基于發(fā)展普惠金融視角的P2P網貸監(jiān)管完善

馬麗英

摘要：P2P網貸無序發(fā)展，行業(yè)風險急劇膨脹，“爆雷”事件頻發(fā)，引起各方高度關注。政府進行嚴格監(jiān)管和整治后，肅清了各種亂象，控制了行業(yè)風險，但監(jiān)管過嚴和監(jiān)管過程中的不協(xié)調也引發(fā)各種問題，嚴重打擊P2P行業(yè)的生存和發(fā)展，影響普惠金融目標的實現(xiàn)。因此，要創(chuàng)新監(jiān)管理念，糾正監(jiān)管方向，完善監(jiān)管法規(guī)體系，建立長效監(jiān)管機制，并從健全社會信用體系、推進新信息技術應用等方面扶持P2P網貸行業(yè)健康發(fā)展。

關鍵詞：P2P網貸? “爆雷潮”? “清退潮”? 監(jiān)管理念? 管制和扶持

一、引言

P2P網貸是個體和個體之間通過互聯(lián)網平臺進行直接借貸的簡稱，P2P平臺則是專門從事網絡借貸中介業(yè)務活動的中介平臺的簡稱。在我國，2007年出現(xiàn)P2P網貸，2012年開始快速發(fā)展，2013-2016年進入爆發(fā)式發(fā)展時期。據(jù)網貸天眼統(tǒng)計，2016年末P2P平臺數(shù)量達6000多家，全年網貸成交額達到2萬多億元。與此同時，P2P網貸風險也集中爆發(fā)，惡意欺詐、非法集資、卷款跑路、假標自融、龐氏騙局等各種現(xiàn)象層出不窮。2016年以來，政府開始加強監(jiān)管和規(guī)范P2P行業(yè)。在嚴監(jiān)管態(tài)勢下，除問題平臺頻頻爆雷外，又涌現(xiàn)網站關閉、暫停運營、停業(yè)清盤、業(yè)務轉型等“清退潮”。P2P網貸的興起為傳統(tǒng)金融業(yè)的“長尾人群”開啟了便捷的投融資渠道，與發(fā)展普惠金融的目標高度契合，但其無序發(fā)展引發(fā)極大信用風險，給投資者造成巨大損失。

關于網貸監(jiān)管，早期的研究大多從P2P可能引發(fā)的風險出發(fā)，探討網貸監(jiān)管的必要性及監(jiān)管體系的構建，或者從完善立法、嚴格執(zhí)法角度探討加強網貸監(jiān)管，此外，也有不少學者比較和總結國外網貸監(jiān)管經驗。近年來，關于P2P監(jiān)管的研究不斷深化，比如結合博弈論等理論來探究網貸風險控制和監(jiān)管機制。自2016年政府開始清查整頓P2P行業(yè)亂象后，也有學者開始探究監(jiān)管效率及監(jiān)管本身存在的問題并提出完善監(jiān)管的對策?？傮w而言，現(xiàn)有的研究主要站在抗拒風險的角度看待問題，著眼于強化管制。本文基于發(fā)展普惠金融的視角，站在維護和支持P2P網貸行業(yè)正常發(fā)展的立場，梳理目前P2P網貸監(jiān)管問題，提出創(chuàng)新監(jiān)管理念下管制和扶持并行的對策思路。

二、P2P網貸監(jiān)管現(xiàn)狀

從2014年起，網貸行業(yè)監(jiān)管經歷了從無到有、從寬到嚴的歷程，至今已發(fā)布了一系列規(guī)范和整治P2P行業(yè)的規(guī)章制度，監(jiān)管和整治活動也產生明顯的結果。

（一）P2P網貸行業(yè)規(guī)制體系形成

在P2P行業(yè)危機蔓延、網貸風險開始集中爆發(fā)后，網貸行業(yè)的監(jiān)管引起高度關注，一系列監(jiān)管的規(guī)范和依據(jù)也相繼出臺。2016 年 4 月，出臺了《互聯(lián)網金融風險專項整治工作實施方案》和《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》。2016年8月，發(fā)布了《網絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）?！稌盒修k法》明確P2P網貸平臺的定位，確立了銀監(jiān)會和地方政府“雙負責”的監(jiān)管模式，規(guī)定了備案管理的基本程序和要求，還以負面清單形式規(guī)定網貸平臺和借款人的禁止性行為，并圍繞金融消費者合法權益的保護提出了明確要求。同時，相繼發(fā)布《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》《網絡借貸資金存管業(yè)務指引》和《網絡信息中介機構業(yè)務活動信息披露指引》（簡稱三大指引）?！稌盒修k法》加三大指引，被稱為“1+3”制度體系，是開展監(jiān)管工作的依據(jù)和保障。

