算過，除修渠費用外，就安民與墾地而言，應修房屋以及需用農(nóng)具、耕牛、籽種、口糧等，每人約需銀一百五十兩。楊增新認為“流民多數(shù)未親耒耜，罔知種植之宜，遽驅(qū)之隴畝責以為農(nóng)，未必能獲效果”，還擔心“若獷悍游惰之徒領得公家耕具牛籽銀糧并不從事耕作，概予私售揮霍于嫖賭之場，適至資金告罄，遂乃棄業(yè)潛逃，欲歸不得，欲留不能”[4]甲集上,50。他深悉“前清歷任各巡撫舉辦屯墾務為安置流民者屢矣，卒多不良之結(jié)果”[4]甲集上,50，如清末羅布淖爾創(chuàng)設婼羌縣治，曾費銀數(shù)十萬兩，安插河湟回族移民，但不到兩年，無一戶存留。因此，楊增新對安置流民感到頗有壓力。

三、楊增新對待流民問題的措施

楊增新主政新疆時期，出于對新疆的社會穩(wěn)定考慮，一方面以堵的方式防止流民進入新疆，甚至對北洋政府欲將難民移至新疆和遣送犯人來新亦持抵制態(tài)度。他對至新疆及途徑新疆進入俄境的甘肅種煙游民采取阻攔、遞解回籍等措施。另一方面又用疏導的方式對已經(jīng)在新疆境內(nèi)的流民進行資遣和安置，防止流民問題給新疆帶來不利局面。

（一）抵制移民來新與請停遣犯來新

民國四年（1915），中央計劃將山東、直隸、河南流民遷至蒙古、新疆、甘肅各省時，楊增新就明確表示反對。他稱：“移民實邊，洵為善籌，惟事體重大，誠如部電所云，必須通盤籌劃，始可見諸施行，增新體察現(xiàn)時情狀，多有窒礙難行者?！盵4]甲集上,48楊增新提出了不宜移民來新的四個理由：路途遙遠，遣資浩重；流民流而為匪，對新疆社會的穩(wěn)定不利；新疆屯墾困難，另開荒地不易，安置流民耗資巨大；勉強移民來新，亦難自謀生計，未必收到移民實邊之效。①參見楊增新《呈復內(nèi)地流民資送新疆不無窒礙文》，載《補過齋文牘》甲集上，收錄于李毓澍《中國邊疆叢刊》第一輯.第十四種影印本，臺北：文海出版社，民國五十四年（1965），第48頁。

楊增新主政新疆時期，對由中國內(nèi)地遣送犯人來新持抵制態(tài)度，理由有：其一，新疆軍警防范實力有限。內(nèi)地遣送新疆的罪犯所犯原案往往多系命盜重案，新省軍隊迭經(jīng)裁撤，警察亦未遍設，如果將各省人犯源源發(fā)遣新疆，“以多數(shù)慣于為惡之人，萃于塞外孤懸一隅之地，……日引月長，絡繹不絕，不出數(shù)年，遣犯蹤跡即遍全疆，恐非少數(shù)之軍警所能防范”[4]甲集上,62-63。其二，遣犯與新疆會黨、游民串通，為亂一方。楊增新認為，如果能將遣犯“約束在民風醇厚之區(qū)，雖有外來兇暴之徒，尚無大礙”，但因“新省現(xiàn)時會匪游民窮極無聊，時思一逞，已含有軍流性質(zhì)，若更以各省身犯重罪、幸免極刑之人附而益之，互相勾結(jié)，適滋隱患，在今日增一遣犯，即為異日增一亂民”[4]甲集上,63。其三，新疆哥老會戕官的教訓。伊犁革命之后，哥老會戕官之案遍及天山南北。楊增新認為哥老會戕官多以清朝遣送新疆的流犯為首領，“轉(zhuǎn)相招致，遂群起而與官為仇，幾于不可收拾”[4]甲集上,63。楊增新還認為，向新疆遣送罪犯并不能真正起到教化本人、維護社會秩序的效果，便向中央呈請暫停向新疆遣送人犯。他指出，各省解犯來新，新疆接犯解送各屬，皆需花費不少，“虛糜國帑，養(yǎng)此兇頑，未睹其利，先見其害，于流刑改遣之本旨，似亦不盡符合”[4]甲集上，64。民國三年（1914）吉林巡按使請將徒刑改遣展緩辦法，獲大總統(tǒng)袁世凱批準。既有成案遵照，民國四年（1915）七月，楊增新便擬請將內(nèi)地各省改遣發(fā)新人犯，暫緩兩年，待新省地方安寧，再行照章辦理。除已發(fā)遣在途各犯，轉(zhuǎn)行各屬查照遵辦、妥為安置外，楊增新則又呈請中央暫行停發(fā)遣犯來新。

