健全黨內(nèi)監(jiān)督體系要理清四個關系

文_蔣來用

十九屆中央紀委四次全會提出，要深化紀檢監(jiān)察體制機制改革創(chuàng)新，以高質量黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察促進國家制度和治理體系提質增效。監(jiān)督是一個主體按照特定的制度、標準、程序等對另一個主體履職狀況作出的評斷、監(jiān)視、督促、矯正、處置等。監(jiān)督看似監(jiān)督方的單向行為，其實是多種主體之間的相互作用和制約。因此監(jiān)督關系除了雙向關系之外，同時呈現(xiàn)的是網(wǎng)絡狀態(tài)交叉分布。這種網(wǎng)狀分布的格局就構成非常復雜的監(jiān)督體系。監(jiān)督網(wǎng)絡化狀態(tài)理論上決定了權力配置和運行的相互制約特性，不存在不受監(jiān)督的超然權力或絕對權力。健全和完善的監(jiān)督體系必然是多個主體參與互動，監(jiān)督與被監(jiān)督主體之間的力量達到相對平衡與和諧。因此，完善和健全監(jiān)督體系不能僅僅從強化監(jiān)督一個方面單向著力，而應該著力實現(xiàn)監(jiān)督體系內(nèi)部以及外部之間的平衡，從而保證權力能夠實現(xiàn)特定時期的價值目標，滿足人民群眾的期盼和需求，完成組織特定的歷史使命。健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，可以考慮從調整不同監(jiān)督主體關系入手，促使權力結構不斷優(yōu)化，運作效率更高。

一、調整與優(yōu)化縱向監(jiān)督關系

上下級之間具有領導與被領導的關系，同時也有監(jiān)督和被監(jiān)督的關系。習近平總書記在十八屆中央紀律檢查委員會第六次會議上指出：“上級對下級尤其是上級一把手對下級一把手的監(jiān)督最管用、最有效?！痹邳h內(nèi)監(jiān)督體系中，自上而下的監(jiān)督處于主導地位，是上級黨組織和領導對下級黨組織和黨員的監(jiān)督，俗稱為“條條”監(jiān)督。黨委及其各個部門、紀委都有“條條”監(jiān)督的職責，因而自上而下的監(jiān)督具有多條管道，并且每條線上自上而下的監(jiān)督都具有很強的權威性和有效性。上級監(jiān)督下級之所以最管用、最有效，是組織賦權形成的，也就是說，這種權威性具有內(nèi)嵌或內(nèi)生性，是黨內(nèi)組織原則的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨是按照民主集中制組織起來的政黨，“四個服從”是黨的根本組織原則，下級組織必須服從上級組織。與這條組織原則相配套的是黨管干部的制度設計，上級黨組織決定下級組織干部的使用，黨員干部無條件服從組織安排。誰任命使用干部就應當由誰來管理監(jiān)督，用人與監(jiān)督融合在一起，進一步強化了自上而下關系的緊密度和權威性。

自上而下監(jiān)督是維護組織體系生存和發(fā)展必不可少的要素。一般而言，組織賦予自上而下的監(jiān)督力量越強，組織性和紀律性就會越強。但從唯物辯證法的角度而言，任何監(jiān)督同時都有雙向用力的特性，自上而下監(jiān)督的同時，必然包含或者存在自下而上的監(jiān)督。缺乏自下而上的監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督也會失去自身存在的條件，或者減弱自上而下監(jiān)督的效果。在實踐中，經(jīng)常會存在主體責任缺失、自上而下的組織監(jiān)督弱化、缺位的現(xiàn)象，該提醒的不提醒，該查處的拖而不決；有的奉行好人主義，大事化小、小事化了，甚至主動“捂蓋子”；有的地方和部門都“攤上大事了”，紀委“找上門來了”，主要領導還懵懂地“不清楚”、驚訝地“沒想到”。（完顏平：“當前黨內(nèi)監(jiān)督的重音是‘自上而下’”，《中國紀檢監(jiān)察》2017年第4期）自上而下的組織監(jiān)督之所以出現(xiàn)失效或者失靈，一個重要的原因就是其自身的反作用力缺乏或者力度欠缺，上下之間的相互監(jiān)督嚴重失衡。因此，要讓自上而下的組織監(jiān)督真正發(fā)揮出最有效的作用，必須同時重視自下而上的監(jiān)督，用自下而上的監(jiān)督來制約和防止自上而下監(jiān)督的任性濫用，同時激勵自上而下監(jiān)督更加精準發(fā)力，防止出現(xiàn)監(jiān)督不作為、慢作為、假作為，避免管黨治黨出現(xiàn)寬松軟。

