廣東省北部生態(tài)發(fā)展區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展對策探析*

文 / 王彬 敖青 王歡 王龍 李偉鋒 方偉 李歡歡

0 引言

2018年6月，中共廣東省委十二屆四次全會提出以功能區(qū)為引領(lǐng)的廣東區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略，形成由珠三角核心區(qū)、沿海經(jīng)濟帶、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)構(gòu)成的區(qū)域發(fā)展新格局，正式提出“一核一帶一區(qū)”概念。2019年7月，廣東省委、省政府正式印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局 促進全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》，明確三大功能區(qū)定義和定位，其中“一區(qū)”即北部生態(tài)發(fā)展區(qū)，是全省重要的生態(tài)屏障。本文從科技創(chuàng)新發(fā)展的視角，結(jié)合北部生態(tài)發(fā)展區(qū)發(fā)展概況，對其發(fā)展短板和發(fā)展對策進行探析。

1 廣東省北部生態(tài)發(fā)展區(qū)概況

1.1 發(fā)展定位

廣東省北部生態(tài)發(fā)展區(qū)面積遼闊，由粵北山區(qū)市縣組成，包括韶關(guān)、梅州、清遠、河源、云浮5市。廣東省對北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的主要定位是：重點以保護和修復生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，嚴格控制開發(fā)強度，大力強化生態(tài)保護和建設(shè)，構(gòu)建和鞏固北部生態(tài)屏障。北部生態(tài)發(fā)展區(qū)嚴控開發(fā)、嚴格保護、綠色發(fā)展的定位精準，明確了區(qū)域發(fā)展的總方向。如何在高水平保護的前提下實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是北部生態(tài)發(fā)展區(qū)面臨的重大課題。

1.2 經(jīng)濟社會發(fā)展概況

北部生態(tài)發(fā)展區(qū)占地7.68萬平方公里，占全省面積的42.7%。區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，山地林湖田等綠色生態(tài)資源豐富，森林覆蓋率高達72.5%，有省級以上自然保護區(qū)39個，占全省自然保護區(qū)總數(shù)的62%。2018年，區(qū)域常住人口1687萬人，占全省人口14.9%；區(qū)域生產(chǎn)總值（GDP）為5874.5億元，在全省占比5.8%，GDP增速4.1%，人均GDP只有34820元（見表1）。與“一核”“一帶”區(qū)域相比，北部生態(tài)發(fā)展區(qū)以上各項數(shù)據(jù)差距不小，尤其是人均GDP與珠三角核心區(qū)差距明顯，僅為后者的27%，與2018年全國人均GDP（64520元）相比也存在較大差距，整體經(jīng)濟社會發(fā)展在全省乃至全國范圍都相對落后。

表1 2018年廣東省三大功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標統(tǒng)計

1.3 科技創(chuàng)新發(fā)展概況

本文主要從科技投入、創(chuàng)新平臺和科技產(chǎn)出三類指標對北部生態(tài)發(fā)展區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展進行概況統(tǒng)計（見表2）。2018年北部生態(tài)發(fā)展區(qū)地方財政科技撥款占地方財政以及全社會研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費占GDP比重略高于沿海經(jīng)濟帶，但和珠三角核心區(qū)還存在較大差距，其中R&D經(jīng)費占GDP比重不到1%；主要創(chuàng)新平臺數(shù)量、專利產(chǎn)出及高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值及占全省比重處于末位，且與珠三角核心區(qū)存在數(shù)量級的差距?？梢姳辈可鷳B(tài)發(fā)展區(qū)科技發(fā)展階段相對滯后，發(fā)展水平相對低下，與珠三角核心區(qū)存在較大差距乃至量級差距，發(fā)展短板較為明顯。

表2 2018年廣東省三大功能區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展主要指標統(tǒng)計

2 制約廣東省北部生態(tài)發(fā)展區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展短板分析