（二）阻攔、遣返和安置種煙（罌粟）流民

為了整飭社會不良惡弊，配合國際及我國國內(nèi)禁煙，楊增新在新疆也實行禁煙，但不同的是，楊增新在新疆禁煙的重點不是放在禁止吸食鴉片上，而是放在禁止種煙上，他嚴令禁止和阻攔流民入疆和越境種煙。

楊增新下令新疆各地嚴防流民赴俄種煙，從迪化至塔城沿途，經(jīng)過昌吉、呼圖壁、綏來、烏蘇、額敏、塔城都設有駐兵，遇有取道塔城赴俄境的單客，則一律阻止前行。楊增新指出，禁止甘肅人赴俄種煙的正本清源的辦法為：“惟有由甘肅督軍飭令甘、涼、肅一帶文武，遇有單人孤客一律阻止，勿令出關；新疆則于東路哈密之星星峽切實稽查，除真正商人、攜有貨物或攜帶眷屬者準予入境外，其余專為種煙而來之游民，嚴行阻止，不準出關?！雹趨⒁姉钤鲂隆堆a過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第9頁。

新疆接收俄國遣送的種煙者，將甘肅煙犯遞解回籍，受到甘肅酒泉縣知事程宗伊及甘肅禁煙總公所的質(zhì)疑，謂新疆遞解甘肅煙犯需經(jīng)調(diào)查確鑿，查明證據(jù)。對此，楊增新咨覆甘肅省長，告知新疆接收的煙犯有“千數(shù)百人”之多，而解送甘肅省的則“擇其最不安分、歷年赴俄種煙者，分起解令進關，不過百余人”③參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第19頁。。他稱“新疆禁止游民赴俄種煙，其種煙證據(jù)系在俄國，既經(jīng)俄官拿交中國邊卡接收，即為赴俄種煙之確據(jù)”④參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第20頁。，“若必俟中國派員赴俄搜查證據(jù)方能遞解，是赴俄種煙之人永遠不能阻止，于禁煙前途實多窒礙”⑤參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第19頁。。他對遞解甘肅種煙流民回籍作了解釋：“赴俄種煙之人，其犯事系在俄國，雖經(jīng)俄人拿獲，解交新疆，而新疆辦理不便操切，又不能置之不問，除遞解回籍，再無別法?！雹迏⒁姉钤鲂隆堆a過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第19頁。楊增新恐甘肅各縣遞解為難，還將遞解煙犯車價由新疆發(fā)至肅州，或由新疆酌派弁兵將該犯徑解肅州，并多次聲明，解犯到肅，聽其自行回籍。與甘肅省的協(xié)調(diào)，使新疆遞解煙犯得以順利進行。

為了從根源上解決流民赴新疆及越境種煙問題，民國八年（1919）楊增新與塔城俄國領事商訂《中俄會禁種煙辦法》，規(guī)定俄人凡租給中國人種煙的土地，一律退還租金，以后不準再行租地給中國人種煙；俄國方面會同新疆官員至俄境，勸導種煙中國人回國，不聽勸說的強行驅(qū)逐，送交中國官員接解入卡，令其改圖生計，如解往阿爾泰挖金或筑城造路等。

