城市軌道交通車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)模式探究

程冕 杜夢錦

摘 要：城市軌道交通車輛場段上蓋物業(yè)的開發(fā)成本較高，而國內軌道交通城市存在城市地價可能達不到投入產出資金平衡的要求、車輛場段不具備開發(fā)基礎等問題，根據國內外經驗，常采用多方合作機制，開拓融資渠道。在政府、軌道交通集團及其他各方多方參與的局面下需要選擇適應城市特征的上蓋物業(yè)開發(fā)模式，以實現各方利益的平衡及土地價值的最優(yōu)化。文章重點關注城市軌道交通車輛場段上蓋物業(yè)的前期規(guī)劃及土地獲取階段，梳理總結現存開發(fā)模式及其優(yōu)劣，為后續(xù)實踐“軌道+物業(yè)”開發(fā)的軌道交通城市在公私合作、利益共享模式方面奠定一定基礎，確保城市資源有效利用及城市軌道交通建設良性循環(huán)。

關鍵詞：城市軌道交通;車輛場段;上蓋物業(yè);開發(fā)模式;經驗總結

中圖分類號：U239.5

1 研究背景

車輛場段上蓋物業(yè)遵循以公共交通為導向的發(fā)展模式（TOD），先期征用城市未成片開發(fā)區(qū)域用地，導入公共交通，形成開發(fā)地價的時間差，通過出售基礎設施完善的“熟地”反哺投入。相比一般站點周邊土地共同開發(fā)模式，車輛場段常選址于中心城區(qū)外圍，因而對車站周邊500～800 m范圍的土地及場段上部空間進行合理利用并布局物業(yè)對于城市、交通規(guī)劃的實現均具有重要意義。

車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)的最終目的為分層開發(fā)土地資源、保證土地開發(fā)對城市及交通雙重功能的實現，此即為城市軌道交通外部性和營利性的分離提供了可能。由于開發(fā)與收益時間錯位，開發(fā)過程中引入豐富物業(yè)經驗及可靠資本的房地產商是車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)常用的公共私營合作制（Public-Private Partnership，PPP融資模式），此模式將交通正外部效應合理內部化，實現交通收益鏈條的體外循環(huán)。

PPP模式下，政府、地鐵建設及運營公司、房地產開發(fā)商為主要參與角色，三者之間流轉土地開發(fā)及使用權、操縱軌道及物業(yè)的建設及運營，三方參與者在此過程中的不同合作方式、介入節(jié)點對應不同的車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)模式，其區(qū)別主要體現在土地競買方式、建設及經營主體的差別等方面，而保證城市及交通規(guī)劃目標的實現及各方利益的最大化是判斷模式是否適應城市的標準。

2 開發(fā)模式分類

車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)模式主要從土地獲取方式、開發(fā)主體的合作方式、盈利方式等方面產生區(qū)分，其中合作方式具有主導作用，一定程度上決定了土地獲取及項目的盈利方式。

2.1 土地獲取方式

車輛場段上蓋開發(fā)的本質是在建設城市軌道交通車輛場段的基礎上，對車輛場段蓋上及其周邊一定范圍內的土地形態(tài)進行規(guī)整、建設及再售賣，實現車輛場段及物業(yè)功能的過程，同時由于開發(fā)主體不為政府本身，因而牽涉土地使用權的流轉。而對土地形態(tài)的規(guī)整、建設及再售賣過程分別對應土地的一、二級開發(fā)。

車輛場段上蓋開發(fā)項目兼具城市及軌道建設雙重性質，涉及公益性及經營性2種不同性質的用地。根據法律規(guī)定，公益性及經營性土地所有權轉化為使用權的途徑具有差別。公益性土地在車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)中主要指蓋下車輛場段用地，其使用權由政府直接劃撥;車輛場段上蓋物業(yè)用地為經營性土地，政府主要以公開競價方式配置其使用權，包括招標、拍賣和掛牌（以下簡稱“招拍掛”）;另外，對于提供重要公共產品和服務的行業(yè)，允許通過土地作價出資入股的方式和政府置換土地使用權，國家以規(guī)定期限的土地使用權價格或土地出讓金入股，入股的土地權可由主導上蓋開發(fā)的城市軌道交通建設及運營企業(yè)進行轉讓、出租和抵押，等同于土地使用權出讓。

