深化江蘇農(nóng)村土地制度改革

嚴(yán)靜

農(nóng)村土地問題是關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局的根本問題。農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的核心，對整個農(nóng)村改革起著牽引作用。近年來，江蘇在中央頂層設(shè)計的大框架下，結(jié)合各地實際積極推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，取得了明顯成效，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展釋放了活力、增添了動能，但同時也遇到不少現(xiàn)實矛盾和問題，仍需接續(xù)努力、深化探索。

江蘇農(nóng)村土地制度改革取得積極進(jìn)展

全省各地按照確權(quán)、賦能、搞活的改革思路和擴(kuò)面、提速、集成的改革要求，全面發(fā)力、多點突破，有序推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。

開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。2015年江蘇被原農(nóng)業(yè)部列為農(nóng)村承包土地確權(quán)整省推進(jìn)試點省份，2017年底全省已基本完成確權(quán)登記試點任務(wù)，98%的應(yīng)確權(quán)行政村完成合同完善任務(wù)，94%完成登記頒證。2019年根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部署要求組織“回頭看”，對發(fā)現(xiàn)問題分類落實整改。在金湖縣開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點。試點開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“互聯(lián)網(wǎng)+交易鑒證+他項權(quán)證+抵押貸款”抵押融資模式，為農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體提供資金支持。

引導(dǎo)承包土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。在完成確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)確權(quán)成果的應(yīng)用，加快推進(jìn)農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在確權(quán)方式上，蘇州提出并實行“確權(quán)確地、確權(quán)確利和確權(quán)確股”三種不同的確權(quán)方式;在流轉(zhuǎn)方式上，有以合作農(nóng)場為特點的太倉模式，以土地股份合作社為特點的江都模式，以聯(lián)耕聯(lián)種為特點的射陽模式，以股田制為特點的銅山模式等;在權(quán)能擴(kuò)展方面，無錫建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行規(guī)范交易，累計發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款達(dá)17億元。全面推行“實物計租、貨幣兌現(xiàn)”的土地流轉(zhuǎn)定價方法，兼顧經(jīng)營主體和承包農(nóng)戶雙方合理收益。開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點，設(shè)立風(fēng)險補償基金、實施流轉(zhuǎn)保證金等制度，有效防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。

探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，積極推進(jìn)宅基地的調(diào)查和登記發(fā)證工作。探索宅基地有償使用制度、宅基地自愿有償退出機制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋等“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式，推動農(nóng)村土地資源社會效益和經(jīng)濟(jì)效益雙提升。不少縣（市區(qū)）積極開展閑置宅基地盤活利用試點，試點支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、聯(lián)營、入股等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，帶動了農(nóng)民增收和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點。中央對武進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項試點工作做出部署之后，江蘇省委、省政府高度重視，專門成立試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將其列入年度重點工作。2019年底，武進(jìn)改革工作圓滿完成，為《土地管理法》修改貢獻(xiàn)了“武進(jìn)經(jīng)驗”。主要包括：注重發(fā)揮市場機制在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革為引領(lǐng)，協(xié)同推進(jìn)征地、宅基地制度系統(tǒng)性、整體性改革;以顯化土地權(quán)益為切入點，充分發(fā)揮村民自治的作用，不斷完善土地資源節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的高效利用制度;以壯大集體經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)共同富裕、兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)的土地收益分配為核心機制，推動鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

建立健全征地補償制度。落實征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法，推進(jìn)征地信息公開，完善征地信息覆蓋范圍，提高信息公開效率。開展被征地農(nóng)民社會保障落實情況排查整改，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

穩(wěn)妥開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。2016年以來，圍繞“優(yōu)化資源配置、助力精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)，加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，江蘇累計實施增減掛鉤計劃43.05萬畝。有序開展同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點，結(jié)合脫貧攻堅工作，聚焦加快改善農(nóng)民群眾住房條件，推動農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”和空間布局優(yōu)化。

當(dāng)前江蘇農(nóng)村土地制度改革存在的問題

在農(nóng)村土地改革實踐中，也存在不少矛盾和問題，突出的有以下幾個方面：

農(nóng)村土地制度改革缺乏配套政策。新修訂的《土地管理法》已于2020年1月1日起正式實施，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地征收、宅基地使用制度等做出了一些創(chuàng)新性規(guī)定。但目前國家和江蘇省均未出臺土地管理法實施條件、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市辦法等具體法規(guī)文件，一些試點地區(qū)行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件與改革要求不符，相關(guān)改革缺乏足夠制度支撐和實施細(xì)則。