（二）P2P網貸行業(yè)隨監(jiān)管步調跌宕起伏

在我國，P2P網貸自2012年開始快速發(fā)展，從2014年起，伴隨著監(jiān)管步調的變換，P2P網貸經歷了爆發(fā)期、爆雷潮、清退潮等跌宕起伏的發(fā)展歷程。

2014年，銀監(jiān)會等監(jiān)管層陸續(xù)對P2P行業(yè)提出監(jiān)管要求，但未頒布系統(tǒng)性、強制性的政策規(guī)章;2015年出臺《關于促進互聯(lián)網金融健康發(fā)展的指導意見》，但在大力支持“互聯(lián)網+”發(fā)展的大背景下，監(jiān)管要求沒有得以落實。因此，P2P監(jiān)管雖然開始起步，但仍處于寬松狀態(tài)，P2P行業(yè)發(fā)展進入爆發(fā)期。根據(jù)網貸天眼的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從2014年6月到2016年1月，每月的新增P2P平臺都達到了百位數(shù)。飛速擴張的網貸市場再加上寬松監(jiān)管造就低下的違規(guī)成本，使得P2P行業(yè)魚龍混雜、亂象叢生，集聚巨大風險，直至2015年底開始出現(xiàn)“爆雷潮”。2016年中期，“爆雷”現(xiàn)象加速，2016年9月新增問題平臺高達262家，全年累計新增問題平臺近1500家。在此背景下，政府開始加大監(jiān)管力度，2016 年 4 月出臺了《互聯(lián)網金融風險專項整治工作實施方案》和《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》。此后，陸續(xù)發(fā)布的《暫行辦法》和三大指引，即所謂的“1+3”制度體系，為網貸行業(yè)監(jiān)管樹立了標桿。

2018年初，各省市監(jiān)管部門頻繁發(fā)布關于整改驗收的相關文件，督促P2P平臺加快整改步伐。2018年3月末，銀監(jiān)會發(fā)布《關于加大通過互聯(lián)網開展資產管理業(yè)務整治力度及開展驗收工作的通知》（29號文）。隨著多項監(jiān)管政策的落地，P2P平臺面臨的考驗越來越嚴峻。2018年8月，《關于開展P2P網絡借貸機構合規(guī)檢查工作的通知》（下稱《通知》）和《網絡借貸信息中介機構合規(guī)檢查問題清單》（下稱《清單》）》出臺，統(tǒng)一了全國的 P2P合規(guī)要求，備案標準更加清晰，開啟了全國范圍內的P2P合規(guī)檢查大幕[1]。 2019年，遵照新出臺的《關于做好網貸機構分類處置和風險防范工作的意見》提出的要求，進一步加大專項整治力度，堅決清退不合規(guī)平臺。至此，合規(guī)程度低、風控能力弱、經營能力差的平臺不堪承壓，紛紛清盤。

三、我國P2P網貸監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管過嚴抑制行業(yè)發(fā)展

“治亂世用重錘”，在P2P行業(yè)野蠻發(fā)展、害群之馬橫行之際，嚴監(jiān)管政策的實施對整治行業(yè)亂象、控制行業(yè)風險起到了很大作用，但監(jiān)管過嚴也抑制了行業(yè)發(fā)展。

1.嚴格的監(jiān)管規(guī)則副作用明顯。《暫行辦法》將 P2P 平臺界定為單純的信息中介，只有“拍拍貸”等少數(shù)平臺業(yè)務模式符合標準，大部分平臺涉及擔保、債權轉讓、期限錯配和剛性兌付等業(yè)務模式，均需限期進行大幅度業(yè)務整改，否則只能主動或被動清退。還有，取締線下業(yè)務模式，只允許純線上運營，在某種程度上切斷了投資人與平臺之間的聯(lián)系，導致投資人退出。另外，《暫行辦法》引入了投資者適當性機制，對出借人自身素質的要求提高也會在一定程度上減少平臺投資客戶資源[2]。

