淺論行政調(diào)解在基層社會治理中的作用

姚金霞

摘 要：在社會治理中，基層有著相當重要的地位。只有基層社會治理獲得了良好的效果，才能夠促使社會穩(wěn)定。文中，主要就對行政調(diào)解在基層社會治理中的作用，以期為進一步改善基層社會治理效果提供基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解;社會治理;基層

基層是社會治理的深厚基礎(chǔ)和重要支撐，治國安邦重在基層。習近平總書記指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。”“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。”黨的十九屆四中全會《決定》提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”。這既是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的應(yīng)有之義，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

2020年抗擊突如其來的新冠肺炎疫情的過程，既充分體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性，同時也暴露出基層社會治理的短板。作為與群眾接觸最多、承擔管理服務(wù)社會職能最多的行政機關(guān)，更應(yīng)在構(gòu)建基層社會治理新格局中，積極發(fā)揮作用。而這其中，行政調(diào)解作為行政機關(guān)管理經(jīng)濟和社會生活的非強制性手段，在化解矛盾糾紛方面有其特殊的意義和價值。

一、行政調(diào)解的意義與性質(zhì)

行政調(diào)解是指行政機關(guān)在日常管理和行政執(zhí)法過程中，對與行使行政職權(quán)有關(guān)的各類爭議糾紛，以法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為依據(jù)，以當事人自愿為原則，通過對爭議當事人的說服和疏導(dǎo)，促使當事人平等協(xié)商、互諒互讓，達成調(diào)解協(xié)議，解決糾紛的活動。

與司法調(diào)解相比，行政調(diào)解同人民調(diào)解一樣，屬于訴訟外調(diào)解，所達成的協(xié)議均不具有法律上的強制執(zhí)行效力，但對當事人均應(yīng)具有約束力。原因在于，行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，均是在自愿基礎(chǔ)上所進行的調(diào)解活動，按照現(xiàn)有法律規(guī)定，當事人對所達成的協(xié)議，根據(jù)誠信原則，應(yīng)當自覺履行。因此，可以說行政調(diào)解所達成的協(xié)議，仍應(yīng)與人民調(diào)解所達成的協(xié)議一樣，對當事人具有約束力。

二、行政調(diào)解、人民調(diào)解與司法調(diào)解的區(qū)別

1.人民調(diào)解與司法調(diào)解的意義

（1）人民調(diào)解。是指在人民調(diào)解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當事人進行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除糾紛的一種活動。人民調(diào)解是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治行為。

（2）司法調(diào)解又稱法院調(diào)解、訴訟調(diào)解。是指法院在審理各類案件時，由法院主持，當事人平等協(xié)商，達成協(xié)議，從而解決糾紛的活動。在民事訴訟中，法院調(diào)解是法院解決民事糾紛的一種重要方式，對民事案件的審理發(fā)揮著重要作用;在刑事訴訟和行政訴訟中，司法調(diào)解是有條件適用的，但適用范圍有望逐步擴大。

2.行政調(diào)解的比較優(yōu)勢

（1）人民調(diào)解的優(yōu)勢與不足

人民調(diào)解的優(yōu)勢：具有主動、簡捷、及時和經(jīng)濟的特點。從我國現(xiàn)有的人民調(diào)解組織的設(shè)置情況來看，調(diào)解機構(gòu)眾多，糾紛當事人可以在就近的調(diào)解委員會的主持下，及時化解民間糾紛，在最短的時間內(nèi)完成對矛盾糾紛的處理，既方便了群眾，降低糾紛解決的成本，又減輕人民群眾和國家財政的負擔。較之行政調(diào)解和司法調(diào)解，人民調(diào)解可以更好地解決情與法的沖突，更加有效地實現(xiàn)情與法的統(tǒng)一和融合，使法的實施更易被廣大人民群眾所接受。

人民調(diào)解的不足：調(diào)解方式隨意性大，缺乏嚴格的程序規(guī)范。調(diào)解員文化程度、法律政策和業(yè)務(wù)水平參差不齊，影響調(diào)解質(zhì)量與效率。調(diào)解人員隊伍不穩(wěn)定，人員調(diào)整頻繁，不能專職專用。

（2）司法調(diào)解的優(yōu)勢與不足

司法調(diào)解的優(yōu)勢：調(diào)解人員的法律素質(zhì)高，主持調(diào)解的法官具有專業(yè)的法律知識和豐富的審判經(jīng)驗。調(diào)解程序規(guī)范，訴訟法中有一整套回避制度、舉證制度等，調(diào)解法官都能熟練地運用到調(diào)解程序中去。調(diào)解的法律效力高，當事人對法院調(diào)解的認同度高。