部分地區(qū)土地承包問題錯綜復(fù)雜。由于土地二輪承包、“兩田制”等歷史遺留問題錯綜復(fù)雜，一些地方農(nóng)戶土地權(quán)屬爭議、征占地爭議協(xié)調(diào)難度大，容易引起矛盾糾紛。受經(jīng)營成本持續(xù)上升和糧價下行影響，個別種糧大戶收不抵支、經(jīng)營難以為繼，出現(xiàn)“毀約棄耕”現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營權(quán)的價值評估等服務(wù)在不少地方還缺少，影響土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

宅基地管理政策體系不健全。因農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)利保障制度不健全，農(nóng)村宅基地、農(nóng)房管理制度不完善，以及歷史上違法用地、違法建房等問題，完全符合登記發(fā)證條件的農(nóng)村宅基地、農(nóng)房比例較低，導(dǎo)致房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證率不高。具體操作上，各地政策不一，加上由于原來市縣兩級職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門監(jiān)管流程和邊界不清晰、管理不到位等造成的歷史遺留問題復(fù)雜，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門工作開展難度較大。目前，大多數(shù)地區(qū)未成立相應(yīng)的工作協(xié)作機制，工作推進(jìn)中容易出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。不少地方執(zhí)法機構(gòu)和人員未到位，執(zhí)法權(quán)無法落實。

“同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”試點推進(jìn)存在瓶頸。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整是對村莊建設(shè)用地布局進(jìn)行優(yōu)化，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村等提供用地保障。但在申報程序、規(guī)劃保障、計劃周轉(zhuǎn)、資金配套等方面還存在不少問題，導(dǎo)致部分地區(qū)積極性減退。

基層主動推進(jìn)改革動力不足。從面上來看，改革推進(jìn)不平衡的問題比較突出。一些地方和干部存在“不求有功、但求無過”的心理，主動改革的意識不強，上級布置的改革任務(wù)不愿接，導(dǎo)致農(nóng)村土地改革存在“上熱下冷”的情況。

進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革的對策建議

當(dāng)前，農(nóng)村土地改革進(jìn)入深水區(qū)，破除法規(guī)、政策、機制等方面的障礙仍需要深化探索、攻堅突破。

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。抓緊研究制定暫緩確權(quán)情形的后續(xù)處置辦法，為基層開展確權(quán)后續(xù)掃尾工作提供指導(dǎo)。制定出臺農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更登記管理辦法，明確工作流程和工作要求，并開發(fā)建立統(tǒng)一的證書管理平臺，規(guī)范證書后續(xù)日常管理。繼續(xù)推進(jìn)承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，做好政策宣傳、服務(wù)管理等，拓展農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道，繼續(xù)開展土地履約保證保險試點，促進(jìn)土地流動健康發(fā)展。深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主動吸引工商資本下鄉(xiāng)，引導(dǎo)各類資源要素向退出土地合理流動，多途徑提高農(nóng)業(yè)效益。

深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。在完成農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定農(nóng)村不動產(chǎn)歷史遺留問題處理的相關(guān)政策，提升房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證率。加緊出臺宅基地管理相關(guān)辦法或指導(dǎo)意見，明晰農(nóng)戶建房資格標(biāo)準(zhǔn)，建立完善多部門共同參與、分工明確、協(xié)調(diào)配合的宅基地管理工作機制，特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村與資源規(guī)劃部門要共同商定宅基地管理職能交接的具體辦法，盡快完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與歷史資料的移交，以及機構(gòu)編制的劃轉(zhuǎn)。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、聯(lián)營、入股等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，帶動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

夯實集體經(jīng)營性土地改革基礎(chǔ)。持續(xù)跟進(jìn)國家層面相關(guān)工作進(jìn)展，加強集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)性、前瞻性研究，明確入市范圍和路徑、入市主體、入市方式、入市程序、收益監(jiān)管等關(guān)鍵問題，保證集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作有序推進(jìn)。

積極推進(jìn)“同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”試點工作。一方面，簡化流程，在實施方案審查、備案和計劃下達(dá)過程中，簡化程序，壓縮周期，提高效率;另一方面，釋放政策紅利，鼓勵開展農(nóng)民住房改善工作的地區(qū)申報“同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”試點，通過下達(dá)啟動區(qū)指標(biāo)、專項安排節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)規(guī)模等方式，給予用地保障和資金支持。

完善征地補償安置制度。加快完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，積極構(gòu)建相關(guān)政策體系，大力推進(jìn)征地信息公開，進(jìn)一步加強和改進(jìn)征地補償安置工作。深化探索維護(hù)農(nóng)民權(quán)益機制，從政策、制度等方面保障退出承包地農(nóng)民享受社會保障，強化養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等政策指導(dǎo)和支持，推動農(nóng)民“市民化”進(jìn)程。

（作者單位：江蘇省土地勘測規(guī)劃院）

責(zé)任編輯：張蔚菊