楊增新還嚴厲制裁種煙者及禁煙失職的官員。楊增新稱：“種煙之人半多游民匪徒，非嚴加懲創(chuàng)不足以昭警戒，而免效尤?！盵4]甲集上，35民國四年（1915）春，阜康縣查獲種煙人犯李榮章等五名，烏蘇縣查獲種煙人犯二十三名，實拿獲李正福等六名；迪化縣查獲種煙人犯張世嚴等四名。楊增新當即批示，將李榮章、李正福、張世嚴三名種煙首犯槍斃。烏蘇縣屬之甘家湖即蒙人所稱之吉爾噶朗，在舊土爾扈特部署盟長福晉鄂羅拉瑪轄境內(nèi)，民國四、五、六年，常有游民在該處種煙，雖迭經(jīng)拿獲，嚴予懲辦，然而又有煙苗發(fā)現(xiàn)。楊增新乃電令烏蘇營縣會帶軍警前往查辦，查得“大小十余段，合計不下三四百畝之多”，皆經(jīng)翻犁，人犯楊得生、王興、姜生玉皆依律懲辦。楊增新以“若不將縱容種煙之蒙部頭目量予懲罰，斷難收廓清之效”①參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第13頁。為由，將該盟長應領民國九年分薪俸“罰停半俸，充作禁煙經(jīng)費，以警將來”；另外，鑒于“該縣文武印委各員查禁蒙境煙苗未能十分得力，業(yè)已先行記過”②參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第15頁。，勒令他們嚴緝逃犯，務必抓獲，追究懲辦。

遞解種煙流民回籍和安置種煙流民從業(yè)，不僅可以收禁煙之實效，也可使種煙流民不致在新疆滋事而帶來混亂。

（三）限制官吏對人民的盤剝

民國時期新疆的封建剝削沉重，人民不忍重負，被逼出逃，在新疆屢見不鮮，引起楊增新的重視。舊土爾扈特東部副盟長在位時期，所屬蒙民負擔沉重，當時部下蒙民每年向副盟長交納“銀一千二百兩、食麥三千六百斛、大米三石六斗、大茶四十八塊、食羊六十只、料豆三十石、草六千捆、柴一百五十車，并派應差戈什二名”[4]辛集一，31。在該副盟長因涉案被罷黜后，由該貝勒之妻倭羅拉格爾札布署舊土爾扈特東部副盟長之職。倭羅拉格爾札布接印視事，竭力整頓，將以上各項照依向章一律減半，受到楊增新的大力嘉獎。楊增新更以“該部蒙民生計艱難，差徭繁重”為由，飭令“將以前苛派一律核減”[4]辛集一，31。