二、協(xié)調處理好平行監(jiān)督關系

一級政權、一個組織系統(tǒng)往往設有不同的職能部門，橫向的權力分工是專業(yè)性管理所必需的。橫向權力分工的客觀存在決定了平行監(jiān)督產(chǎn)生的必然。監(jiān)督保障權力運行，權力運行和產(chǎn)生作用需要監(jiān)督支持和配合。黨的十九屆四中全會提出要堅持權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權制度，實質上就是強調從縱向和橫向上理清各級政權及各部門的權責。從縱向上來看，就是要健全黨中央統(tǒng)一領導、黨的地方組織各擔其責、黨的基層組織具體落實的監(jiān)督組織體系，實行分級授權；從橫向上來看，就是要健全黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀委專責監(jiān)督、部門職能監(jiān)督、基層日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的監(jiān)督職能體系，實行分事行權、分崗設權。

每個部門和單位都有自己專有的業(yè)務領域。在黨內(nèi)而言，履行監(jiān)督專門職責的組織是紀委，但對于專責監(jiān)督如何界定，理論和實踐卻有不同的理解和分歧。有的認為監(jiān)督就是紀委的事情，出了問題找紀委，但有的認為專責監(jiān)督是“監(jiān)督的再監(jiān)督”。之所以會存在這種理解上的分歧，一個重要原因在于對紀委這一監(jiān)督主體與其他黨內(nèi)主體關系的認識不完全成熟和定型，二者關系磨合沒有完全到位，仍然存在模糊地帶和空間。理論上而言，如果存在了專門的監(jiān)督機構，其他組織就不能越俎代庖。這是其他組織不認真履行監(jiān)督職責的一個重要理由。這個問題長期以來沒有得到很好的解決，一個重要的原因是紀委的職責和任務雖然黨章中作了規(guī)定，但比較原則，實踐中在不斷調整和變化。黨的十八大以來，中央提出“兩個責任”，黨委負主體責任，紀委扛上監(jiān)督責任，然后又提出“一崗雙責”的要求，所有崗位人員包括班子成員及其各部門和單位負責人在一個崗位上既要承擔業(yè)務上的責任，還要承擔全面從嚴治黨的責任。紀委從直接監(jiān)督黨組織和黨員到督促黨內(nèi)各個監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責，實行間接監(jiān)督，讓黨內(nèi)其他主體擔負起監(jiān)督責任，從而擴大了監(jiān)督的力量，增強了監(jiān)督的效果。實踐中的這種變化充分印證了監(jiān)督與被監(jiān)督是彼此依存的。黨內(nèi)的組織、宣傳等部門既是監(jiān)督其他組織和黨員的主體，同時也是被監(jiān)督的對象。實踐證明，監(jiān)督者必須受到監(jiān)督。紀委履行專責監(jiān)督，也是黨內(nèi)的一個被監(jiān)督主體。黨的十八大以后，紀委系統(tǒng)成立干部監(jiān)督室，加大內(nèi)控機制建設，就是要解決監(jiān)督者受監(jiān)督這個問題，但這種內(nèi)部監(jiān)督的方式尚未從根本上解決監(jiān)督與被監(jiān)督互生的問題，還需要健全完善黨內(nèi)監(jiān)督機制，發(fā)揮黨內(nèi)其他主體和社會監(jiān)督的作用，強化體外監(jiān)督。

處理好平行監(jiān)督主體的關系，需要著力處理好關鍵個體之間的關系。因為一級黨組織的領導班子成員往往都是平行監(jiān)督主體的主要負責人。如紀委、組織、宣傳等機構或部門的主要負責人都是黨委（黨組）的成員。處理好這些機構主體的關系，關鍵就是處理好一級黨委（黨組）班長與班子成員、班子成員與班子成員之間特別是紀委書記與班子成員的關系。黨的十九屆四中全會提出要破解“一把手”監(jiān)督與同級監(jiān)督難的問題。從監(jiān)督角度而言，這兩個問題其實是一個問題，就是平行監(jiān)督的問題。之所以出現(xiàn)這些問題，主要原因是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系失衡?！耙话咽帧睓嗔^大或權力過于集中，可以監(jiān)督其他主體，但其自身并沒有得到對等的監(jiān)督。因為監(jiān)督與監(jiān)督的關系沒有理順，自然就會看到民主生活會制度、批評和自我批評制度等監(jiān)督制度失靈或低效的現(xiàn)象。盡管有的地方實行“一把手”末位發(fā)言、紀委書記首位發(fā)言等程序性改革，但只要監(jiān)督與被監(jiān)督這一關系失衡現(xiàn)象持續(xù)存在，監(jiān)督者感覺不到被監(jiān)督的壓力，平行監(jiān)督的問題就不可能解決。因此，需要監(jiān)督者進一步強化監(jiān)督與被監(jiān)督一體的意識，從思想上強化被監(jiān)督的意識，同時在制度制定和完善時充分考慮監(jiān)督與被監(jiān)督關系的平衡。

