在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強耕地保護

（中寧縣自然資源局，寧夏 中寧 755100）

一、土地管理制度在耕地保護方面取得的成效

耕地保護目標落實到位?！锻恋毓芾矸ā方⒘艘员Ｗo耕地為核心的土地管理制度,將耕地保護作為土地利用總體規(guī)劃編制的基本原則,堅持耕地“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”,實現(xiàn)了耕地占補平衡,有效保護了耕地資源,將飯碗牢牢端在自己手里。依據土地利用總體規(guī)劃,將耕地保護目標任務層層分解落實到地塊和位置、承包人,通過規(guī)劃數(shù)據庫層層備案管理,實現(xiàn)以圖管地、圖數(shù)一致;將土地利用年度計劃指標特別是建設占用農用地、耕地指標逐級分解下達,嚴格控制建設占用耕地的規(guī)模;通過土地整治復墾項目實施,補充了大量耕地,總體上實現(xiàn)了耕地保護數(shù)量不減少、質量不降低。

耕地質量逐步提高。近年來,自然資源、農業(yè)農村、水利等部門圍繞改善耕作條件、提高糧食產能,組織實施了農用地整理、耕地提質改造、自然災害損毀土地復墾、石漠化土地綜合治理等大量土地整治項目,積極推進高標準農田建設。截至2019 年年底,全國累計建設高標準農田約6.4 億畝,顯著提升了耕地質量,為糧食產量連年豐產豐收提供了重要保證。

保護耕地的制度和機制逐步完善。省、市、縣各級政府耕地保護責任目標考核制度不斷完善。2017 年,黨中央、國務院印發(fā)了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》,提出要嚴格控制建設占用耕地,改進占補平衡管理,推進耕地質量提升。2019 年,國家修訂了《土地管理法》,將基本農田升格為永久基本農田。自然資源督察制度及執(zhí)法方式更加完善,各地依托衛(wèi)星遙感技術、地理信息系統(tǒng)建立了“天上看、網上管、地上查”的土地資源立體監(jiān)管網絡,顯著增強了執(zhí)法能力和耕地保護力度。

二、當前耕地保護工作存在的不足

耕地保護“重數(shù)量輕質量”問題不同程度存在。我國城鎮(zhèn)多數(shù)分布于地勢平坦、區(qū)位條件好、灌溉便利的區(qū)域,城鎮(zhèn)建設不可避免占用周邊的優(yōu)質耕地。隨著多年來的開發(fā)利用,宜耕后備土地資源已開發(fā)殆盡。耕地補充難度加大，為實現(xiàn)耕地占補平衡,補充耕地只能是“上山下灘”,耕地占補平衡做到了數(shù)量上的平衡,但部分是占優(yōu)補劣,質量有所下降。

部分補充耕地項目實施對生態(tài)造成不良影響。多數(shù)土地開發(fā)項目區(qū)選在“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)上,或荒草地、牧草地上。將這些自然生態(tài)功能強的未利用地、牧草地開墾為耕地,降低了這些土地的生態(tài)屬性和生態(tài)系統(tǒng)服務價值。新開墾的耕地大多位于偏遠區(qū)域,耕種距離遠,灌溉條件不良,如果沒有相應的人力進行深耕細作,不僅糧食產量極低,而且還會面臨撂荒的危險。一些地方通過殘次林整治砍伐樹木補充耕地,減少了林地面積,對生態(tài)保護產生了不良影響。

耕地保護的激勵性政策措施不足。與其他行業(yè)相比,農業(yè)種植效益低下,農用地特別是作為耕地利用的經濟效益低。農業(yè)大縣往往也是財政窮縣,經濟社會發(fā)展滯后,城鄉(xiāng)居民收入偏低。各項耕地保護舉措中,法律法規(guī)、行政管理措施多,經濟和市場手段運用少,對違法占用耕地或破壞耕地的懲罰性措施多,對保護耕地成效好的地方和農民激勵性辦法少,財政轉移支付和耕地保護補償有限,難以調動基層保護耕地的積極性。

三、在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強耕地保護的建議

確定并傳導落實耕地保護目標。以國土三調成果為基礎,結合“雙評價”(資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價)成果,在國家層面把耕地保有量和永久基本農田面積作為國土空間規(guī)劃的約束性指標下達到各省級行政區(qū)。由各省根據市縣的土地利用現(xiàn)狀、主體功能定位、重大基礎設施建設等情況,層層分解下達,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實到地塊和位置,作為國土空間開發(fā)利用不容突破的底線。

統(tǒng)籌優(yōu)化耕地和永久基本農田布局。落實中央《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》要求,在保持耕地數(shù)量總體穩(wěn)定的前提下,結合國土三調和“雙評價”成果,在國土空間規(guī)劃中微調優(yōu)化耕地和永久基本農田的空間布局。將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、高標準農田建設、全域國土綜合整治增加的耕地納入保護范圍,將城鄉(xiāng)建設、重大基礎設施占用的耕地,污染的耕地,以及需要退耕還林還草還濕的耕地逐步調出。全面梳理已劃定永久基本農田中存在的劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題,進行整改計劃,確保數(shù)量不減少、質量不降低。

探索生態(tài)友好型國土綜合整治模式。針對補充耕地項目實施引發(fā)的不良生態(tài)影響,探索以全域全要素的國土綜合整治作為補充耕地的重要途徑,促進補充耕地與生態(tài)保護修復統(tǒng)籌融合。

四、結束語

創(chuàng)新國土空間規(guī)劃實施管理政策。按照公平保障和有償置換發(fā)展權的基本思路，妥善處理不同主體功能定位市縣之間耕地保護目標指標問題。城市化地區(qū)耕地保護目標任務不減，但可以通過有償調劑、“占補平衡”指標交易等方式，逐步減少實際耕地面積，由農產品主產區(qū)增加相應耕地保護面積，實現(xiàn)耕地數(shù)量不減。根據農產品主產區(qū)和生態(tài)功能區(qū)輸出到城市化地區(qū)人口所需的建設用地數(shù)量，整治復墾相應的建設用地規(guī)模，實現(xiàn)“地隨人走”。在耕地保護管理工作中，實行全國或省域耕地占用和補充平行管理、“收支兩條線”，在嚴把補充耕地數(shù)量、質量關口的同時，將補充耕地移出用地審批的要件，盡可能降低制度性成本，優(yōu)化營商環(huán)境。