2.1 區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后，發(fā)展基礎(chǔ)較弱

一方面，北部生態(tài)發(fā)展區(qū)內(nèi)多數(shù)地市地處粵北，山多地少，地理區(qū)位、自然條件比較差，發(fā)展的硬件基礎(chǔ)比較薄弱；同時，區(qū)域內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較低，鄉(xiāng)村發(fā)展水平落后，本地就業(yè)崗位不足，非就業(yè)人口占比偏高，貧困人口數(shù)量多，內(nèi)部還存在著區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等諸多問題，發(fā)展存在諸多短板。另一方面，北部生態(tài)發(fā)展區(qū)普遍財政基礎(chǔ)差，特別是縣域范圍大部分還是“吃飯財政”，主要靠上級財政轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及專項補貼轉(zhuǎn)移維持運轉(zhuǎn)，如梅州五華縣多年來縣本級財政收入僅占本級財政預算支出的10%，90%靠上級財政轉(zhuǎn)移支付等資金。由此可見，北部生態(tài)發(fā)展區(qū)內(nèi)各地市經(jīng)濟社會發(fā)展水平較為落后，發(fā)展基礎(chǔ)非常薄弱。

2.2 經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護壓力疊加，保護與發(fā)展矛盾突出

隨著逆全球化進程不斷升級，中美貿(mào)易摩擦加劇，全國經(jīng)濟發(fā)展壓力增加，廣東省北部生態(tài)發(fā)展區(qū)經(jīng)濟內(nèi)下行壓力更加突出；同時，按照廣東省委省政府對北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的定位，嚴格控制開發(fā)強度特別是嚴控工業(yè)園開發(fā)，生態(tài)功能區(qū)的剛性約束更趨嚴格。北部生態(tài)發(fā)展區(qū)境內(nèi)多為生態(tài)發(fā)展區(qū)，有些縣域甚至是國家糧食主產(chǎn)區(qū)、國家重點生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)保護和節(jié)能減排任務(wù)重、壓力大，但國家和廣東省關(guān)于生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償體制機制不健全，相關(guān)措施落實還不夠到位。因此，北部生態(tài)發(fā)展區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護壓力雙重疊加，保護與發(fā)展矛盾突出。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)規(guī)模呈現(xiàn)“小、弱、散”特點

一是主導產(chǎn)業(yè)單一，可持續(xù)發(fā)展能力差。北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的發(fā)展對資源依賴性較強，農(nóng)林牧漁等資源依賴型第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中占比較高，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一產(chǎn)過重、二產(chǎn)不強、三產(chǎn)滯后的格局分布。二是產(chǎn)業(yè)規(guī)?？傮w表現(xiàn)為“小、散、弱”特征，以規(guī)模普遍偏小的中小微企業(yè)為主，經(jīng)濟帶動力不強，無法形成帶動示范作用，且整體處于產(chǎn)業(yè)鏈的底端，技術(shù)含量較低；另外，產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)不合理，以政府為主的投資項目大部分為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項目，社會資本主要傾向于房地產(chǎn)和服務(wù)行業(yè)，投資科技含量高、附加值高、具有經(jīng)濟帶動效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)項目少。

2.4 科技發(fā)展水平低，科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境亟待改善

北部生態(tài)發(fā)展區(qū)科技創(chuàng)新能力弱，發(fā)展驅(qū)動力不足。首先是創(chuàng)新觀念不強，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境差。由于歷史遺留問題、地理位置、政策和環(huán)境等各種客觀條件的制約，北部生態(tài)發(fā)展區(qū)內(nèi)政府、企業(yè)主體逐步形成對原有發(fā)展模式的路徑依賴，忽視了技術(shù)創(chuàng)新能力的培育，沒有真正樹立依靠創(chuàng)新驅(qū)動、科技進步提升核心競爭力的發(fā)展理念。企業(yè)即使開展研發(fā)活動，也主要以“短、平、快”項目為主，缺乏長遠眼光；政府普遍對科技創(chuàng)新支持力度不足；金融機構(gòu)普遍存在對中小科技創(chuàng)新型企業(yè)惜貸慎貸的現(xiàn)象，導致其融資渠道單一、融資難度大等問題。其次是科技創(chuàng)新體系不完善。北部生態(tài)發(fā)展區(qū)所在地高校、科研院所稀缺，對產(chǎn)業(yè)前沿和關(guān)鍵共性技術(shù)的攻關(guān)能力比較弱。企業(yè)多以中小企業(yè)為主，普遍缺乏新產(chǎn)品、新工藝及其應(yīng)用等方面的科技創(chuàng)新能力；院士工作站、工程技術(shù)研究中心、新型研發(fā)機構(gòu)、博士后工作站、科技企業(yè)孵化器等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體較少，科技創(chuàng)新資源集聚度不高，科技創(chuàng)新協(xié)同的體系和機制未能有效建立。

