國家治理現(xiàn)代化視域下智慧政務(wù)效能提升的路徑探析

李琳

（河南警察學院警察管理系，河南 鄭州 450046）

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，各級政府利用新的技術(shù)優(yōu)化辦事流程、推進簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，提升政務(wù)效能顯得尤為重要。智慧政務(wù)作為各級政府提升治理能力和高效履職的重要手段，在提高國家和政府社會治理能力、深化行政管理體制改革，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展進程中地位日益凸顯，尤其是國家在十八屆五中全會中提出“網(wǎng)絡(luò)強國”的思路后，加快智慧政務(wù)發(fā)展，提升智慧政務(wù)效能已成為國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

一、智慧政務(wù)建設(shè)的理論依據(jù)

智慧政務(wù)即利用云計算、移動物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)據(jù)挖掘、知識管理等技術(shù)，提高政府在辦公、監(jiān)管、服務(wù)、決策的智能水平，形成高效、敏捷、公開、便民的新型政府政務(wù)辦公模式，是電子政務(wù)的升級版。

（一）國外本領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀70年代末80年代初，在經(jīng)濟較發(fā)達國家的政府中，爆發(fā)了一場聲勢浩大的政府改革運動“新公共管理革命”，國外諸多學者從市場導(dǎo)向、結(jié)果控制、績效評估、流程再造、顧客至上等領(lǐng)域進行研究。在這些研究中，將信息化納入政府流程改革中，建立“電子政務(wù)”成為公共管理革命諸多學者的共識。智慧政務(wù)作為電子政務(wù)發(fā)展的高級階段，也是歷史和社會發(fā)展的必然結(jié)果。國外智慧化政務(wù)的發(fā)展在國外一些國家發(fā)展相對較早、較成熟，國外的學者也針對智慧政務(wù)的發(fā)展進行研究，主要集中于技術(shù)研究，并從智慧政務(wù)技術(shù)角度、經(jīng)濟影響因素、提高管理效率與服務(wù)效率角度等方面進行了深入地研究。

（二）國內(nèi)本領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀

我國的政府改革于20世紀80年代興起，這與以政府再造為核心的新公共管理革命不謀而合，二者關(guān)于政府改革目標的基本面是一致的，即推動政府改革，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府治理能力，提高政府工作效率。作為新公共管理革命最重要的內(nèi)容之一，智慧政務(wù)將會為政府轉(zhuǎn)型提供重要推動力，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供有效的技術(shù)支撐。國內(nèi)本領(lǐng)域發(fā)展主要從對基礎(chǔ)概念的理論、技術(shù)角度、對智慧政務(wù)建設(shè)、基于國內(nèi)外智慧城市與智慧政務(wù)的實踐等方面進行了研究。

（三）國內(nèi)外學界現(xiàn)有研究成果有以下幾方面值得借鑒

經(jīng)過文獻查閱發(fā)現(xiàn)，涉及電子政務(wù)方面問題研究的文獻1357篇，其中涉及電子政務(wù)系統(tǒng)、電子政務(wù)平臺等方面文章435篇，涉及電子政務(wù)362篇；涉及智慧政務(wù)方面問題研究的僅有173篇文獻；涉及在國家治理現(xiàn)代化與智慧政務(wù)的研究僅有3篇。部分學者以“科學技術(shù)”與“政府改革”的融合作為關(guān)注點，通過理論研究的方式對政府改革提出建議，進一步提高政府的效能。鮮有學者從政府在新技術(shù)的融合中的效能（效率、效果、效益）的狀況，以及通過“實證調(diào)研”的方式，尋找并改進政府改革中存在的問題，這也成為管理學、尤其是公共管理學研究的前沿領(lǐng)域。智慧政務(wù)作為改革重要方面，河南省政府智慧政務(wù)效能的研究已成為政務(wù)發(fā)展的新形勢、新任務(wù)，是提高政府公共服務(wù)能力和水平的必然趨勢。

第一，從不同的社會視角研究智慧政務(wù)效能問題，凸顯服務(wù)型政府與智慧政務(wù)的緊密聯(lián)系，這為本課題研究提供了重要的基礎(chǔ)鋪墊。