為保證蓋上蓋下協調開發(fā)，一方面城市軌道交通建設及運營主體需獲得土地開發(fā)權，通常通過象征性掛牌和捆綁招標的方式限制投標準入條件，確保軌道企業(yè)在競標中居于有利位置;另一方面，經政府授權可較早介入的開發(fā)主體會在一級開發(fā)市場中提前建蓋并預留物業(yè)開發(fā)條件，再經政府遴選合作開發(fā)商進行上蓋建設和房地產開發(fā)，即車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)的一級開發(fā)過程可引入軌道企業(yè)參與，也極有利地保證了蓋上蓋下開發(fā)的協調性。

2.2 合作方式

通過不同主體在一二級土地開發(fā)中的不同參與程度及職能劃分，政府、城市軌道交通建設及運營主體、房地產開發(fā)商之間存在不同的合作方式，主要體現在土地獲取、規(guī)劃設計、建設實施及運營管理等環(huán)節(jié)。

2.2.1 自主開發(fā)模式

自主開發(fā)模式的開發(fā)主體為城市軌道交通建設及運營企業(yè)，企業(yè)取得土地開發(fā)權后獨自開展規(guī)劃設計、建設實施并進行項目建成后的運營管理。蓋上蓋下開發(fā)同主體保證了規(guī)劃的協調性，內部化利益將全部反哺軌道交通建設及運營企業(yè)，但企業(yè)將承擔較大融資和建設風險。適用于具有較強經濟實力及豐富房地產開發(fā)經驗的開發(fā)主體，承擔較小規(guī)模的上蓋物業(yè)開發(fā)。

2.2.2“一級半”開發(fā)模式

“一級半”開發(fā)模式下，開發(fā)主體獲得政府授權深入一級開發(fā)市場，統籌整體規(guī)劃的同時主管土地征用，一級開發(fā)過程中特殊的上蓋預留即由此模式衍生而來。“一級半”開發(fā)主體在建造帶上蓋平臺的“熟地”后由政府收儲并進行一級市場交易，確定二級房地產開發(fā)商進行蓋上土地二級開發(fā)建設。

由于一級土地市場的制約，一般開發(fā)主體難以直接操縱土地買賣并與其后的開發(fā)過程順利對接，因而“一級半”開發(fā)主體多與政府合同性利益相關，土地開發(fā)權受到政府的合理合法委托。

此模式保證了拿地的可靠性、一級開發(fā)成本的最低化及蓋上物業(yè)和蓋下車輛場段布局的良好銜接;但車輛場段上蓋完全依托和服從于“一級半”開發(fā)主體所做的預留，二級開發(fā)商的開發(fā)意圖難以體現，一二級土地開發(fā)主體的錯位對物業(yè)開發(fā)的品質將造成一定影響。

2.2.3 聯合開發(fā)模式

聯合開發(fā)模式引入房地產開發(fā)商，旨在解決土地權獲取的本金問題、上蓋物業(yè)建設及后期運營的技術問題。按照合作方是否共享土地所有權及開發(fā)收益分攤方式可具體分為法人型合作開發(fā)、協議型合作開發(fā)及委托型合作開發(fā)3種模式。