2.嚴苛的監(jiān)管行動“殺傷力”大。在實施監(jiān)管過程中，部分監(jiān)管部門沒有嚴格依法依規(guī)，也沒有分類施策，不論造假欺詐、卷款逃跑等違法行為，還是暫時經營困難而無力兌付，把所有出問題的P2P平臺都強制查封了事，反而給投資者造成更大的損失并嚴重挫傷各方參與者的信心。同時，一旦發(fā)現(xiàn)P2P平臺有違法，向不特定對象集資的行為，平臺負責人往往會被認定為觸犯了非法吸收公眾存款罪的條款，這違背了刑法的謙抑性原則。刑法的謙抑性又被稱為刑法的經濟性，其基本要求是應當保證盡量減少刑罰的使用，充分保障公民權利，只有當其他法律法規(guī)不足以抑制或懲罰違法行為時，才應當適用刑法[3]。為了抵制P2P網貸平臺可能帶來的高風險，粗暴地進行定罪處罰，必然會打擊P2P網貸平臺的生存和發(fā)展。根據(jù)網貸天眼網站數(shù)據(jù)統(tǒng)計，網貸行業(yè)資金量從2016年12月的凈流入577億元降到2018年6月持續(xù)至今的凈流出;網貸成交額從2017年7月2536億元降到2019年月均900億元左右;2019年7月正常運營平臺只剩780多家;2018年8月以來全國無新增平臺。

（二）監(jiān)管不協(xié)調加劇行業(yè)動蕩

我國對P2P網貸行業(yè)的監(jiān)管，前后期政策差異大，存在“運動式”監(jiān)管傾向。2015年，政府大力推動“互聯(lián)網+”發(fā)展，在此背景下，P2P網貸行業(yè)的監(jiān)管有令不行，監(jiān)管寬松，市場對網貸行業(yè)的發(fā)展預期也盲目樂觀，大量網貸平臺紛紛成立，不僅從業(yè)人員良莠不齊，還有部分心思不良者趁亂混入進行詐騙和非法集資，導致了2015-2016年間網貸平臺“爆雷潮”。而在網貸行業(yè)混亂不堪及校園貸等問題出現(xiàn)后，監(jiān)管政策突然轉向，開始對P2P市場進行全面洗牌、猛烈整頓，也使少數(shù)正常經營的平臺因監(jiān)管成本加大而被迫倒閉或停業(yè)?！?08細則”出臺后，更有大量平臺因無望合規(guī)備案而被迫清退，產生“清退潮”。不論是監(jiān)管缺位引發(fā)的“爆雷潮”，還是嚴苛監(jiān)管催生的“清退潮”，都使悲觀情緒蔓延，投資信心下降。可見，監(jiān)管政策的步調不一和不確定性，尤其是短期內出現(xiàn)完全兩極分化的監(jiān)管政策，會誤導市場預期并加劇行業(yè)發(fā)展的動蕩。

四、監(jiān)管和扶持并行，保障P2P網貸行業(yè)健康發(fā)展

從發(fā)展普惠金融的視角來看，在互聯(lián)網快速發(fā)展迅速普及的背景下，P2P網貸與傳統(tǒng)金融機構相比，具有多方面的優(yōu)勢。經過近幾年的嚴格管制和清查整改，合規(guī)備案的P2P平臺回歸信息中介定位，網貸行業(yè)風險基本出清，但業(yè)務和人氣也跌入低谷。因此，今后首先要創(chuàng)新監(jiān)管理念，糾正監(jiān)管方向;然后完善監(jiān)管法制化建設，建立監(jiān)管長效機制;并從社會信用體系建設、推進新信息技術應用等方面扶持P2P網貸行業(yè)發(fā)展。

（一）創(chuàng)新監(jiān)管理念，糾正監(jiān)管方向

過去幾年監(jiān)管中出現(xiàn)的種種問題，與理念的滯后和方向的偏頗不無關系。要糾正監(jiān)管過程中的偏差、規(guī)范監(jiān)管行為，首先要樹立正確的理念，糾正監(jiān)管方向。

