政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)破解國家治理難題的功能分析

池忠軍 劉樂樂

人民政協(xié)是我國民主政治建設(shè)取得的重大成就，其作為實現(xiàn)人民民主的重要形式，又是新時代推進協(xié)商民主的題中應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記指出，人民政協(xié)“是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分”[1]。這一重要論斷引領(lǐng)了學(xué)界就人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)在國家治理中功用發(fā)揮的相關(guān)討論。當(dāng)前學(xué)界對“國家治理”的探討所形成的共識之一在于，多元主體共同參與是國家治理的必要策略，而人民政協(xié)是多方協(xié)同治理的重要主體之一，它在實際的協(xié)商過程中助推多黨合作、促進廣泛團結(jié)，全面彰顯了社會主義民主遇事多商量的顯著優(yōu)勢?？傮w來說，目前學(xué)界關(guān)于人民政協(xié)在國家治理中所發(fā)揮作用的概括較為全面，但從國家治理所遇到的難題為切入點，進而具有針對性地剖析人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)發(fā)揮的獨特功用還需進一步研究。那么，究竟該如何理解人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)在國家治理中所扮演的這一角色？面對錯綜復(fù)雜的國家治理難題，政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)發(fā)揮了哪些功用？在未來國家治理的過程中，又該如何更好地發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的作用？這些都是亟須進一步深入分析的理論問題和實踐問題。

一、政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)功能分析的判定依據(jù)

對于人民政協(xié)來說，要發(fā)揮自身作為專門協(xié)商機構(gòu)的獨特優(yōu)勢，就應(yīng)把協(xié)商民主貫穿職能履行的始終。實際上，政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的功能定位不是憑空而來的，而是有其判定依據(jù)，大體上可以從人民政協(xié)性質(zhì)定位的發(fā)展演變以及它的自身屬性這兩方面加以把握。

1.人民政協(xié)性質(zhì)定位的發(fā)展演變

人民政協(xié)的性質(zhì)定位是人民政協(xié)開展各項工作的根本性和方向性問題。人民政協(xié)有怎樣的性質(zhì)定位在一定程度上決定了它所能發(fā)揮功用的廣度和深度。

在不同歷史階段，人民政協(xié)的性質(zhì)定位有所不同。從新民主主義革命到社會主義革命以至社會主義建設(shè)的變遷歷程中，人民政協(xié)主要是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的。雖然其間統(tǒng)一戰(zhàn)線走過了不同階段，在國家制度中的地位也有所不同，但都發(fā)揮了爭取人心、凝聚力量，廣泛聯(lián)系群眾、實現(xiàn)聯(lián)合的作用。全國人民代表大會成立以來，人民政協(xié)的性質(zhì)定位又在作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的基礎(chǔ)上，逐步確立了自身作為人民代表大會人民民主的擴展和補充功能的基本屬性。也就是說，人民政協(xié)發(fā)展成為人民民主的重要內(nèi)容，并開始依托協(xié)商民主的方式實現(xiàn)協(xié)商治國的作用。人民政協(xié)通過黨派和群團界別聯(lián)合的組織形式發(fā)揮協(xié)商平臺的作用，其協(xié)商民主功能的發(fā)揮也是人民當(dāng)家作主在一個特殊領(lǐng)域的體現(xiàn)?；诖耍?004年3月，修訂后的《中國人民政治協(xié)商會議章程》指明：人民政協(xié)“是我國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”[2]。這里首次將三重話語放在一起表述人民政協(xié)的性質(zhì)定位，也就是學(xué)者們所稱的政協(xié)性質(zhì)定位的“三句話”表述。此后，又增補了“社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，以及國家治理體系的重要組成部分”這兩重性質(zhì)定位。至此，人民政協(xié)形成了以“五者”為主要內(nèi)容的“五位一體”性質(zhì)定位。