（1）法人型合作開發(fā)。法人型合作開發(fā)模式以各合作主體合資建立的具有法人資格的項目公司為基礎，股份占比由出資比例決定。項目公司拿地，土地權屬項目公司，隨后以項目公司名義進行開發(fā)建設。入股方式和時間可存在差異，房地產合作方可與城市軌道交通建設及運營企業(yè)協商，在土地一級市場交易后進場，以高于土地成交價的價格對軌道交通建設及運營企業(yè)股權進行收購，企業(yè)獲得相應溢價收益，房地產合作方借此入股與企業(yè)共享二、三級市場贏利。此模式的優(yōu)勢在于項目公司法人結構完善，合作各方權責利較為明確，合作結構的穩(wěn)定性可保證;但項目公司需要較長籌備期，且法人型開發(fā)中的城市軌道交通建設及運營企業(yè)只能得到稅后利潤分配，可用于彌補城市軌道交通建設和運營虧損的金額將大幅下降。

（2）協議型合作開發(fā)。協議型合作開發(fā)模式下，合作各方簽訂合作開發(fā)合同或設立項目管理公司，共同出資、共享收益、共擔風險。土地權屬城市軌道交通建設及運營企業(yè)，上蓋建設可由第三方建設公司通過“協議+BT”模式（BT，Build and Transfer，建設和移交）承擔，建成后運營權移交企業(yè)和房地產開發(fā)商。此模式下城市軌道交通建設及運營企業(yè)的主導性較強，收益提高，但承擔較大風險。

（3）委托型合作開發(fā)。委托型合作開發(fā)模式下，城市軌道交通建設及運營企業(yè)通過招標遴選房地產開發(fā)商進行合作，后者以城市軌道交通企業(yè)名義進行房地產開發(fā)，開發(fā)主體與土地權屬均未轉移，城市軌道交通企業(yè)負責全部投資，承擔全部風險，并獨享投資收益，被委托開發(fā)商僅收取傭金。此開發(fā)模式中的上蓋建設也可交托第三方公司進行BT模式建設。此模式接近自主開發(fā)模式，城市軌道交通建設及運營企業(yè)為開發(fā)實質主體，企業(yè)的主導性極強，合作方在項目中的主動性受到壓抑，對合作方的吸引力不高;盡管委托型和協議型合作開發(fā)模式面臨較大法律風險，交易難度及合作架構不穩(wěn)，但城市軌道交通建設及運營企業(yè)及合作方較法人型可得更高的所得稅稅后收益。

2.3 盈利方式

車輛場段上蓋開發(fā)項目的成本主要包括開發(fā)成本、銷售成本及各項稅費3部分，其中開發(fā)成本占據絕大比例，并以土地開發(fā)費為主，地價較高的城市如北京，土地開發(fā)成本可占整體開發(fā)成本的50%以上。存在特殊土地政策的城市政府會將城市軌道交通建設及運營企業(yè)繳納的地價款以項目資本金及運營補貼的形式返還企業(yè)，極大減輕了企業(yè)的開發(fā)成本壓力。

車輛場段上蓋開發(fā)收益通過二三級土地開發(fā)過程獲取，包括城市軌道交通建設及運營企業(yè)拿地后轉讓股權，獲得土地溢價收入，但土地溢價受到房地產周期波動，收益不穩(wěn);上蓋業(yè)態(tài)落成后城市軌道交通建設及運營企業(yè)通過出售房地產獲得土地增值效益，或長期持有獲得物業(yè)租金及其升值收益。

自主開發(fā)模式下城市軌道交通建設及運營企業(yè)獲全部投資開發(fā)收益，法人型與協議型開發(fā)模式中城市軌道交通企業(yè)和房地產開發(fā)商按照協議比例利益共享;委托開發(fā)模式下，城市軌道交通建設及運營企業(yè)獲全部開發(fā)收益，但成本中增加委托開發(fā)傭金。

2.4 小結

總結車輛場段上蓋物業(yè)不同開發(fā)模式的開發(fā)過程如圖1所示，對不同的開發(fā)模式進行比較，由表1可知，風險、開發(fā)經驗、收益分攤方式和城市軌道交通建設及運營企業(yè)的控制權等因素共同決定了項目的收益、風險、城市及交通目標的實現程度。