第二，拓展了不同專業(yè)領(lǐng)域?qū)χ腔壅?wù)效能的剖析，這為本課題研究提供了較為寬廣的視域。

第三，提供了多樣化的研究方法，其中比較、系統(tǒng)分析與實證的研究方法也將為本課題研究所借鑒。

（四）上述研究成果在以下方面有待進一步厘清和完善

第一，研究成果的專業(yè)面較窄，主要集中在電子政務(wù)領(lǐng)域，缺乏提升智慧政務(wù)效能融合性的研究成果；介紹性研究比較多，系統(tǒng)深入性研究比較少；國外的相關(guān)研究數(shù)量和水平領(lǐng)先于國內(nèi)研究。

第二，提升智慧政務(wù)效能對國家治理現(xiàn)代化的作用與影響定位不準，站位不高；缺乏將智慧政務(wù)與國家治理現(xiàn)代化、地方政府特色相聯(lián)系，缺乏整體和系統(tǒng)性。

第三，部分實證分析研究存在著以偏概全的現(xiàn)象；研究視角過窄，局限于智慧政務(wù)系統(tǒng)開發(fā)、使用等層面。

二、政府“智慧政務(wù)”建設(shè)中亟待解決的問題

經(jīng)過近幾年的網(wǎng)絡(luò)+建設(shè)，目前全國各省（含各自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團）均已建成省級政務(wù)服務(wù)平臺，國務(wù)院30多個部門也建設(shè)并開通了本部門的業(yè)務(wù)政務(wù)服務(wù)平臺，國家在線政務(wù)服務(wù)平臺“六個統(tǒng)一”的主體功能也初步建設(shè)完成，“中國政府一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺”與地方政府、各業(yè)務(wù)部門對接工作開始啟動。國務(wù)院先后頒發(fā)（國發(fā)〔2018〕27號）、（國辦發(fā)〔2018〕45號）等文件，要求各級政府要加快推進“智慧政務(wù)”工作，盡快建立全國統(tǒng)一的政務(wù)在線服務(wù)系統(tǒng)，要求“智慧政務(wù)”達到“只用一網(wǎng)、只進一門、只辦一次”的目標，并對具體的工作提出了標準。各省市已制定了符合地方特色的“智慧政務(wù)”工作的具體實施方案。在2019年政府工作報告中，李克強總理多次提到“智慧政務(wù)”方面的問題，要求各級政府繼續(xù)深化“互聯(lián)網(wǎng)+”工作，加強智能、監(jiān)管和督查等方面的創(chuàng)新，提高地方政府的行政效率，進一步簡政放權(quán)，將放、管、服三者與互聯(lián)網(wǎng)+進行有機結(jié)合，使社會公眾和企業(yè)只用一網(wǎng)、只進一門、只辦一次，真正實現(xiàn)“服務(wù)型政府”、“智慧政府”的藍圖。

（一）“智慧政務(wù)”實施方案不統(tǒng)一，存在地區(qū)差異化

各省市在國家的要求下，均已出臺“智慧政務(wù)”的具體實施方案，并開始進行初步建設(shè)。在項目調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于各地區(qū)經(jīng)濟和信息技術(shù)的不均衡發(fā)展，各省市“智慧政務(wù)”建設(shè)存在較大的差異化。具體體現(xiàn)在，經(jīng)濟發(fā)達省份較經(jīng)濟欠發(fā)達省份建設(shè)好，省會城市較其他城市建設(shè)好，城市較鄉(xiāng)村建設(shè)好，呈現(xiàn)“二元化差異”?！秾W習時報》翟云學者（2019）：各省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)的平均值僅為79.95分，目前有10個省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力的指標分數(shù)低于全國平均值，存在區(qū)域分化現(xiàn)象。[1]

（二）“智慧政務(wù)”數(shù)據(jù)融合性和共享性差

各省市根據(jù)實施方案的部署，均已建成“智慧政務(wù)”平臺，并以“一證通用、一次登錄、全網(wǎng)通辦”作為各省市平臺建設(shè)的目標。但據(jù)調(diào)研顯示，因“智慧政務(wù)”平臺涉及科技、教育、人力資源社會保障、公安、司法等多個政府部門，線上線下、內(nèi)部外部的數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一。具體表現(xiàn)在部門內(nèi)部數(shù)據(jù)整合不統(tǒng)一，融合性較差，外部數(shù)據(jù)對接和共享存在缺乏制度和機制保障，無法順暢進行共享和融合，出現(xiàn)“數(shù)據(jù)壁壘”、“數(shù)據(jù)孤島”等現(xiàn)象。在實際運作中，因信息未高效共享，各部門協(xié)同性差，存在“一數(shù)多元、重復(fù)采集、重復(fù)辦理”等問題。