三、調整與優(yōu)化交叉監(jiān)督關系

所有權力都要受到制約和監(jiān)督。就監(jiān)督權而言，如果缺乏有效的監(jiān)督，一方面會造成監(jiān)督的失效或低效，導致組織體共同存在不作為或慢作為。另一方面，監(jiān)督權不受制約和監(jiān)督，還會出現(xiàn)過度監(jiān)督等問題，監(jiān)督權代替執(zhí)行權，會嚴重削弱和影響其他權力行使的積極性。有的監(jiān)督權還可能蛻化為謀取私利的工具，損害監(jiān)督主體的聲譽和形象，進而嚴重損害黨的聲譽和形象。因此，健全完善的監(jiān)督體系必然是一個相互制約有效但同時又相互協(xié)作效率較高的體系。

監(jiān)督權的有限性與監(jiān)督主體角色存在交叉緊密相關。監(jiān)督不是簡單的單一線條，而是呈現(xiàn)相互交叉的復雜網(wǎng)絡格局。在組織層面，黨的不同部門如宣傳、組織、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等不僅僅對下級相應部門縱向進行監(jiān)督，如上級宣傳部門在業(yè)務上指導和監(jiān)督下級宣傳部門，同時橫向上對組織、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門中行使宣傳的職能進行指導和監(jiān)督。但是在管理實踐中，對這種交叉性關系認識并不充分，往往強調業(yè)務上的指導，但對于工作執(zhí)行效果的監(jiān)督不夠。因為業(yè)務雖然做了分工，但在保障業(yè)務執(zhí)行的手段措施上，有關業(yè)務部門并沒有強制性的手段和措施。如紀律處分、組織處理由專門部門或機構行使，其他部門必須通過這些部門或機構才能運用。因此在面對具體的事和人的時候，往往銜接不夠，不能形成一個統(tǒng)一的整體，最后導致管黨治黨出現(xiàn)真空地帶。黨的十八大以來，巡視制度發(fā)生了很大變化，比較有效地解決了交叉監(jiān)督存在的弊端，增強了監(jiān)督體系的系統(tǒng)性和協(xié)調性。但巡視是階段性而非日常性的制度安排，巡視內(nèi)容、策略、力度在不同階段變化也很大。在發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督體系整體性功能方面，發(fā)揮巡視作用的同時，還得強化黨內(nèi)各監(jiān)督主體統(tǒng)籌，強化大局意識和觀念，強化相互配合協(xié)調，增強制度的銜接和信息共享，提高組織體系運行的效率，保證權力運行的質量。

監(jiān)督的交叉性與黨員主體的分布及其監(jiān)督權力行使有關。黨員呈現(xiàn)原子化狀態(tài)分布在不同部門和各條戰(zhàn)線。雖然強調個人服從組織，但黨員作為一個獨立存在的有血有肉的自然個體，有著自己的現(xiàn)實利益需求，對于監(jiān)督的態(tài)度、認識各不相同，監(jiān)督能力強弱、主觀愿望、參與積極性等個體差異性很大。黨員可以對所有黨組織提出批評和建議，開展監(jiān)督。例如在宣傳部門工作的黨員，可以監(jiān)督組織部門、紀委的工作。黨員參與黨內(nèi)事務越多越廣，身份單位與監(jiān)督對象的差異化程度就可能越大，監(jiān)督的交叉性程度可能越深。黨員參與的交叉監(jiān)督越多，越能充分暴露某些黨組織存在的問題，從而增強監(jiān)督體系運行的效果。但在實踐中，交叉監(jiān)督往往發(fā)生在與黨員利益直接相關的事情上，如黨員權力沒有得到保障，紀律處分、組織處理不合理等。對于黨組織存在的問題，如黨內(nèi)決策不合理、程序違法、紀律松弛等關注和參與較少。這一方面反映出黨內(nèi)公開力度不夠，黨員的知曉權、監(jiān)督權保障不充分，另一方面反映出黨員參與監(jiān)督的主動性和積極性不高。健全完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，不能脫離廣大黨員。今后可以從交叉監(jiān)督角度，加強黨內(nèi)公開力度，與時俱進創(chuàng)新公開形式和方式，除了本系統(tǒng)、本行業(yè)、本單位黨務信息之外，盡量讓廣大黨員有渠道了解更多黨內(nèi)信息。堅持和弘揚黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)，培育濃厚的批評和自我批評氛圍，發(fā)揚黨內(nèi)民主，讓黨員更多參與黨內(nèi)事務和管理。