2.5 內(nèi)部引力減弱和外部虹吸效應(yīng)雙重影響，人才流失嚴重

2010年北部生態(tài)發(fā)展區(qū)常住人口為1610萬人，2018年增長至1687萬人，8年時間僅僅增長不到5%，年均人口增長率為0.9%（珠三角核心區(qū)常住人口年均增長率為2.3%），占全省人口比例由15.4%下降至14.9%，呈現(xiàn)明顯的人口流失現(xiàn)象。珠三角核心城市及港澳地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展繁榮，工資收入相對較高、各類配套完善，人才吸引力遠遠強于北部生態(tài)發(fā)展區(qū)，虹吸效應(yīng)十分明顯，同時北部生態(tài)發(fā)展區(qū)財政基礎(chǔ)弱、待遇較低、配套較差，吸引力有限，因此，北部生態(tài)發(fā)展區(qū)各地市不僅不能有效吸引外來人才，而且本地人口外流嚴重，出現(xiàn)戶籍人口與外來人口數(shù)量倒掛現(xiàn)象，造成區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新人才缺失、產(chǎn)業(yè)人才不足，極大制約了北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展。

3 廣東省北部生態(tài)發(fā)展區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展策略

3.1 堅持觀念創(chuàng)新，推動體制機制改革

首先，要徹底摒棄傳統(tǒng)的“唯GDP論”發(fā)展理念，堅持觀念創(chuàng)新和理念創(chuàng)新。牢牢把握廣東省委省政府對北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的生態(tài)功能定位，全面貫徹新發(fā)展理念，立足生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，創(chuàng)新高水平保護模式，把短板變成潛力板，從而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。推動生態(tài)功能區(qū)體制改革，不再簡單考核地區(qū)生產(chǎn)總值指標，而要根據(jù)其功能定位和發(fā)展實際制定有針對性的績效評價體系，建立政府各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護、科技創(chuàng)新、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等生態(tài)功能區(qū)創(chuàng)新發(fā)展事務(wù)的組織體系，將其列入市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)街績效考核內(nèi)容；建立創(chuàng)新人才工作重大事項容錯免責機制，讓生態(tài)功能區(qū)的干部吃下“定心丸”；對重視創(chuàng)新并干出實績的好書記、好局長、好縣長等，優(yōu)先提拔任用。

其次，重點推動生態(tài)功能區(qū)政策機制完善和創(chuàng)新。制定粵北生態(tài)發(fā)展區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，從產(chǎn)業(yè)政策、用地政策、財稅政策、金融政策、服務(wù)等層面，引導符合生態(tài)發(fā)展區(qū)生態(tài)保護開發(fā)和利用的產(chǎn)業(yè)到粵北山區(qū)發(fā)展，并逐步結(jié)合生態(tài)功能區(qū)各地實際細化各項措施。創(chuàng)新和完善生態(tài)補償機制，積極爭取國家、省解決山水林田湖草生態(tài)保護修復試點配套資金，完善山水林田湖治理獎懲激勵機制。