哈薩克牧民不僅向政府繳納賦稅，地方王公也向哈薩克人民征稅，是為陋規(guī)。民國成立以來，阿爾泰長官帕勒塔親王任內(nèi)亦有攤派哈薩克人民之事，楊增新在《呈報阿爾泰哈薩差徭繁重業(yè)經(jīng)切實裁禁文》中說：“據(jù)由阿爾泰逃來新疆之哈薩頭目不拉克五庫大及扎楞結(jié)木懇并藏根八音八等面稱，長官帕勒塔向哈民派收駱駝三千只，馬三千匹，犍牛五百條，母牛一千條，羊一萬只等語，增新查以上牲畜照依二年分時價，駝三千只每只以六十兩計算，值銀六萬兩，犍牛五百條，每條以五十兩計算，值銀六萬兩，通計所派駝馬牛羊共值銀三十五萬五千兩，帕長官當能據(jù)實造報此項，所派牲畜名為報效，實則勒捐。”[4]甲集上,41哈薩克王公亦“向視哈民為魚肉，無所顧恤”，他們往往自定賦稅，盤剝所屬哈薩克人民血汗，如阿爾泰的哈薩克公、千戶長、百戶長及為王公辦事的扎楞都享受哈薩克人民繳納的稅收，如阿爾泰的哈薩克人民每年供給王公、千戶長、百戶長、扎楞的羊只分別為1 000頭、100頭、20頭、10頭。另外，征稅員也要向哈民勒索馬匹物品。為了減輕哈薩克人民的負擔，楊增新革除陋規(guī)，規(guī)定哈薩克人民稅收標準。民國二年（1913）十一月，楊增新派新疆司法籌備處處長劉長炳赴阿爾泰查辦，規(guī)定哈薩克人民繳納稅收的標準：每馬一匹，稅銀一錢五分，牛一頭，稅銀一錢二分，駱駝一只稅銀二錢，羊一只稅銀二分，均按財政廳規(guī)則新章辦理。為了防止舞弊，楊增新由各縣知事遴派妥人，攜冊赴場，照章收稅，不準分厘浮收。因哈薩克人民不識漢文，易被人愚弄，楊增新要求地方出回文（哈薩克語）告示，將應收各項稅銀數(shù)目明白開列，使哈民一體周知，如有地方官及頭目人等章外浮收以及藉端需索者，準其赴巡按使衙門指名控告。③參見楊增新《通告哈薩克在內(nèi)地游牧應照章納稅文》，《補過齋文牘》辛集上，北京：新疆駐京公寓版，辛酉（1921）三月，第26-27頁。

楊增新還減免哈薩克人牧稅，他稱“新疆地瘠民貧，回、纏、蒙、哈困苦已極，而哈薩各部為尤甚”④參見楊增新《補過齋文牘三編》第一卷，蒙自楊氏刻本，民國二十三年（1934），第34頁。。民國十六年（1927）前后，游牧區(qū)域連年霜雪成災，繼以疫病流行，牲畜倒斃過多，楊增新向中央呈請立案，減免哈薩克牧稅：“自十六年（1927）起，歲征此項牧稅酌減三分之一。”①參見楊增新《補過齋文牘三編》第一卷，蒙自楊氏刻本，民國二十三年（1934），第36頁。為了確保減免牧稅的有效進行，楊增新飭令調(diào)查原有牲畜的數(shù)目，使其不得稍有隱匿，同時保證地方“不得稍有浮收，致累貧民”。他還豁免哈薩克族牧民所欠債務。哈薩克族民眾向官錢局借用或到皮毛公司挪借貨物，伊犁克宰、阿勒班兩部落積欠伊犁官錢局172，400 余兩，值羊25 200 只。楊增新便將哈薩克族“所欠官錢局羊二萬五千二百只全數(shù)豁免，以示體恤而蘇民困”②參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第一卷，木刻本，民國十五年（1926），第6頁。。他在民國三年（1914）七月十日電告伊犁鎮(zhèn)守使楊飛霞：“我輩為民請命，亦屬分所當為，該使既守是邦，想亦知該哈民之苦累，當盡其煦育之仁，而不使之窮無所苦?！盵4]辛集一,24令楊飛霞將哈薩克族牧民所積欠的羊只豁免。

楊增新為了禁止地方官吏盤剝百姓，常以官吏在民間的口碑及百姓對官吏的評價作為其獎、懲官吏的標準。在新疆各縣知事年終考績中，楊增新曾為地方官中百姓口碑極好的阿克蘇縣知事徐謙等人請予獎勵，他稱：“現(xiàn)署阿克蘇縣知事徐謙等數(shù)員，皆循聲卓著，理合出具切實考語，密呈鑒核，應請傳諭嘉獎，以資鼓勵?！盵4]乙集三，25楊增新稱：“若官能實心愛民，民亦必實心愛官，即一旦有事，亦必能官民一氣，互相維持?！盵4]乙集三，25