1.樹立出借人權益保護理念。出借人、借款人、網貸平臺、第三方擔保人等參與主體，共同維系P2P網貸行業(yè)的發(fā)展，他們的合法權益都應受到保護，但與傳統(tǒng)金融方式相比，P2P網貸監(jiān)管更需要加強對出借人權益的保護。首先，P2P網貸出借人是網貸行業(yè)風險最主要的承擔者。其次，P2P網貸是一種陌生人之間的交易，在社會信用體系不健全的環(huán)境下，存在嚴重的信息不對稱。相對于P2P平臺和借款人而言，投資人處于信息弱勢地位。同時，P2P網貸市場具有涉眾性特征。因為，P2P網貸之所以能產生并快速發(fā)展，是因為其通過互聯(lián)網技術和成本優(yōu)勢，為被傳統(tǒng)金融所忽略但數(shù)量龐大的小微企業(yè)和個人客戶群體提供金融產品和服務。這種涉眾性特征意味著出借人中包含了大量的普通、個人投資者群體，他們的風險識別能力和風險承受能力較弱?？傊?，在P2P網貸的各方利益相關者中，出借人數(shù)量最為龐大、涉及面最廣，但卻處于弱勢地位。為了保障市場公平有序，恢復網貸市場元氣，理應將出借人權益保護作為構建網貸市場監(jiān)管機制的基本理念貫穿始終。

2.糾正監(jiān)管方向。從發(fā)展普惠金融的視角來看，過去幾年監(jiān)管方向的偏頗，主要表現(xiàn)在單純強調嚴監(jiān)管、控風險，忽視服務職能和引導作用。為了維護P2P網貸的健康發(fā)展，需要管制和服務并行。具體來說，不僅要監(jiān)督P2P網絡貸款平臺規(guī)范守法經營，還要為P2P網絡貸款平臺的正常經營提供相關的服務。當前，在P2P網貸行業(yè)經過糾偏和重新洗牌跌入低谷之際，應開始發(fā)揮地方政府的服務職能，鼓勵經營規(guī)范、實力較強的網貸平臺實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，引導社會資金規(guī)范參與P2P網貸業(yè)務，通過激勵措施比如財稅方面的優(yōu)惠來提高P2P平臺守法循章的主動性，通過聲譽褒揚和物質獎勵倡導守法、誠信、規(guī)范經營行為，使借貸雙方參與者的信心在監(jiān)管部門的呵護下逐步恢復，從而促進P2P行業(yè)能夠長遠地為實現(xiàn)普惠金融目標服務。

（二）完善監(jiān)管法制化建設，建立監(jiān)管長效機制

完善監(jiān)管法制化建設，才能形成監(jiān)管長效機制。政府監(jiān)管的法制化建設，既包括完善相關的法律法規(guī)體系，使監(jiān)管機構和從業(yè)各方都有法可依、有章可循，健全行政法律救濟體系，對監(jiān)管部門依法監(jiān)管形成有效監(jiān)督。

1.完善法律法規(guī)體系?！稌盒修k法》和三大指引構成的“1+3”制度體系，雖然明確了P2P平臺定位，樹立了行業(yè)發(fā)展的基本規(guī)范，使監(jiān)管工作有據(jù)可依，但《暫行辦法》只是銀監(jiān)會等部門發(fā)布的行政規(guī)章，其法律層級不夠高，規(guī)制效果不夠理想。因此，立法機關應當加緊完善關于P2P網貸政府監(jiān)管的專門性法律，使政府監(jiān)管有法可依。

2.健全行政法律救濟體系。行政法律救濟體系是一個涵蓋行政復議、行政訴訟、國家賠償?shù)耐暾上到y(tǒng)，是互聯(lián)網金融監(jiān)管法律制度體系的重要組成部分。依據(jù)救濟制度，不論是出借人、借款人等金融消費者，還是P2P平臺等機構，在遇到監(jiān)管部門違法行政、濫用權力、怠于執(zhí)法或執(zhí)法不公時，通過救濟途徑可以對行政權力進行控制，一方面維護自己的合法權益，另一方面也可以監(jiān)督行政部門依法監(jiān)管，避免監(jiān)管權利尋租。所以，健全救濟體系，不僅可以為金融消費者權益保護提供一道堅實的屏障，更是建立了一套對政府部門行之有效的社會監(jiān)督體系[4]。