四、調整與優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關系

黨內(nèi)監(jiān)督體系是在特定的環(huán)境下建構和運行的，受到更大的體系的制約和影響。黨內(nèi)監(jiān)督體系是黨和國家監(jiān)督體系的子系統(tǒng)，因此需要置于黨和國家監(jiān)督體系這個組織場域中進行研究。在黨和國家監(jiān)督體系這個復雜的場域內(nèi)，存在不同種類的監(jiān)督。黨的十九屆四中全會提出健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，黨內(nèi)監(jiān)督是其中的一部分，除此之外還有人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督等。黨和國家監(jiān)督這個大系統(tǒng)能否發(fā)揮最大效能取決于系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或其組合的協(xié)同程度，若各子系統(tǒng)中的人、組織、環(huán)境等要素都能有效配合，就能向良性的協(xié)同狀態(tài)持續(xù)演化，若系統(tǒng)內(nèi)部各要素相互掣肘與摩擦、持續(xù)內(nèi)耗，不僅會使各子系統(tǒng)無法正常發(fā)揮功能，還會使整個系統(tǒng)陷入混亂無序狀態(tài)。

黨的十八大以來，黨中央進一步強調黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督的合作，實行“開門反腐”，中央紀委帶頭在網(wǎng)站公開內(nèi)設機構、職能等信息，及時向社會通報審查調查的重要案件，點名道姓曝光違反貫徹落實“八項規(guī)定”精神的問題，不斷完善網(wǎng)絡舉報平臺，方便群眾監(jiān)督，對每件信訪舉報都要求核實調查。推行國家監(jiān)察體制改革，各級監(jiān)察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，監(jiān)督對象從黨員、干部拓展到所有行使公權力的公職人員，做到黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督同向發(fā)力。十九屆四中全會將協(xié)同性作為健全黨和國家監(jiān)督體系的一個重要目標。監(jiān)督主體和監(jiān)督種類繁多，協(xié)同的技術難度較大。要保證不同監(jiān)督子系統(tǒng)能夠有效協(xié)同，必須堅持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，加強黨的領導，發(fā)揮反腐敗協(xié)調領導小組的作用，與健全黨的領導能力制度緊密配合，加強黨的組織建設，促進各類監(jiān)督銜接、貫通和聯(lián)系。對于體制內(nèi)的各種監(jiān)督，如行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、審計監(jiān)督等，需要借助強有力的措施進行整合協(xié)調，其中一些措施帶有普遍運用性。首先是問責，要加大《中國共產(chǎn)黨問責條例》的執(zhí)行力度，實施精準問責，防止問責異化，通過問責倒逼各類組織主體強化監(jiān)督并加強相互之間的協(xié)調。其次是巡視巡查。全覆蓋的巡視巡查可以集中發(fā)現(xiàn)問題，利用政治優(yōu)勢，要求有關部門和單位及時整改，及時矯正各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調遇到的障礙。再次是制度。進一步修改清理和完善制度，消除制度沖突和矛盾，推動紀法銜接、法法銜接。對于體制外的監(jiān)督如輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督等，需要進一步加大黨內(nèi)公開，創(chuàng)新社會參與監(jiān)督的渠道和方式，讓群眾監(jiān)督便捷化、低成本。健全監(jiān)督舉報的激勵機制，懲治打擊報復舉報人的行為，保護黨員群眾監(jiān)督權利。加大人工智能、大數(shù)據(jù)等技術的運用，精準發(fā)現(xiàn)問題并及時處理，形成手一伸就被查的震懾效應。