2.人民政協(xié)的自身屬性與協(xié)商機構(gòu)的功能

作為“社會主義協(xié)商民主專門協(xié)商機構(gòu)”的人民政協(xié)，其自身性質(zhì)定位的新要求實際上表達了雙重內(nèi)涵，即：人民政協(xié)是協(xié)商機構(gòu)，而且是專門的協(xié)商機構(gòu)。換言之，人民政協(xié)本身就體現(xiàn)了協(xié)商性和專門性的統(tǒng)一。具體來看，這里的“協(xié)商”主要是指，在我國的民主政治實踐過程中，人民政協(xié)的協(xié)商民主功能與選舉民主相結(jié)合，使交流溝通、協(xié)商一致的手段和方法嵌入民主決策的過程，具有消除利益沖突凝聚共識的巨大作用。作為“專門”協(xié)商機構(gòu)表明：在七種協(xié)商渠道中，人民政協(xié)兼具協(xié)商平臺和參與組織協(xié)商作用的雙重功能，人民政協(xié)承擔(dān)民主協(xié)商工作更富專門性和重要性，它具有民主協(xié)商專門的職權(quán)與職責(zé)。

綜上所述，一個組織或一項制度的性質(zhì)是影響其作用或功能發(fā)揮的關(guān)鍵性因素。由此，在厘清政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)功能判定依據(jù)的條件下，便可以更好地把握政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)在破解國家治理難題中發(fā)揮的多方面功能。

二、人民政協(xié)破解國家治理難題的主要功能

在國家治理的實踐中，有效發(fā)揮人民政協(xié)功用的前提條件是基于人民政協(xié)與國家治理兩者間存有的內(nèi)在契合性。發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理中的獨特優(yōu)勢，是對黨、人大、政府國家治理的重要補充，其配合國家治理的輔助性功能主要體現(xiàn)在以下四個層面。

建言獻策的參政議政功能。廣泛有序的政治參與是國家治理走向現(xiàn)代化的必然要求。究竟何種參與模式能夠使公民廣泛切實地參與國家治理，進而破解國家治理中出現(xiàn)的民主治理赤字問題，是亟須解決的重大問題。人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)建構(gòu)了一種較為獨特的政治參與模式。從我國的憲法慣例看，“全國人民代表大會”和“中國人民政治協(xié)商會議”一般都是同時召開，很多重要事項在決策之前都會先交給人民政協(xié)組織協(xié)商和反復(fù)討論。此時，政治協(xié)商活動的目的不在于給出最后的表決，而在于發(fā)揮其有效的建言獻策作用。一方面，在重大決策敲定之前，人民政協(xié)可先行一步開展思想、輿論以及理論等方面的充分準備。通過聽取各方意見、溝通交流以及補充信息等，為國家決策制定提供意見咨詢，以防范重大決策風(fēng)險出現(xiàn)。相比于黨政機關(guān)，人民政協(xié)可借助其“官方組織”和“非政府組織”的身份超脫和智力密集的優(yōu)勢，有效反映人民群眾關(guān)心的問題，迅速形成調(diào)研報告和相關(guān)提案。可以說，在應(yīng)對和解決各類國家治理出現(xiàn)的問題時，恰是得益于人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的前期奠基，“許多重大的決策和重大變革，就會水到渠成，從而增加實行的動力，降低實施的成本”[3]，助力國家實現(xiàn)善治與和諧穩(wěn)定。另一方面，從人民政協(xié)本身的組織架構(gòu)看，其扁平的組織結(jié)構(gòu)天然地迎合了政治社會化的傳導(dǎo)過程。由專委會、會期小組以及日常界別等構(gòu)成的一般性人民政協(xié)組織，其內(nèi)部成員各自覆蓋的領(lǐng)域較為清晰，加之人民政協(xié)沒有硬性的行政層級約束，故參政議政成員表達意見的路徑更為暢通。此外，從人民政協(xié)本身所承載的政協(xié)文化特質(zhì)看，人民政協(xié)文化所彰顯的包容性、平等性和交互性，十分有助于加強各界別人群的政治交往，使“團結(jié)”和“民主”的價值理念得到拓展，在動員社會更廣泛力量為國家治理建言獻策的過程中推進人民民主的實現(xiàn)。