（四）禁止霸占熟地、私自安插流民和民間驅(qū)逐流民

民國六年（1917），維吾爾人阿布登拉等二十四戶，控告哈薩克族葉爾堅霸占他們在烏宗阿哈什地方所開墾的熟地，對此，楊增新強調(diào)必須禁絕此種舉動，從國防、墾荒安民、重農(nóng)貴栗、國家法律四個方面論述維吾爾人所墾熟地不能由哈薩克人霸占的理由。因俄人曾經(jīng)強行遷往新疆本地人開墾好的土地，“使中民無容身之地”，楊增新認為如果不禁絕此種現(xiàn)象，“該種地之纏民亦不免流離失所”[4]辛集二,52，他令縣知事“務將已墾成熟之地全數(shù)斷歸纏民阿布登拉等二十四戶照舊管業(yè)，并將纏民與哈薩地界妥為劃分”[4]辛集二,53。

經(jīng)由俄國逃來新疆之人，多系東三省、山東、直隸之人，曾在伊犁、古城等處暴動。楊增新為了防止這些流民“潛行入境，以種地為名，暗為煽亂，貽害地方”，密令“刻速詳細調(diào)查，凡在阿山領土開墾者，應以陜、甘、新三省漢回及新疆土著蒙、哈、回、纏人民為限，不得將東三省、山東、直隸之人、由俄國逃來之胡匪擅行安插，以致勾結(jié)外人，一旦禍發(fā)，為患邊局”。他告誡地方政府“如有朦混將阿山地畝撥給以上所指各省之人者，一經(jīng)查明，定將各該地方官分別懲戒”。至于東北各省安分之人，楊增新則允許他們來新疆領地開墾，“準在沙灣、綏來、昌吉各縣種地營業(yè)”，但他規(guī)定這些人“不得在阿爾泰安置”③參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》第十四卷，木刻本，民國十五年（1926），第29-30頁。，以免導致喧賓奪主。

對于流民，新疆地方官吏往往任由地方百姓自行驅(qū)逐，引起了楊增新的重視，他明確告誡地方官員“地方流民由百姓自行驅(qū)逐辦法甚為不妥”，他稱：“官能治民，民不能治民，若聽百姓自行驅(qū)逐，必起沖突，且流民只要安分，亦無驅(qū)逐之必要，若處處驅(qū)逐，該流民必無容身之地，操之太急，易滋流弊，惟實在查有劣跡者或行跡確可疑者，由百姓稟官，依律懲辦，或以治罪，或遞解回籍，方為正辦?！盵4]辛集一，38

（五）消除流民會黨的潛在威脅

民國元年（1912），南疆各地流民會黨到處戕官，因當時南疆軍官不少為哥老會首領，他們將流民會黨編成軍隊，稱為巡防隊，歸其管帶，這種情況在沒有發(fā)生戕官事件的地方也有發(fā)生。對于南疆各屬所報由官處遣散流民之事，楊增新批示：“夫所謂遣散流民者，必遣之出境，遣之回籍，乃能實收其效果，若將此縣游民遣之彼縣，彼縣游民又遣之此縣，今日此縣遣之，明日彼縣遣之，仍不離乎新疆之一省。”[4]乙集二,47他明白，遣散的流民如果在新疆境內(nèi)流落仍然會成為新疆穩(wěn)定的隱患，即“若云流民在喀什滋事，遣之伽師，遣之巴楚，即不滋事，此必無之理也”[4]乙集二，47。

哥老會是流民依附的靠山，消除哥老會勢力的影響是楊增新防止流民聚集成團的重要措施。楊增新告誡地方官，“會匪為害地方，務要盡力早治，倘稍存姑息，今日官不辦匪，異日匪必害官”，要求重辦哥老會首領，即“如有哥老會匪在該屬開山立堂，以及散放票布，設立碼頭，或借會匪勢力煽惑勾結(jié)者，不論其為南人為北人，只要實為會中首要人物，如龍頭大爺，當家管事之類，一經(jīng)拿獲，即行重辦，能除一會匪，即多一功德”[4]乙集三，30-31。