3.2 加強科技創(chuàng)新體系建設(shè)，加快創(chuàng)新載體布局

一是構(gòu)建開放型產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新機制，提升生態(tài)功能區(qū)科技研發(fā)能力。浙江省新昌縣的經(jīng)驗值得借鑒。新昌縣地貌呈現(xiàn)“八山半水分半田”，區(qū)位和資源條件與廣東省北部生態(tài)發(fā)展區(qū)非常相似，但存在山區(qū)小縣先天劣勢的新昌縣卻強勢入圍2019年全國百強縣，成為全國首個縣域國家科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)示范基地。新昌縣成功的秘訣之一就是把企業(yè)研發(fā)能力建設(shè)放在優(yōu)先位置，以企業(yè)為主，建立“企業(yè)出題、高校解題、政府助題”的開放型產(chǎn)學研合作協(xié)同創(chuàng)新長效機制，通過引進本地、布局外地等多種模式，柔性引智，提升企業(yè)研發(fā)能力，推動技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新。廣東省北部生態(tài)發(fā)展區(qū)應(yīng)積極與省內(nèi)外高校交流，建立定向合作機制，引進高校研發(fā)團隊進駐本地區(qū)，與企業(yè)建立長期產(chǎn)學研合作關(guān)系；建立企業(yè)研發(fā)機構(gòu)異地布局的研發(fā)體系，在智力密集的珠三角地區(qū)設(shè)立異地研發(fā)機構(gòu)，從而從根本上提升本地區(qū)的科技研發(fā)能力。

二是加快區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新載體建設(shè)，強化本地區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化能力。以企業(yè)為主布局創(chuàng)新載體，大力支持企業(yè)聯(lián)合高校和研究院所在北部生態(tài)發(fā)展區(qū)創(chuàng)建國家、省、市級新型研發(fā)機構(gòu)、重點實驗室、工程技術(shù)中心等，并對新建成的各級研發(fā)機構(gòu)給予相應(yīng)的配套獎勵，在用地、稅費等方面給予大力度支持和優(yōu)惠。從省級層面加強對北部生態(tài)發(fā)展區(qū)創(chuàng)新載體建設(shè)支持力度,提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心、孵化器、眾創(chuàng)空間、星創(chuàng)天地、科技專家工作站等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺在生態(tài)區(qū)布局的數(shù)量和質(zhì)量；大力建設(shè)農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)轉(zhuǎn)移園、火炬基地等創(chuàng)新載體；依托農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，有條件的地區(qū)創(chuàng)建一批國家和省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品流通交易中心等；結(jié)合各地特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)建立綠色科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，促進各類綠色科技成果在本地區(qū)各地轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和推廣普及。

3.3 著力推進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，突出科技與產(chǎn)業(yè)深度融合

首先是要強化科技與產(chǎn)業(yè)深度融合，打造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、綠色化轉(zhuǎn)型升級體系。在北部生態(tài)發(fā)展區(qū)布局互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能等技術(shù)，加快其與傳統(tǒng)實體經(jīng)濟的深度融合，提升企業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，推動本地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、工藝優(yōu)化和標準提升，加快推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級。同時，深度推進北部生態(tài)發(fā)展區(qū)空間規(guī)劃調(diào)整和產(chǎn)業(yè)空間清理整治，完善本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)準入目錄和負面清單。

其次是穩(wěn)步構(gòu)建與區(qū)域發(fā)展特色和功能相適應(yīng)的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系。著力引進培育與本地區(qū)各地市資源稟賦相契合、高成長性、高技術(shù)性的新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)生物技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、智能農(nóng)業(yè)裝備等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，探索觀光體驗農(nóng)業(yè)、森林康養(yǎng)、運動休閑、綠色食品、田園綜合體等新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)。打造新興產(chǎn)業(yè)聚集平臺，推進梅州梅興華豐產(chǎn)業(yè)集聚帶、韶關(guān)全國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)、河源深河產(chǎn)業(yè)共建示范區(qū)、清遠廣清產(chǎn)業(yè)園、云浮氫能產(chǎn)業(yè)基地等產(chǎn)業(yè)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺建設(shè)。