（三）建立健全社會信用體系

P2P網貸本質上是基于借貸雙方之間信任的一種信用貸款。我國社會信用體系不完善，守信激勵和失信懲戒機制不健全，使得失信成本偏低。這種狀況在過去幾年加劇了P2P行業(yè)的風險。而在P2P平臺被嚴格限制只能從事信息中介后，若無完善的社會信用體系的支撐，P2P網貸行業(yè)將舉步維艱。因此，發(fā)揮政府P2P監(jiān)管服務職能的一個重要任務就是建立健全社會信用體系。

1.健全社會成員信用記錄 ，完善信用信息基礎數(shù)據(jù)庫。健全社會成員信用記錄是社會信用體系建設的基本要求。要加快改變個人信用信息記錄的相對落后狀態(tài)，推進以公民身份號碼制度為基礎的公民統(tǒng)一社會信用代碼制度建設，以公民身份號碼為唯一身份標識，全面歸集個人從業(yè)信息、執(zhí)業(yè)信息、受教育信息、違法犯罪信息、法定代表人失信信息、納稅信用級別信息、失信被執(zhí)行人信息及個人日常行為中的違規(guī)信息，實現(xiàn)個人信用信息記錄全覆蓋。

2.推進線上線下信用信息的全面整合、開放共享，建立覆蓋全社會的征信系統(tǒng)。目前，互聯(lián)網信用建設仍不能滿足互聯(lián)網經濟蓬勃發(fā)展的需求，已有的網絡征信系統(tǒng)也大都處于各自為營狀態(tài)。因此，要大力推進線上線下信用信息的全面整合、開放共享。一方面要大力推進互聯(lián)網應用及服務領域信用建設，建立涵蓋互聯(lián)網平臺、上網個人的網絡信用數(shù)據(jù)庫;另一方面，要推動所有信用信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信用信息的交換共享，尤其要大力推動網絡信用信息在全社會的共享應用，力爭形成覆蓋所有信用主體和所有信用信息類別的信用信息網絡，建立覆蓋全社會的征信系統(tǒng)。

（四）推進新技術在P2P平臺和監(jiān)管過程的應用

互聯(lián)網能夠存儲海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)挖掘技術可以從這些海量、隨機、模糊、碎片式的信息中提取不為人知、隱含其中的有用信息和知識，對看似零散的數(shù)據(jù)進行分類、歸納、關聯(lián)分析后，生成有價值的征信信息[5]。從P2P平臺來說，可以利用大數(shù)據(jù)技術進行精準營銷、信息披露、信用評價，降低網貸交易成本并控制風險。從監(jiān)管方面看，運用大數(shù)據(jù)技術可以在多方面提升監(jiān)管效率和效果，比如大數(shù)據(jù)征信系統(tǒng)，通過對現(xiàn)有的線上、線下海量的個人和企業(yè)的征信信息采集、處理、分析、管理，能快速獲得相關的征信信息。但是，目前大數(shù)據(jù)信息的基礎建設不足，在數(shù)據(jù)的管理、共享、開發(fā)、智能化建設以及安全方面都有待完善。因此，政府需要加大新技術應用的基礎設施配套建設，加大對大數(shù)據(jù)建設的投入，打通數(shù)據(jù)聯(lián)接通道，推進大數(shù)據(jù)技術在P2P行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管中的應用，從而優(yōu)化P2P平臺的技術環(huán)境并創(chuàng)新監(jiān)管手段。

參考文獻：

[1]沈拙言.P2P踩雷生存指南[J].中國外匯，2018（18）：65-66.

[2]崔育菡.我國P2P網絡借貸行業(yè)自律研究[D].吉林財經大學，2017.

[3]江涵.P2P網貸平臺行為的刑法規(guī)制[D].廣西大學，2018.

[4]梁松.互聯(lián)網金融監(jiān)管行政法律制度構建必要性及因應之道[J].行政管理改革，2019（08）：97-104.

[5]范建華，張肖.信息保護的重要手段——數(shù)據(jù)挖掘——以銀行業(yè)環(huán)境為例[J].金融經濟，2012（04）：32-35.

基金項目：本研究由“普惠金融與農村電商協(xié)同創(chuàng)新中心（閩江學院）”開放課題資助（XTZX1810）。

作者單位：普惠金融與農村電商協(xié)同創(chuàng)新中心（閩江學院）