楊增新稱，民國初年，新疆“人民僅二百一十余萬，其中漢民不及百分之一，且猶流寓多，而土著少”[4]甲集下,11。當哥老會如火如荼之時，楊增新的省政府還面臨著其它的壓力，即伊犁、迪化抗衡和俄國支持下的外蒙喀爾喀人西犯科布多、阿爾泰。楊增新在對待哥老會問題上比較慎重：首先，以回隊對付哥老會。其次，根據(jù)哥老會實力強弱不同，采用不同的策略，靈活辦案，恢復地方安寧。對于實力較弱的哥老會，楊增新直接利用回隊辦理案件，捕殺涉案哥老會主犯；對于擁有較強實力的哥老會，楊增新則先穩(wěn)住對方，以期維護一方安寧，待時機到時再予以清除其勢力。再次，清除哥老會黨。民國三年（1914），新疆局勢趨于穩(wěn)定，俄國支持外蒙的威脅解除，伊犁軍、政大權盡操楊增新之手，清除哥老會影響的時機成熟。從民國二、三年間至民國八年，楊增新利用回隊及地方官員及軍隊，先后清除了南疆的若羌、和闐、于闐以及北疆的迪化、綏來、精河、塔城等地的哥老會影響，困擾楊增新多年的哥老會的影響就此被平息。據(jù)張大軍的《新疆風暴七十年》記載，先后被楊增新清除的哥老會頭目計有1 780人。①參見張大軍《新疆風暴七十年》，臺北：蘭溪出版社，1970年，第174-183頁。

（六）防堵、驅(qū)逐、遣返、安置俄國難民

對于楊增新在主政初期的俄國哈薩克人難民逃入新疆問題，新疆對其進行防堵，將他們趕至俄境，在俄國拒絕接受后，通過外交談判，得到新疆自行安插保證后，將俄國哈薩克難民收入中籍，在伊犁境內(nèi)設法安置。②參見何永明《穩(wěn)定與發(fā)展——楊增新治理新疆研究（1912—1928）》，西安：中國出版集團世界圖書出版公司，2013年，第172-175頁。對于民國五、六年逃入新疆的俄國哈薩克、吉爾吉斯等人，楊增新則采取了防堵及和平驅(qū)逐的措施，但仍有大量難民進入新疆。楊增新通過與俄國交涉，民國六年五月伊犁已經(jīng)將約十六萬人驅(qū)出國境，至九月還有數(shù)千人未返回，因天寒地凍，新疆準其在中國境內(nèi)過冬，待來年春天再返回俄國。烏什、阿克蘇多為俄國布魯特（吉爾吉斯人）逃民，于民國七年秋冬開始大部返國。至于仍然留在新疆的俄國布魯特人，楊增新派人調(diào)查，分別發(fā)給入籍護照。③參見何永明《穩(wěn)定與發(fā)展——楊增新治理新疆研究（1912—1928）》，西安：中國出版集團世界圖書出版公司，2013年，第188-189頁。對于俄國十月革命勝利后逃來新疆的難民，楊增新通過與蘇俄紅軍聯(lián)合，最終消滅了白俄軍隊，難民中除被送返回國者外，也有一些留在了新疆，最終在新疆安居。

（七）開渠墾荒，安置流民

對于“不可勝計”的流民，楊增新稱，“若不設法安置，聽其流離失所，今日多一流民，即異日多一亂民”，“今欲求補救之法，惟有注重墾務，查明各屬荒地，招人承墾，安插一戶可養(yǎng)十人，安插千戶，可養(yǎng)萬人，所以生財者在此，所以弭亂者在此”[4]甲集上,69。民國四年（1915）二月二十九日，楊增新又稱：“近年以來人民日益加多，糧食日益加貴，自非開辟土地不足以安流氓而裕民食?！盵4]丁集上，2楊增新把墾田開荒上升到民計、民生與新疆社會穩(wěn)定的高度。