（三）“智慧政務(wù)”智能化和安全性有待提高

國家已出臺“政府一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺統(tǒng)一規(guī)范標準及相關(guān)要求”，各省市已根據(jù)國標中15個方面的規(guī)范和要求，建立各省市的“智慧政務(wù)”平臺。在建設(shè)中，各省市根據(jù)國標中15個方面的內(nèi)容，進一步細化，盡管平臺已設(shè)置各業(yè)務(wù)部門的模塊，但因智能化較低，總體存在：重政府信息查詢，輕各類事件審批辦理；一數(shù)多元，重復(fù)審批；一事多頭共管等問題；政府受理方式單一，未融合新技術(shù)。為社會公眾和企業(yè)提供高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的政府服務(wù)是“智慧政務(wù)”建立的初衷，但“智慧政務(wù)”平臺未便捷行政辦理流程，就有悖初衷。另外，“智慧政務(wù)”平臺涉及部門和數(shù)據(jù)信息較多，安全建設(shè)與平臺建設(shè)同等重要，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各省市較為重視平臺的安全建設(shè)，但未能實時跟蹤防護。由于互聯(lián)網(wǎng)滲透和攻擊的威脅時時存在，需要及時調(diào)整先進的防護措施，應(yīng)對平臺和數(shù)據(jù)信息的安全。[2]

（四）“智慧政務(wù)”中監(jiān)管和監(jiān)督工作模塊較少

目前，“智慧政務(wù)”平臺推行政府政務(wù)服務(wù)較多，在監(jiān)管領(lǐng)域方面的應(yīng)用較少。公正監(jiān)管是市場經(jīng)濟時代公平競爭的保障，如何使用“智慧政務(wù)”平臺，推進監(jiān)管改革，也是2019年政府工作報告中提出的重點。另外，平臺建設(shè)，需全流程、多方位的督查參與。目前，各省市“智慧政務(wù)”平臺中沒有固定的督查模塊，更沒有建立有效的制度和機制作為保障，平臺的辦事質(zhì)量、辦事效率、群眾滿意度等問題急需監(jiān)督機制的規(guī)范和健全。

三、探索新時期“智慧政務(wù)”的有效路徑

（一）流程再造，打破信息和部門壁壘

美國學者Michael Hammer 和Jame Champy在20世紀90年代提出“流程再造”，即為滿足顧客需要，達到顧客滿意度，打破現(xiàn)有企業(yè)按照職能設(shè)置的管理模式。根據(jù)需要，組建全新的部門和業(yè)務(wù)流程?！爸腔壅?wù)”不僅是信息技術(shù)的融合和共享，而且是部門和人員之間的合并和重組?？茖又频墓芾眢w制雖有優(yōu)點，但信息傳遞過慢、層級過多，嚴重影響當代政府的行政決策能力。因此，建立新時期“智慧政務(wù)”平臺，提升政府公共服務(wù)效能。首先，需要梳理政府部門的職能，進行政府改革，合并職能相同的部門，形成有效協(xié)同機制。其次，梳理信息歸口的權(quán)限。根據(jù)業(yè)務(wù)辦理流程和信息的歸屬，解決“一數(shù)多元”的問題。最后，根據(jù)信息壁壘產(chǎn)生的原因，建立信息中樞系統(tǒng)，統(tǒng)一收納、提取信息庫中的信息，建立信息之間的互通、互聯(lián)機制。[3]