維護穩(wěn)定的利益調(diào)適功能。穩(wěn)定既是國家治理體系平穩(wěn)運行的前提基礎(chǔ)，又是國家治理所要達成和追尋的重要旨歸。當(dāng)前，我國不同社會階層、群體間的利益訴求日益呈現(xiàn)多元化的趨勢，這在一定程度上給國家治理帶來兩方面難題。一方面，基于我國幅員遼闊、人口眾多，超大型社會的特點，部分群體的利益訴求可能被遮蔽，而這可能成為影響社會穩(wěn)定的潛在風(fēng)險。決策形成一般由最終的票決或領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)完成，不可避免地會忽視少數(shù)群體的心聲，這不僅在客觀上使得人民群眾利益訴求表達渠道不暢，或回避群眾利益的官僚主義、形式主義滋生問題不能得到有效解決，也極大地影響了國家治理主體多元化的落實。另一方面，有序高效地整合社會各方面的利益訴求還存在多方面困難。政協(xié)委員所征集到的利益訴求往往是代表不同階層界別、零散的、涉及不同領(lǐng)域且極有差異的諸多內(nèi)容，但其中出于類似處境、同一階層和界別的利益訴求又表現(xiàn)出一定的趨同性。如何將既趨同又有差異的利益訴求進行有效整合就成為政策制定以至完善國家治理所必須解決好的重大問題。針對以上國家治理顯現(xiàn)出的難題，人民政協(xié)主要從以下兩個方面予以解決。一是人民政協(xié)以精英錄用的方式完善政治錄用結(jié)構(gòu)，將各界別有影響力的代表人物吸納到政協(xié)機構(gòu)之中。參與政治協(xié)商的各界別代表積極反映和自己相關(guān)部分群體的利益與訴求，這使得部分群體的特殊利益在一定程度上得到最大限度的表達和實現(xiàn)。二是人民政協(xié)在引進各界別代表參與國家治理的相關(guān)意見與建議時，能在一定程度上就不同階層和界別的訴求予以平衡。在此基礎(chǔ)上，人民政協(xié)同各界別討論時，可將商討協(xié)議得出的各方觀點予以整合，有效協(xié)調(diào)不同治理主體間以及政府與社會間的利益關(guān)系，最終實現(xiàn)公共利益最大化。總之，這種促成利益表達和綜合多方利益的廣泛多層的制度性協(xié)商，是緩和利益沖突和增進社會團結(jié)的重要平臺與機制，極大地促進了社會的和諧穩(wěn)定。

政策執(zhí)行的監(jiān)督約束功能。政策執(zhí)行落實的真實度與有效度直接關(guān)系國家治理的質(zhì)量與水平，監(jiān)督黨和國家各項方針政策與決策部署的實際落實情況是民主監(jiān)督的一個重要方面。長期以來，人民政協(xié)所具有的一項基本職能和重要功能是民主監(jiān)督，但對于該種監(jiān)督功能究竟是社會性質(zhì)的還是政治性質(zhì)的尚存一定爭議。事實上，監(jiān)督系統(tǒng)是嵌套在我國國家治理體系的一個子系統(tǒng)，它涵蓋了黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等。這里之所以認定人民政協(xié)的監(jiān)督是政治性質(zhì)的，主要是因為依托于人民政協(xié)開展的政治協(xié)商蘊含著監(jiān)督的成分，政治協(xié)商與民主監(jiān)督二者是相得益彰、相互依存且不可分割的統(tǒng)一體。人民政協(xié)的民主監(jiān)督較之于其他幾種監(jiān)督的獨特優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩個方面。一是人民政協(xié)的民主監(jiān)督雖不是監(jiān)督體系中最強有力的，但相對于其他監(jiān)督主體，政協(xié)監(jiān)督兼具廣泛性、直接性和高素質(zhì)特點等諸多優(yōu)勢，因此此種監(jiān)督普遍地存在于國家治理的各個領(lǐng)域。二是人民政協(xié)的民主監(jiān)督能夠依據(jù)政協(xié)章程，及時有效地發(fā)揮自身批評建議與價值倡導(dǎo)的功能，防患于未然，為黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督等提供相應(yīng)的支撐機制與文化方面的支持，以協(xié)助黨和政府解決面臨的大小問題，改進工作。更好地發(fā)揮人民政協(xié)監(jiān)督政策執(zhí)行落實的功能，一方面要創(chuàng)新完善同人民政協(xié)運作相關(guān)的機制，即：創(chuàng)新完善協(xié)商民主的協(xié)同機制、參與機制、保障機制等。另一方面，人民政協(xié)要更好地監(jiān)督國家處理重大問題的具體過程，通過設(shè)立“明確的時間表、責(zé)任人、監(jiān)督者，相關(guān)組織、機構(gòu)與公民有權(quán)對執(zhí)行過程進行監(jiān)督”[4]?？傊七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是同優(yōu)化人民政協(xié)的民主監(jiān)督功能協(xié)同發(fā)展的。