3 開發(fā)模式應用實踐

3.1 超大型城市主要開發(fā)模式

香港“軌道+物業(yè)”模式實現了高度集約化的土地利用和高效的交通運行，創(chuàng)造了業(yè)界典范;北京、上海及深圳作為城市人口規(guī)模超過1000萬人的超大型城市，住宅房價分別已高達6.04萬/m2、5.38萬/m2、5.4萬/m2（2018年底數據），城市軌道交通建設歷程已久，已積累一定的車輛場段物業(yè)開發(fā)經驗。

3.1.1 香港

香港鐵路有限公司（以下簡稱“港鐵”）作為全世界唯一盈利的地鐵公司，即得益于其創(chuàng)造的“軌道交通+土地綜合利用”模式。在此過程中，港鐵承擔一部分政府職責，具有更強的統籌力度。具體的開發(fā)過程如圖 2 所示，以顏色標示不同主體。

總結香港物業(yè)開發(fā)的主要特點如下。

（1）土地出讓方式方面，香港政府定向出讓土地給港鐵，港鐵繳納土地款，不經招拍掛過程，土地成交價為毛地價格。香港政府站在實現城市及土地規(guī)劃的角度，對土地出讓政策作出優(yōu)惠，賦予香港地鐵物業(yè)開發(fā)以極大便利。考慮到內地的土地政策，招拍掛為必經過程，土地成本成為城市軌道交通建設及運營企業(yè)的較大負擔;而香港地鐵建設本身已不再需要政府負擔，且政府獲利于港鐵的股票市值和股息，因而能在土地政策上給予港鐵較大支持，這一點與國內政府本身已承擔地鐵建設資本金及及運營補貼的角色也有較大區(qū)別。

（2）港鐵對城市軌道交通具有規(guī)劃權，同時能夠參與沿線城鎮(zhèn)的土地及城市規(guī)劃，及時協調其中矛盾;國內車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)與城市規(guī)劃脫節(jié)，上蓋業(yè)態(tài)難以滿足城市土地利用的整體要求;且土地經政府出讓后，政府對開發(fā)的干預作用較小，難以發(fā)揮其導向作用。

3.1.2 北京、上海

北京車輛場段物業(yè)開發(fā)以北京基礎設施投資有限公司（以下簡稱“京投公司”）為開發(fā)主體，采用“一級半”開發(fā)模式。依據授權經營協議，京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責，在車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)中從土地征用開始作為一級開發(fā)商主導開發(fā)，統籌規(guī)劃后進行車輛場段及上蓋平臺的統一施工，預留上蓋條件，二級開發(fā)權由京投子公司京投發(fā)展股份有限公司與京投公司聯合競得。與北京模式相似的還有上海申通地鐵集團，前期對軌道物業(yè)進行規(guī)劃設計和條件預留，再通過招拍掛拿地后出讓股權引入合作方進行二級開發(fā)，為“一級半”和法人型開發(fā)的結合模式。

總結北京及上海物業(yè)開發(fā)的主要特點如下：

（1）京投公司作為地鐵建設的大業(yè)主，執(zhí)行政府意志，在上蓋物業(yè)開發(fā)中享有較高的開發(fā)權，可深度介入一級開發(fā)對后期上蓋建設進行條件預留;

（2）建成物業(yè)業(yè)態(tài)以住宅為主，二級土地開發(fā)市場通過房地產出售獲利，住宅單位出售價格為土地成本價的2～3倍，但內部收益率不及深圳車站上蓋開發(fā)，其物業(yè)形態(tài)及二級獲益方式存在改進空間。

3.1.3 深圳

深圳車輛場段上蓋開發(fā)過程中法人型合作開發(fā)、協議型合作開發(fā)以及委托開發(fā)模式均有應用，其開發(fā)主體為深圳市地鐵集團有限公司（以下簡稱“深圳地鐵”）。土地獲取方面，深圳為國家土地管理制度改革的綜合試點城市，通過定向出讓土地的方式將土地開發(fā)權移交深圳地鐵，深圳地鐵繳納的地價款將以項目資本金及運營補貼的形式返還地鐵集團。一、二級聯動開發(fā)，地鐵集團全過程參與跟蹤。