司法調(diào)解的不足：調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官。法官為了提高辦案效率，規(guī)避訴訟風險，在調(diào)解案件時往往會忽視調(diào)解的“自愿”原則，不同程度地存在以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決等情形，從而損害了當事人的合法權(quán)益?，F(xiàn)行民訴法中將司法調(diào)解與裁判設(shè)置了同樣的前提條件，即要遵循“查明事實，分清是非”的原則，這樣大大降低了調(diào)解的靈活性，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少。筆者認為：調(diào)解是當事人行使處分權(quán)、根據(jù)雙方合意達成的一種契約，只要不違反法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和第三人的合法利益，就應(yīng)允許并賦予其法律效力。

（3）行政調(diào)解的優(yōu)勢與不足

行政調(diào)解的優(yōu)勢：行政機關(guān)調(diào)解社會矛盾糾紛符合我國國情與傳統(tǒng)習慣。在現(xiàn)實中，公民與公民、組織以及行政機關(guān)發(fā)生糾紛后，往往不通過司法機關(guān)解決而尋求行政機關(guān)解決。這一點，從每年大量的信訪案件就可以看得出來。行政調(diào)解具有專業(yè)性和綜合性。隨著社會的不斷發(fā)展，社會糾紛涉及的內(nèi)容越來越復(fù)雜，糾紛的形式也呈現(xiàn)多樣性。與行政管理有關(guān)的具有行政、民事和技術(shù)等綜合特色的糾紛往往由行政機關(guān)來解決更適合。

而且，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出要“完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，建立黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機結(jié)合，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”。把行政調(diào)解作為提高基層社會治理能力的重要方式、手段的原因在于，行政調(diào)解可以實現(xiàn)“四個維度”和諧：當事人之間的和諧，行政機關(guān)與相對人之間的和諧，遵守法律和監(jiān)督法律實施之間的和諧，行政調(diào)解制度的存在保證社會沖突解決機制體系內(nèi)在的和諧?？傊?，行政調(diào)解是全方位的“四和諧”。

三、完善行政調(diào)解的幾點建議

現(xiàn)階段，我國已進入實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的關(guān)鍵階段，構(gòu)建基層治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興的必然要求。在提高治理能力和水平的過程中，行政機關(guān)應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢，主動作為，充分發(fā)揮行政調(diào)解在為民解憂方面的積極作用。

1.規(guī)范行政調(diào)解程序。借鑒司法調(diào)解的程序規(guī)范化優(yōu)勢，建立程序規(guī)范的行政調(diào)解制度，包括一整套回避制度、舉證制度等，為行政調(diào)解協(xié)議的有效性筑牢程序基礎(chǔ)。

2.建立公職律師制度。筆者工作的地區(qū)，雖然省級政府發(fā)文要求各部門設(shè)立公職律師，但因文件僅是指導(dǎo)性質(zhì)，使得公職律師制度作用的發(fā)揮大打折扣。公職律師作為在行政機關(guān)內(nèi)既懂法律又熟悉本單位業(yè)務(wù)的專職人員，在調(diào)解與本行政機關(guān)行使行政職權(quán)有關(guān)的各類爭議糾紛時，相較于人民調(diào)解和司法調(diào)解，更具有專業(yè)優(yōu)勢，也更容易讓當事人理解、接受。所以，筆者建議由公職律師擔任行政調(diào)解人員，為行政調(diào)解協(xié)議的有效性筑牢法律和專業(yè)基礎(chǔ)。

3.確認行政調(diào)解協(xié)議效力。按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，我國調(diào)解制度包括司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解三大調(diào)解制度體系。最高人民法院也以司法解釋的形式明確了人民調(diào)解的法律效力——即具有合同的效力。筆者認為，作為同是我國調(diào)解體系中的行政調(diào)解制度，亦應(yīng)取得相應(yīng)的法律地位和法律效力。經(jīng)行政調(diào)解達成具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，由行政機關(guān)蓋章后，雙方當事人可共同向有管轄權(quán)的人民法院提出確認申請，法院確認該協(xié)議合法有效的，則該行政調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行力，一方當事人在對方當事人不履行調(diào)解協(xié)議時可以向法院申請強制執(zhí)行。這樣，既減輕了糾紛當事人的訴累，又能幫助緩解法院案多人少的問題。

參考文獻：

[1]林萬泉.論行政調(diào)解的法律效力.中國法院網(wǎng)，2003

[2]左衛(wèi)民.中國司法制度.中國政法大學(xué)出版社，2012