健全公益訴訟制度推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

文_賈小煜

公益訴訟從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手，督促糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的亂作為和不行使職權(quán)的不作為行為，扭轉(zhuǎn)行政亂象，防止違法行為演變?yōu)榉缸镄袨椋瑥亩辛Φ赝苿臃ㄖ握ㄔO(shè)，雖是“小切口”卻是推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略實(shí)施的“大手筆”。自2017年檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度建立以來，取得了巨大成效，行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為的現(xiàn)象得到一定程度遏制，大量損害公益的行為被制止，一批久拖不決的問題得到解決，全社會的公益意識不斷增強(qiáng)，保護(hù)公益的社會氛圍愈來愈濃。但同時(shí)也要看到，公益訴訟制度運(yùn)行實(shí)踐中還有許多問題，解決這些問題才能更好地發(fā)揮公益訴訟的作用，提升公益訴訟成效，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，進(jìn)一步完善中國特色社會主義法治體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、在黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)謀劃、整體推進(jìn)公益訴訟工作

黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方是做好各項(xiàng)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是我們必須堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)的顯著優(yōu)勢。做好公益訴訟工作，需要司法機(jī)關(guān)、政府有關(guān)部門、相關(guān)社會組織和單位的協(xié)調(diào)配合，才能形成合力。實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的并不是檢察機(jī)關(guān)或相關(guān)社會組織起訴就能達(dá)成的，不論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟還是法律規(guī)定的社會組織提起公益訴訟，都需要政府有關(guān)部門、相關(guān)單位和群眾的配合支持，才能完成證據(jù)收集、損害鑒定、專業(yè)咨詢等工作，從而達(dá)到訴訟的目的。再者，起訴只是公益受損時(shí)事后的保護(hù)手段之一，要實(shí)現(xiàn)全面保護(hù)公益的目的，事前防止破壞的保護(hù)工作、事中制止破壞的執(zhí)法工作、日常保護(hù)公益的宣傳工作等都十分重要。做好這些工作涉及防護(hù)機(jī)制的建立、職能責(zé)任的落實(shí)、保護(hù)氛圍的形成等，需要動員全社會的力量，調(diào)動一切積極因素，形成保護(hù)公益的合力，整體推進(jìn)相關(guān)工作，才能實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的最大效益，沒有黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就不可能達(dá)成目的。

二、健全公益訴訟制度體系

目前，公益訴訟的法律制度還不完善。公益訴訟的特殊性決定了法律制度的特別性，適用民事訴訟和行政訴訟的法律制度，不能很好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的。由于訴訟本身的特殊性，公益訴訟在主體、要求、程序和結(jié)果等方面與民事訴訟和行政訴訟都有不同，如起訴主體是檢察機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的組織，而民事訴訟和行政訴訟則是公民、法人或其他組織；起訴目的是保護(hù)公共利益，而民事訴訟和行政訴訟則是維護(hù)私權(quán)利；程序上也有不同，民事訴訟和行政訴訟通過起訴要求人民法院解決問題，而公益訴訟特別是檢察機(jī)關(guān)提起時(shí)，訴前督促程序也是解決問題的程序；結(jié)果也有不同，民事公益訴訟最終可能不只是要賠償損失而且還可能要求當(dāng)事人對受損害的公益進(jìn)行修復(fù)治理等，行政公益訴訟的結(jié)果也和單純的行政訴訟結(jié)果不同。這里面檢察機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)和法律地位及行為效力等需要法律進(jìn)一步明確加以規(guī)定，訴訟程序需要進(jìn)一步細(xì)化，訴訟結(jié)果和檢察機(jī)關(guān)訴前的工作也需要明確。這在民事訴訟法和行政訴訟法里是無法做到的，因此有必要專門就公益訴訟進(jìn)行立法。

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的調(diào)查取證權(quán)力有待明確，相關(guān)工作程序還有待完善；檢察機(jī)關(guān)與人民法院、行政機(jī)關(guān)、有關(guān)社會組織之間在信息共享、工作協(xié)調(diào)等工作上還缺乏有效的制度機(jī)制；公益訴訟中涉及的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)還有待健全，損害鑒定制度機(jī)制也有待完善等。另外，各省區(qū)檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟職責(zé)過程中，形成了各省區(qū)獨(dú)特的公益訴訟模式，這些模式還沒有以制度的形式確立起來，作用不能充分發(fā)揮。所以，公益訴訟的配套制度也亟待建立。

三、擴(kuò)大公益訴訟監(jiān)督范圍

2017年6月修改的《行政訴訟法》第二十五條第三款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職責(zé)或不作為，致使國家利益或社會利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。同時(shí)修改的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。“兩法”的規(guī)定應(yīng)該說比較清楚地回答了誰來監(jiān)督和監(jiān)督什么的問題，但實(shí)踐中，又出現(xiàn)新的問題，一是檢察院作為監(jiān)督主體的職能規(guī)定的太狹窄，不能保證檢察機(jī)關(guān)充分履行職責(zé)。二是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”在相關(guān)法律中規(guī)定并不明確，不能調(diào)動社會積極因素參與公益訴訟。三是監(jiān)督的范圍規(guī)定得太窄，不適應(yīng)社會發(fā)展的需求。