（二）創(chuàng)新“智慧政務(wù)”模式

“智慧政務(wù)”平臺是在當代科學技術(shù)的發(fā)展下誕生的，它為社會公眾與政府之間建立了一座便于聯(lián)系的橋梁。各級政府要在國標的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新“智慧政務(wù)”模式，將新技術(shù)、新便利帶給社會公眾。首先，加強各級政府創(chuàng)新意識培養(yǎng)。各級政府和其公務(wù)人員已具備較強的服務(wù)意識，但創(chuàng)新意識較弱。需要通過宣傳、培訓等各種方式，改變固有模式，緊跟科學技術(shù)，不斷創(chuàng)新服務(wù)模式。其次，要不斷更新“智慧政務(wù)”平臺服務(wù)模式。現(xiàn)階段科學技術(shù)發(fā)展極其迅猛，“智慧政務(wù)”不能保持一成不變，要在基本模塊不變的基礎(chǔ)上，及時進行更新，增加新的模塊，增加新的溝通形式。最后，各級政府要增加平臺創(chuàng)新經(jīng)費的預(yù)算與投入，建成現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)“市民中心”或“行政服務(wù)中心”，提高政府的公共服務(wù)效能。

（三）將“智慧政務(wù)”智能化納入“智慧政府”建設(shè)

“智慧政務(wù)”的智能化建設(shè)不僅為政府提供“職能轉(zhuǎn)變”、“簡政放權(quán)”的平臺，而且通過該平臺，實現(xiàn)政府在社會管理和治理過程中的智能化，實現(xiàn)為民服務(wù)的智慧化。因此，“智慧政務(wù)”的智能化建設(shè)與“智慧政府”建設(shè)相互依存，并為 “智慧城市”、“智慧社區(qū)”的建設(shè)提供了契機，推動了“智慧政府”的快速發(fā)展。各地政府要將“智慧政務(wù)”的智能化建設(shè)納入“智慧政府”建設(shè)的方案中，有序的開展，從開放第一層級的行政事務(wù)辦理，到關(guān)聯(lián)重要核心層級的民生核心系統(tǒng)，以“智慧政務(wù)”為載體，打造政府公共服務(wù)的一體化網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“智慧政府”。

（四）制定“智慧政務(wù)”實施標準和績效考核體系

“智慧政務(wù)”平臺建設(shè)，需要關(guān)注平臺中各階段建設(shè)工作的標準和細節(jié)，優(yōu)化現(xiàn)有的系統(tǒng)和資源信息，提升各級政府的公共服務(wù)效能。首先，對平臺進行目標管理。建設(shè)要從政府的總體部署安排開始，逐步細化到各業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的細節(jié)指標，制定細節(jié)標準，設(shè)置平臺和系統(tǒng)的目標要求。其次，實施運行監(jiān)控制度。“智慧政務(wù)”平臺建設(shè)，不僅需要關(guān)注各級政府“智慧政務(wù)”的運行終端，而且需要關(guān)注平臺運行中各個階段的具體狀況，在結(jié)果目標和過程目標兩項監(jiān)控的運行下，及時修正問題。最后，要建立“智慧政務(wù)”平臺的績效評價體系，可通過“第三方評價機制”，對平臺運行的過程和結(jié)果進行評價，并通過評價，查找原因，落實主體責任制。[4]

（五）增加“智慧政務(wù)”的監(jiān)督模塊，健全監(jiān)督機制

“智慧政務(wù)”不僅是政府提供公共服務(wù)的平臺，而且是突出以社會公眾為中心的平臺。社會公眾通過“智慧政務(wù)”平臺，表達社會公眾的知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動在線政務(wù)的法治政府、廉潔政府建設(shè)。因此，一是各級政府要進一步健全“智慧政務(wù)”在線監(jiān)督機制，通過機制和制度建設(shè)，規(guī)范在線服務(wù)的運行；二是增加在線政務(wù)的在線監(jiān)督模塊，增加在線服務(wù)中社會公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)“智慧政務(wù)”透明化；三是增加定期監(jiān)督反饋機制，各級政府要定期向社會公眾公布“智慧政務(wù)”的運行狀況，特別是對社會公眾關(guān)注的熱點事件的辦理，實現(xiàn)政府在線運行監(jiān)督和社會公眾全程監(jiān)督的運行機制，打造“透明政府”。

“智慧政務(wù)”既需要頂層設(shè)計和長期統(tǒng)籌的規(guī)劃，又需要各級政府和各業(yè)務(wù)部門相互協(xié)調(diào)、配合，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的“互通、互聯(lián)、互用”。就目前而言，“智慧政務(wù)”的建設(shè)僅在起步階段，需集國家、政府、社會三者互為配合，提升政府公共服務(wù)效能，推進“智慧政府”建設(shè)的步伐。