凝聚共識的價值導(dǎo)向功能。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們社會生活的結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，價值觀念也日益走向多元化。對于國家治理來說，亟須以更深刻堅實的政治凝聚，聚集多種政黨力量，形成政治聯(lián)盟，進而為民族謀、為國家謀。換言之，鍛造凝聚共識的堅強本領(lǐng)是國家治理必須攻克的重點問題。政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)凝聚共識的價值導(dǎo)向功能從兩個層面上回應(yīng)了國家治理的現(xiàn)實需要。一方面，人民政協(xié)本身囊括了政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系以及海內(nèi)外同胞關(guān)系，以這五種關(guān)系為主要支撐，人民政協(xié)已然成為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。它能夠廣泛調(diào)動各黨派、人民團體、各界別人士參政議政的主動性與積極性，匯集其聰明才智服務(wù)于國家治理?？梢哉f，人民政協(xié)在代表性、聯(lián)系面以及包容度上均占顯著優(yōu)勢，它可以團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，是國家治理過程中實現(xiàn)凝聚共識獨具優(yōu)勢的重要主體。另一方面，人民政協(xié)十分注重將各族各界的意愿充分體現(xiàn)于黨和國家的方針政策。人民政協(xié)在連接頂層設(shè)計與基層民意時，始終秉持平等合作的理念，積極發(fā)揮上傳下達的功能。因其協(xié)商的靈活性，人民政協(xié)在不同領(lǐng)域和范圍采取不同的方式方法，對黨的方針政策加以闡釋，在界別群眾中增信釋疑，理順多方情緒，彌合多方分歧，促使各界別和不同黨派群體接受并實現(xiàn)黨的主張，真正實現(xiàn)將執(zhí)政黨的主張轉(zhuǎn)化為社會公眾的協(xié)商共識與自覺行動。更好地發(fā)揮人民政協(xié)凝聚共識的價值導(dǎo)向功能，可以從強化程序?qū)印⒄{(diào)整機制設(shè)置、積累可循經(jīng)驗等方面入手。第一，抓好凝聚共識準備階段和落實階段的主要任務(wù)。人民政協(xié)在開展協(xié)商之前要積極搭建協(xié)商議事平臺，為相關(guān)政策做好社會引導(dǎo)，在落實共識的過程中要遵循指定的標準和流程。第二，人民政協(xié)應(yīng)在不斷完善界別設(shè)置的基礎(chǔ)上，形成線上線下的工作機制及座談會機制等。第三，人民政協(xié)應(yīng)借助于專業(yè)優(yōu)勢，通過走訪民間、深入調(diào)查以獲得具體問題的一手信息，促成自身轉(zhuǎn)變?yōu)樾纬晒沧R的小小樞紐。[5]在此基礎(chǔ)上，將凝聚共識過程中的成功做法提煉整合為可被參照的現(xiàn)實經(jīng)驗并試點推廣。

三、更好地發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)在國家治理中的作用

實現(xiàn)國家治理的各項重要目標有待人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)功能發(fā)揮的不斷優(yōu)化，為此，具體可以從以下兩個重點方面著手展開。