從主體上來說，“兩法”規(guī)定的人民檢察院的監(jiān)督，主要是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的不作為和亂作為。行政機(jī)關(guān)不作為和亂作為的判斷依據(jù)是法律的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)來說，法無授權(quán)不可為、法定責(zé)任必須為。由于立法的相對滯后，對行政機(jī)關(guān)的法律授權(quán)可能落后于社會管理的需要，如在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新情況新問題，國家立法還無法及時(shí)規(guī)范，但公共利益不能因立法滯后就得不到保護(hù)，因此，對人民檢察院公益訴訟的主體責(zé)任應(yīng)按保護(hù)公益的目的進(jìn)行定位。再者，“兩法”規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)損害公益的行為提起訴訟?！奥男新氊?zé)中”這個前提限制了人民檢察院履行公益訴訟的職責(zé)，怎么理解這一規(guī)定？還有不在“履行職責(zé)中”的發(fā)現(xiàn)損害公益行為嗎？或者“履行職責(zé)”之外發(fā)現(xiàn)損害公益的行為就可以不起訴嗎？實(shí)踐中，公益訴訟案件線索在很大程度上是人民檢察院主動作為找出來的，而不是在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的，所以，對人民檢察院的主體責(zé)任應(yīng)當(dāng)作更明確的定位。

“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”在相關(guān)的法律中規(guī)定不明確或沒有規(guī)定。公益訴訟的概念在法律中也只是在“兩法”中出現(xiàn)，其他法律中還沒有規(guī)定，接近公益訴訟概念的規(guī)定中，法律對有關(guān)組織的規(guī)定限制在很小范圍內(nèi)，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第四十七條規(guī)定，對侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會及省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。這雖然可以看作是公益訴訟，但其將訴訟主體限制在中央和省一級的組織，并不有利于保護(hù)公益。而其他相關(guān)法律中，還都缺少類似規(guī)定，究竟是誰可以起訴并不明確。

從公益訴訟的監(jiān)督范圍上看，法律明確規(guī)定主要是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域以及污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為和人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為。這些都是涉及國家利益和人民群眾切身利益、社會關(guān)注度高的熱點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)納入公益訴訟范圍。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對生活質(zhì)量和水平的要求越來越高，公益的范圍也會越來越大。沒有法律的明確規(guī)定，公益訴訟就會遇到阻礙，公共利益就得不到有力保護(hù)，我們應(yīng)盡早謀劃，主動作為。

四、提高檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的能力

按現(xiàn)行法律規(guī)定和公益訴訟實(shí)踐，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)是主導(dǎo)和保障，法定的其他機(jī)關(guān)和社會組織也是訴訟的主體但不是必需的主體，相關(guān)行政機(jī)關(guān)和有關(guān)的社會組織是參與者和配合者，人民法院是裁判者。所以，公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的能力關(guān)系公益訴訟案件的質(zhì)量，關(guān)系公共利益是否受到法律的全面保護(hù)。公益訴訟對檢察機(jī)關(guān)來說是一項(xiàng)新的業(yè)務(wù)工作，從案件線索的發(fā)現(xiàn)和立案調(diào)查到訴前協(xié)調(diào)、建議、提起訴訟到判決執(zhí)行的監(jiān)督落實(shí)等，不僅工作量大，而且在不同階段工作要求也有不同，是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工作，對辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力要求很高。

2017年7月公益訴訟全面推開以后，檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作量倍增，短短兩年時(shí)間，有些地方的辦案量已占到辦案總量的60%以上。與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)不同的是，公益訴訟案件需要檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)線索、自己調(diào)查取證、自己督促協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)等，而傳統(tǒng)公訴業(yè)務(wù)中不包括調(diào)查取證等由公安機(jī)關(guān)完成的工作，也不包括督促協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)等工作，不僅工作量增加，而且工作的繁雜程度也大大提高。但由于多種原因，目前檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面的工作力量與傳統(tǒng)公訴業(yè)務(wù)方面的力量相比還相對較弱，不能完全適應(yīng)工作的需要。所以，提高檢察機(jī)關(guān)公益訴訟能力，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、提高人員素質(zhì)是當(dāng)務(wù)之急。現(xiàn)實(shí)中，一些檢察機(jī)關(guān)雙管齊下，采取了辦案機(jī)制改革和人員素質(zhì)提升的雙重措施，一方面建立了多級聯(lián)動的辦案模式，另一方面開展了集中培訓(xùn)和案例評議等業(yè)務(wù)提升措施，打造專門的辦案團(tuán)隊(duì)，取得了明顯成效。另外，一些地方打破檢察機(jī)關(guān)孤立辦案現(xiàn)象，協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)、學(xué)校和科研單位組建專家委員會，為公益訴訟工作提供咨詢等服務(wù)。還有些地方推進(jìn)公益訴訟信息平臺建設(shè)，大大提高了檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索、調(diào)查取證、協(xié)調(diào)督促、提起訴訟、監(jiān)督落實(shí)、公益宣傳等方面的能力。所有這些經(jīng)驗(yàn)都需要總結(jié)推廣，要建立起一套調(diào)動社會各方面積極性、普遍適用的中國式辦案模式，全面提高檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的能力。