3.4 優(yōu)化創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，磁吸創(chuàng)新要素

一是優(yōu)化資本要素聚集環(huán)境。健全與本地區(qū)發(fā)展定位相適應(yīng)的財政、金融機制。如完善省級財政轉(zhuǎn)移支付機制，加大對北部生態(tài)發(fā)展區(qū)地級市的財政支持力度；對在北部生態(tài)發(fā)展區(qū)設(shè)立分校、分院或分支機構(gòu)的高校、科研機構(gòu)、高水平醫(yī)院、國家重點實驗室及整體搬遷至粵北山區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)，在規(guī)劃用地、建設(shè)資金和稅費等方面優(yōu)先予以保障和優(yōu)惠。鼓勵珠三角地區(qū)與北部生態(tài)發(fā)展區(qū)地級市以合作方式組建產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、科技成果轉(zhuǎn)化基金；探索在區(qū)域性股權(quán)交易市場建立北部生態(tài)發(fā)展區(qū)特色板塊，探索綠色金融創(chuàng)新，建立綠色發(fā)展專項貸款等機制。

二是優(yōu)化人才要素供給環(huán)境。不斷優(yōu)化人才的引進、培養(yǎng)、評價激勵機制。一方面是人才引進機制。對帶項目、帶技術(shù)、帶資金的高層次人才給予創(chuàng)業(yè)科研啟動經(jīng)費、安家費、購房補貼，全力保障人才的住房、醫(yī)療、子女教育等生活需求；建設(shè)博士后工作站、廣東省博士工作站引進高水平研發(fā)人才，培養(yǎng)引進農(nóng)村科技特派員；引進省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊和高水平院校研究團隊可折算為完成招商任務(wù)相關(guān)考核指標數(shù)納入招商考評。另一方面是人才培養(yǎng)機制。結(jié)合實際采取多種形式提高區(qū)域本科層次院校辦學水平，重點完善本地區(qū)職業(yè)教育和培訓體系，打造一批高水平職業(yè)院校和專業(yè)，培養(yǎng)當?shù)刂е托屡d產(chǎn)業(yè)急需的高技能型人才。再一方面是人才激勵機制。探索下放職稱評審權(quán)限，將高等學校、科研機構(gòu)科研人員參與北部生態(tài)發(fā)展區(qū)企業(yè)研發(fā)活動情況納入職稱評審、考核獎勵指標；建立股權(quán)激勵、收益提成、項目制獎勵、一次性創(chuàng)新重獎等創(chuàng)新激勵機制，調(diào)動科技創(chuàng)新人才的積極性。

3.5 大力推進開放創(chuàng)新，深化科技交流

一方面加強與粵港澳大灣區(qū)科技交流和開放合作。省級層面應(yīng)建立健全產(chǎn)業(yè)共建、產(chǎn)業(yè)鏈互補招商、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等優(yōu)惠政策體系，引導資本、技術(shù)等創(chuàng)新要素加速向北部生態(tài)發(fā)展區(qū)流動。本地區(qū)各地市要緊密對接珠三角核心區(qū)、粵港澳大灣區(qū)的需求，加強開放合作，創(chuàng)新交流合作模式，深化科技交流、承接科技產(chǎn)業(yè)、引進科技人才、強化科技協(xié)同，構(gòu)建與珠三角互補、協(xié)作、共贏的創(chuàng)新發(fā)展格局。比如韶關(guān)市正在大力構(gòu)建“大灣區(qū)研發(fā)+韶關(guān)加速”“大灣區(qū)創(chuàng)新+韶關(guān)孵化”新格局，把芙蓉新城、韶關(guān)高新區(qū)打造成對接粵港澳大灣區(qū)先行區(qū)的核心區(qū)。

另一方面要結(jié)合精準脫貧對口幫扶交流合作，實施科技精準扶貧。加強與對口幫扶地科技交流，爭取對口幫扶地國有大型企業(yè)、大型民營企業(yè)、高等學校、科研院所等到北部生態(tài)發(fā)展區(qū)創(chuàng)建分支機構(gòu)，開展智力扶貧帶動當?shù)乜萍及l(fā)展。同時，強化貧困地區(qū)科技人才精準扶貧，大力引進農(nóng)村科技特派員和其他有關(guān)科技人員進駐北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的貧困地區(qū)，推廣先進適用技術(shù)成果，培育新型經(jīng)營主體，推進農(nóng)村信息化建設(shè)，以科技助力北部生態(tài)發(fā)展區(qū)以及廣東農(nóng)村農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、脫貧致富。