楊增新于民國四年（1915）初在新疆巡按使署內(nèi)設立水利委員會，確定了“先北后南”的方針，首先在沙灣等縣開始，歷時七年左右時間，在迪化、昌吉、呼圖壁、綏來、沙灣、烏蘇、阜康、孚遠、鎮(zhèn)西、塔城、七角井、鄯善、吐魯番、焉耆、尉犁、若羌、且末、輪臺、庫車、沙雅、阿克蘇、英阿巴特、巴楚、莎車、洛浦等地修筑渠道，能夠灌溉土地達百萬余畝。楊增新“意在安插無業(yè)游民，使邊地漸臻富庶”[4]丁集下，8，在鎮(zhèn)西縣喬家溝渠道開成后，他贊同該縣知事將該處荒地兩千畝作為官地，招民租墾，三年內(nèi)歸還開渠費款，并強調(diào)“將此項開渠有水之荒，作為官地，招人佃種，從輕收租，則荒地可以速開，窮民可以安插”，他要求地方官“實事實心，認真進行，方能做到有利無弊”[4]丁集下，35。

楊增新在新疆實行官墾和民墾兩種形式，也稱兵屯和民屯。兵屯即派軍隊屯墾荒地，主要針對地畝大、民力不足的地區(qū)，有時也依當?shù)氐膶嶋H情況而定。民墾或民屯之田，主要指民力可以勝任開墾的地畝。楊增新開渠墾荒的目的之一為安置流民，而“非欲使有地可耕之人多領地畝，隨意兼并”[4]丁集下，8，更“不得由一二殷實之戶，獨力承領多數(shù)地畝，致使窮民向隅”[4]丁集下，35，所以民墾為新疆開田墾荒的主要形式。楊增新主政新疆時期，民墾荒地的方式主要有三種，即招戶開墾、移民開墾和戶民承墾。楊增新從官庫收入和安置民戶兩方面進行考慮，認為“將來只能承糧升科，不如收租之得利為厚，……惟墾荒乃殖民要政，多安一戶，即與地方多與一分利益”，他說：“協(xié)餉之餉源已絕，食眾生寡，來日大難，無業(yè)游民，所在多有于此，而欲鞠人謀人之保居，茍不從開渠墾荒、安插窮民為入手辦法，庸有當乎？夫盜賊者，窮民之變計也，叛亂者，盜賊之歸結(jié)也?！盵4]丁集下，53由此可見，楊增新在全疆范圍內(nèi)開渠墾荒，防止流民流入盜匪及防止因流民問題引起變亂是其重要原因。事實上，楊增新墾田開荒安置流民取得了實效，1916年至1917 年，僅莎車一縣就增灌荒地10.61 萬畝，安置了4 220余戶流民。①參見楊增新《呈請將縣知事劉人倓等六員名分別獎給存記勛章文》，載《補過齋文牘》丁集下，收錄于李毓澍《中國邊疆叢刊》第一輯，第十四種影印本，臺北：文海出版社，1965年，第62頁。

楊增新是進士出身，熟讀四書五經(jīng)，有著中國傳統(tǒng)文化中的民本思想，也有中國傳統(tǒng)的愛國思想。楊增新對流民問題的認識和措施有其合理的因素，他以新疆的社會穩(wěn)定為出發(fā)點，實行積極的墾田開荒、安置流民、減輕封建剝削等措施，以靈活的策略解決俄國難民問題，維護我國西北邊疆的安定，避免了新疆當時因流民問題而出現(xiàn)混亂，客觀上有利于新疆的社會穩(wěn)定和社會生產(chǎn)，有著積極的意義。當然楊增新對流民問題的認識也有一定的局限性，他看到了流民對新疆不利的一面，對于北洋政府要求新疆接收并安置內(nèi)地流民進行抵制，也不愿接受向新疆遣送罪犯，但對安置流民對發(fā)展新疆經(jīng)濟的作用，則估計不足。