加強同其他協(xié)商類型的互聯(lián)互動。當(dāng)前，我國的協(xié)商民主體系主要包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商等。在這個多層龐大的協(xié)商民主體系中，政協(xié)協(xié)商并不是孤立存在的。更好地發(fā)揮政協(xié)在國家治理中的作用，需從整體性視角推動政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商渠道增強互聯(lián)互動，尤其是要發(fā)揮好政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)在示范引領(lǐng)溝通方面的特殊功用，共同促進國家治理取得成效。在主觀上，不論處于何種協(xié)商渠道的政協(xié)委員，都應(yīng)樹立大局意識，以自身的責(zé)任擔(dān)當(dāng)對民負責(zé)，堅持事業(yè)為上，切實帶動發(fā)揮協(xié)商的作用與優(yōu)勢，積極呈現(xiàn)協(xié)商民主的嶄新篇章。在客觀上，要不斷探索創(chuàng)新協(xié)商民主的相關(guān)機制與方法，特別是要注重持續(xù)完善專門協(xié)商機構(gòu)的各類具體制度，將中國式的民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家的現(xiàn)實治理效能。例如，在江蘇等地的治理實踐中，人民政協(xié)根據(jù)本地區(qū)的現(xiàn)實情況積極推出了以政協(xié)委員提案為載體的協(xié)商形式，結(jié)合不同決策對象及決策內(nèi)容從廣度與深度上適時組織開展專題性、對口性的政治協(xié)商，雙月協(xié)商座談聯(lián)席會議，以及遠程協(xié)商等。[6]這些形式不僅將協(xié)商的內(nèi)容進行了有效整合，還將協(xié)商的渠道與頻次、參與主體等進一步具體化、可行化，這對引導(dǎo)我國其他地方推進良善治理起到示范性作用。

不斷發(fā)展推進協(xié)商的法治化進程。良法是善治的必要前提和基礎(chǔ)，更好地發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)在國家治理中的功用，需要不斷完善和發(fā)展與之相配套的協(xié)商法規(guī)建設(shè)。一般而言，協(xié)商法治化的主要內(nèi)容大致可以從形而上、形而中和形而下三個層級予以觀之。一方面，政協(xié)法治形而上的內(nèi)容主要是管協(xié)商法治方向性的問題，具體包括法治觀念與法治信仰等法治文化因素。更好地發(fā)揮政協(xié)在國家治理的獨特優(yōu)勢，亟須弘揚社會主義協(xié)商法治精神，在結(jié)合現(xiàn)實情況的基礎(chǔ)上，大力建設(shè)和發(fā)展社會主義協(xié)商法治文化。另一方面，政協(xié)法治形而中和形而下的內(nèi)容主要涉及與政協(xié)民主相關(guān)的政策法規(guī)體系、組織運行體系以及工作隊伍體系等。由此來看，不斷完善和發(fā)展協(xié)商法治化可對照上述層級的內(nèi)容采取措施。其一，注重完善協(xié)商民主的軟法規(guī)范。由于人民政協(xié)特殊的組織體系和運行機制同常規(guī)的公權(quán)力組織機構(gòu)有所不同，因而它在調(diào)節(jié)社會關(guān)系時既要合公法、硬法，也要適用習(xí)慣法、軟法，特別是在處理民事糾紛等情境下。由于習(xí)慣法是“以自下而上的方式‘從基層（from below）產(chǎn)生”[7]，故它在調(diào)整自身以適應(yīng)環(huán)境的變化等方面優(yōu)勢顯著。其二，在形而中和形而下的層面可采取先地方、后中央的有序步驟，制定出臺與協(xié)商民主密切相關(guān)的國家性和地方性法律法規(guī)，以軟硬法共實施的方式助推人民政協(xié)更好地服務(wù)于國家治理。

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〔本文系江蘇省政協(xié)課題“人民政協(xié)在國家治理體系中的地位和作用”（2019JSZXL-03-1）階段性研究成果〕

（池忠軍系中國礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：戴群英