總結深圳物業(yè)開發(fā)的主要特點如下：

（1）深圳特殊的城市地位加速了土地改革的落地，其土地獲取制度接近劃撥;

（2）根據不同開發(fā)規(guī)模及需求，合作模式各異，充分利用開發(fā)商及建設合作方的優(yōu)勢;

（3）在合作開發(fā)模式基礎上，積極提升自主開發(fā)能力，已與萬科物業(yè)聯合成立合資公司，開始對外復制輸出“軌道+物業(yè)”模式。

3.2 其他大型城市主要開發(fā)模式

3.2.1 東莞

東莞屬于特大型城市，2013年—2019年城市軌道交通建設里程為218 km，中心城區(qū)37 km，2016年5月開通運營2號線，運營里程37.7 km，城市住房均價為1.58萬元/m2。東莞市軌道交通物業(yè)開發(fā)采用大業(yè)主模式，東莞實業(yè)投資控股集團為統一運作主體，東莞市政府專門成立了軌道交通建設和公交導向開發(fā)領導小組以協調軌道交通融資和沿線土地綜合開發(fā)。

土地前期開發(fā)過程中，東莞實業(yè)投資控股集團可以公私合作或政府購買服務的形式參與土地征收、收購及土地拆遷補償等事務，前期開發(fā)所得利潤用于城市軌道交通建設;隨后東莞實業(yè)投資控股集團及軌道公司分別作為建設、運營單位參與地塊二級開發(fā)，通過物業(yè)出售和出租獲得凈利潤，作為城市軌道交通建設資金。

東莞物業(yè)開發(fā)的主要特點如下：

（1）城市土地出讓收益按比例提取為城市軌道交通建設專項資金;

（2）城市軌道交通TOD范圍內未出讓的土地，東莞實業(yè)投資控股集團參與土地一二級開發(fā)，開發(fā)純收益用于補貼城市軌道交通建設和運營成本;

（3）市政府領導組成的軌道交通建設和公交導向開發(fā)領導小組為推動開發(fā)規(guī)劃編制和審批、沿線土地控制和儲備、土地發(fā)展權轉移與開發(fā)、土地增值收益及分配提供了制度保障。

3.2.2 蘇州

蘇州屬于I型大城市，自2012年1號線開通以來，城市軌道交通運營里程已達165.7 km，城市住房均價為2.42萬元/m2。蘇州市軌道交通集團在吸取前人開發(fā)經驗的基礎之上，前期與市、區(qū)級政府合作對土地進行一級開發(fā)規(guī)整，由軌道集團下屬子公司拍得土地開發(fā)權后轉讓股權共同開發(fā)，或與開發(fā)商合作共同拍得土地，上蓋開發(fā)完成后以自持物業(yè)為主。

總結蘇州物業(yè)開發(fā)的主要特點如下：

（1）深度介入土地一級開發(fā)，對上蓋物業(yè)開發(fā)的全局進行把控;

（2）盈利方式方面通過前期轉讓股權獲得少量收益，但自持物業(yè)需要較長的資金回收周期，作為上蓋物業(yè)開發(fā)經驗不足的城市面臨較大的資金壓力。

4 開發(fā)模式經驗總結及借鑒

根據對我國各型城市軌道交通車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)模式的總結分析可得，我國城市軌道交通車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)實踐主要在香港地鐵“軌道+物業(yè)”聯合開發(fā)模式基礎上進行演變，以深圳的多模式開發(fā)結構最為成功，其他城市多以開展法人型合作為主以規(guī)避協議型模式的合作風險;土地獲取方面，政府采取帶方案或限制準入條件招拍掛出讓，降低城市軌道交通建設及運營主體獲得土地開發(fā)權的難度;新興“軌道+物業(yè)”城市仿照“一級半”開發(fā)模式深入一級土地開發(fā)市場，有效保證了前期預留對全局規(guī)劃實現的基礎作用。

