公共租賃房建設(shè)用地問題的法律規(guī)制

（江南大學(xué)，江蘇 無錫 214122）

隨著每年進(jìn)城務(wù)工人員和高校畢業(yè)生人數(shù)的急劇增加，我國的公租房始終處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，土地來源不足的問題一覽無余。完善相關(guān)法律規(guī)定是緩解房源不足，充分利用公租房福利政策的重要可行之法。一方土地不僅涉及到所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，也關(guān)系到人的生存權(quán)，合理高效地使用土地資源是政府乃至每個(gè)人難以推脫的責(zé)任。

一、公共租賃房建設(shè)用地的現(xiàn)狀

中低層收入的無房群體日益增多，住房需求與日俱增，目前最大的問題便是公租房建設(shè)用地的緊缺。很多地區(qū)用于建設(shè)公租房的城市土地資源告急，不得不同時(shí)采用收購、新建、長期租賃、改建等多種方式來緩解這一問題。

由于興起時(shí)間不夠長，在公租房用地問題的解決上仍缺少統(tǒng)一可行的方案。各城市紛紛出招，公租房的建設(shè)用地呈現(xiàn)出來源多樣的特點(diǎn)。如上海采取多渠道籌措公共租賃房的方法，進(jìn)行舊城區(qū)改造、收儲個(gè)人存量房、轉(zhuǎn)化其他保障性住房等；上海、北京等城市將集體建設(shè)用地作為興建公租房的土地來源；濟(jì)南等城市要求公開出讓的國有建設(shè)用地中配建公租房等等。

二、公租房建設(shè)用地存在的問題

利用集體土地的合法性問題。當(dāng)前我國部分城市采用了在集體建設(shè)土地上建設(shè)公租房的做法，這在一定程度上彌補(bǔ)了房源的不足，同時(shí)提升了集體土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《憲法》第10條規(guī)定，農(nóng)村、城郊等土地為集體所有的土地，國家為了公共利益的需要，可以依法對其征收或者征用并給予補(bǔ)償。征用土地往往會損害農(nóng)民和集體的利益，應(yīng)慎之又慎。由此看來，這種建設(shè)公租房的做法頗有違背集體土地法定用途、挑戰(zhàn)現(xiàn)有土地制度之嫌。

配建公租房的義務(wù)來源問題。公租房作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品理應(yīng)由政府提供，而國務(wù)院的配建公租房政策卻要求開發(fā)商在商品房建設(shè)項(xiàng)目中按比例配建公共租賃房，二者似乎相互齟齬。有觀點(diǎn)認(rèn)為，供給公租房的義務(wù)是非專屬性義務(wù)，所以政府可以將一些義務(wù)向開發(fā)商有限的轉(zhuǎn)移，與此同時(shí)后者的企業(yè)社會責(zé)任也能得以彰顯。[1]如此雖能說明義務(wù)轉(zhuǎn)移的合理性，但難以證明其合法。因此似乎將其認(rèn)定為基于政府與開發(fā)商的約定所產(chǎn)生的合同義務(wù)更為妥當(dāng)。此外，如何規(guī)避開發(fā)商配建公租房的過程中可能衍生出的房屋質(zhì)量、房屋權(quán)屬等問題仍無定論。

利用社會閑置住房的法律隱患。公租房興起的原因之一是個(gè)人存量房出租存在著數(shù)量不足、租金昂貴等弊端，難以滿足大量中低收入者的住房需求。隨著公租房日益供不應(yīng)求的趨勢，許多城市開始轉(zhuǎn)而收儲社會閑置住房來緩解公租房房源緊缺的問題。但其中存在不少法律隱患。首先在管理方面，閑置住房分布在城市各處，政府難以統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管，工作效率低；且這些房屋缺少配套的信息統(tǒng)計(jì)，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。其次，公租房最基本的能夠是提供保障，無需為相關(guān)群體創(chuàng)造不必要的舒適安逸條件，而許多社會閑置住房遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了此標(biāo)準(zhǔn)，可能對公租房政策造成一定的沖擊。最后，如果政府濫用優(yōu)勢地位使房主利益大大受損，將會違背建設(shè)公租房的初衷，留下法律隱患。

三、對上述問題的法律規(guī)制建議

住建部等四部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》指出各地應(yīng)因地制宜，多渠道籌集房源；針對住房違規(guī)分配、長久空置等問題，應(yīng)保證公租房房源依法合理使用。該《意見》給了我們大方向上的指引，但缺乏可操作性，不利于監(jiān)督和管理，具體做法仍需要細(xì)細(xì)斟酌。

利用集體土地建設(shè)公租房應(yīng)作為最后的選擇。在征用前要向社會公布相關(guān)決定，論證公共利益之立足點(diǎn)。同時(shí)，充分借鑒各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本地的具體情況，制定科學(xué)合理的公租房建設(shè)計(jì)劃，同時(shí)建立并落實(shí)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。另外，應(yīng)當(dāng)切實(shí)對有關(guān)農(nóng)民和集體做出相應(yīng)的補(bǔ)償。除一次性補(bǔ)償外，還可以將集體土地入股建設(shè)公租房，讓農(nóng)民獲得一定比例的房地產(chǎn)投資信托基金，從而每個(gè)月能夠有穩(wěn)定收入。[2]

政府與房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)制定完備的配建合同。開發(fā)商配建義務(wù)來源于與政府的約定，因此與其界定好彼此的權(quán)利和義務(wù)至關(guān)重要。這不僅能夠解決其中存在的房屋質(zhì)量無保障、房屋權(quán)屬引糾紛等問題，更能促進(jìn)這一模式的長期良性發(fā)展。首先，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有償合同，政府須有直接投入或稅收優(yōu)惠等間接投入。其次，合同中應(yīng)明確約定開發(fā)商的配建公租房義務(wù)、房屋質(zhì)量保障義務(wù)和完工后的房屋移交義務(wù)。除此之外，公租房的所有權(quán)自始至終應(yīng)歸于政府，開發(fā)商無權(quán)銷售。

政府應(yīng)建立統(tǒng)一的閑置住房收儲標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。一方面，這能夠減少政府濫用優(yōu)勢地位的可能性；另一方面可以提高政府工作效率，便于規(guī)劃和管理。除此之外，還可以建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)握有房產(chǎn)的個(gè)人將房屋賣出，從而保證收儲工作的順利開展，拓寬公租房房源的獲取渠道。公租房的本質(zhì)是政府向特定困難人群出租房屋，從而實(shí)現(xiàn)福利和保障的目的，因此政府應(yīng)在收儲個(gè)人存量房后直接向租戶出租，而不應(yīng)通過房主來開展公租房的管理工作。

四、結(jié)語

政府投入和發(fā)展公租房建設(shè)對于負(fù)擔(dān)不起經(jīng)濟(jì)適用房、同時(shí)也不能申請廉租房的社會特殊群體解決住房問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對這類特殊群體而言，這項(xiàng)公共政策猶如旱魃過處之甘霖、遠(yuǎn)洋船舶之港灣，為他們在外拼搏提供一方安寧。

解決公租房建設(shè)用地問題，完善公租房相關(guān)制度，有利于充分利用土地資源，建構(gòu)全方位各類型的保障性住房，從而讓更多的相關(guān)人員受益，促進(jìn)社會健康有序發(fā)展。