考慮到利益分配，在戰(zhàn)略合作者盈利模式及退出機制之間進行選擇時，建議具有長期合作愿景的城市軌道交通建設及運營主體以法人型模式與大型房地產開發(fā)商深入合作，需要較快實現資本積累的城市考慮委托或協議開發(fā)模式，可用于前期小規(guī)模探索開發(fā)階段，而自主模式會造成大量資金沉淀，建成后存在由于招商經驗不足而難以充分發(fā)揮物業(yè)價值的風險，不建議用于車輛場段上蓋開發(fā)。合作模式應保證全局中角色的合理定位，即政府主導踐行土地和經營規(guī)劃，社會資本投資建設和運營，城市軌道交通企業(yè)統籌全局、落實設計方案并保證盈利以反哺軌道交通建設。

我國“軌道+物業(yè)”聯合開發(fā)的本質在于通過統一主體來實現城市軌道交通融資、土地開發(fā)和溢價歸公：政府向城市軌道交通融資主體交付土地發(fā)展權，融資主體通過城市軌道交通建設提高土地價值獲得溢價收入，并反哺政府投入。因而內地政府和城市軌道交通運營主體的利益是統一的，這與港鐵及香港政府的關系不同，內地政府應建立相應的制度框架，在土地供應方面給予政策支持，例如建立城市軌道交通專項土地儲備制度，將沿線土地收儲權賦予城市軌道交通建設及運營企業(yè)等。

另一方面，內地城市軌道交通建設及運營企業(yè)未被賦予港鐵統籌城市及交通規(guī)劃的政府權利，政府在車輛場段上蓋物業(yè)開發(fā)的過程中難以發(fā)揮監(jiān)管職能，需加強政策及標準的指引作用，2015年中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》，2016年上海市出臺了《關于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》，2017年廣州出臺《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發(fā)實施細則（試行）的通知》，另有7個城市相繼出臺支持政策，其中上海規(guī)定協議方式獲取的上蓋土地不得通過股權轉讓方式合作，但股權合作模式稅費水平低、操作模式成熟、雙方受益風險共擔，是現實多種合作模式中的較優(yōu)選擇，政策已明顯不符現狀發(fā)展趨勢，且各導則中未對規(guī)劃編制、建設時序及建設管理等關鍵環(huán)節(jié)予以明確，標準體系尚需完善。

5 結語及展望

如今，具有成功上蓋物業(yè)開發(fā)經驗的城市軌道交通建設及運營企業(yè)已開始進行物業(yè)開發(fā)模式輸出，2020年4月27日萬科聯合深圳地鐵成功競得佛山市南海區(qū)三山新城香港城地塊，無錫4號線具區(qū)路車輛場段開發(fā)權也由無錫地鐵集團有限公司、京投發(fā)展股份有限公司、中鐵四局集團有限公司組成的聯合體獲取，新興“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式的城市可通過與諸如深圳地鐵、京投發(fā)展股份有限公司等已具有軌道物業(yè)開發(fā)綜合經驗、并長期與從事城市軌道交通建設及運營企業(yè)進行合作，根據城市自身定制開發(fā)模式，提高開發(fā)規(guī)模及功能多樣性，通過規(guī)模效應實現盈利。

本文在研究過程中難以掌握各城市全面的軌道交通融資與土地開發(fā)情況，未來可結合城市軌道交通長期物業(yè)開發(fā)的經驗數據，開展關于能夠覆蓋開發(fā)成本的土地規(guī)模測算方法、各開發(fā)模式的實際盈利效果及影響因素、保證最大盈利的自持與銷售物業(yè)比例等的進一步量化研究。

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收稿日期 2020-09-15

責任編輯 宗仁莉