如何正確處理農(nóng)村土地承包與人口變動(dòng)之間的關(guān)系

王暖俊

(青島西海岸新區(qū)瑯琊鎮(zhèn)人民政府,山東 青島 266408）

黨的十九大報(bào)告提出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！鼻鄭u西海岸新區(qū)農(nóng)村的土地自第二輪承包至今，由于部分農(nóng)戶存在成員增減變動(dòng)等情況，于是出現(xiàn)村內(nèi)農(nóng)戶之間占有耕地不均的現(xiàn)象，導(dǎo)致村民內(nèi)部糾紛不斷。因此，妥善解決無地少地農(nóng)民的基本生活保障，正確處理長久不變與人口變動(dòng)之間的關(guān)系是當(dāng)務(wù)之急。

一、西海岸新區(qū)農(nóng)村土地承包基本情況

自改革開放以來，我國農(nóng)村已相繼進(jìn)行了兩輪土地承包：第一輪自1978 年開始，期限15 年，1993 年到期；第二輪承包期30 年，2023 年到期。少數(shù)地區(qū)承包和到期的時(shí)間可能會(huì)稍晚一些。筆者所在的青島西海岸新區(qū)，第一輪承包是從1983 年開始的，又稱“大包干”。第二輪自1995 年左右開始，至今經(jīng)歷了將近30 年的時(shí)間，期間由于農(nóng)戶人口的增減，以家庭承包為基礎(chǔ)的承包農(nóng)戶，在“增人不增地、減人不減地”的政策下，出現(xiàn)了有的家庭人多地少，有的家庭人少地多的情況，造成了人均土地的不均衡，也是農(nóng)村基層矛盾糾紛的焦點(diǎn)。

二、土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的重大意義

（一）有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定

土地糾紛是近年來農(nóng)村基層矛盾的熱點(diǎn)、難點(diǎn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)村干部一聽到土地糾紛就頭痛，只要解決了土地矛盾，農(nóng)村就沒有其他大的矛盾。土地矛盾解決不好，村莊就難談穩(wěn)定，矛盾糾紛就多，農(nóng)村干部整天疲于解決土地糾紛，影響村莊的整體發(fā)展。

長久不變的土地承包關(guān)系有利于消除土地糾紛隱患，促進(jìn)鄰里鄉(xiāng)村和睦；有利于農(nóng)村干部把工作重心和關(guān)注焦點(diǎn)及時(shí)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)上來；有利于推動(dòng)土地資源流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）有利于激發(fā)經(jīng)營主體活力

新時(shí)代創(chuàng)造了新舞臺。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體借助此輪東風(fēng)，個(gè)個(gè)摩拳擦掌，躍躍欲試。有了長久不變的穩(wěn)定預(yù)期，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就會(huì)主動(dòng)增加對流轉(zhuǎn)土地的基礎(chǔ)設(shè)施投入，積極增強(qiáng)對推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的科技投入和資金投入，有利于激發(fā)他們集約節(jié)約利用資源要素，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)資源利用效率，從而激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展活力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展動(dòng)力。

來自瑯琊鎮(zhèn)鼎力農(nóng)業(yè)合作社的陳先生介紹，他在青島西海岸新區(qū)農(nóng)村承包20 畝土地，經(jīng)營葡萄大棚，現(xiàn)在正是盛果期，經(jīng)濟(jì)效益最好的時(shí)候，他與農(nóng)戶簽訂的三十年不變的二輪延包土地快到期了。計(jì)劃繼續(xù)投入，擴(kuò)大規(guī)模，擔(dān)心期限短成本收不回來，不持續(xù)投入，又不甘心，多年經(jīng)營積累的經(jīng)驗(yàn)、客戶資源就浪費(fèi)了。長久不變的政策無疑為其擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、加大投入注入了信心。

（三）有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

對農(nóng)民來講，土地不僅僅承擔(dān)著貢獻(xiàn)糧食解決溫飽的基本職能，更重要的是承擔(dān)著防老養(yǎng)老的核心職能。土地?fù)?dān)負(fù)著農(nóng)民的希望和未來，是農(nóng)民的命根子。青島西海岸新區(qū)的農(nóng)民尤其看重土地。因此，土地承包政策是否穩(wěn)定，能否長久不變，直接影響到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈上各方的投資預(yù)期。明確“穩(wěn)定并長久不變”的承包政策，無疑給農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地帶來了長遠(yuǎn)的投資預(yù)期，激活了農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源。

三、正確處理長久不變與人口變動(dòng)之間的關(guān)系

（一）嚴(yán)格遵循原則，合理解決特殊情形

1.總體不動(dòng)，個(gè)別微調(diào)。青島西海岸新區(qū)自農(nóng)村土地承包至今，已有近40 年，在這漫長的時(shí)間歷程中，難免會(huì)有自然災(zāi)害損毀、戶口變動(dòng)等特殊情形。對于這些特殊情形，可按照“總體不動(dòng)，個(gè)別微調(diào)”的原則，土地承包總體不動(dòng)，個(gè)別農(nóng)戶按照法定程序做適當(dāng)微調(diào)，從而解決無地或者少地農(nóng)戶的問題。

2.用于調(diào)整的承包地來源。主要有以下四個(gè)方面：一是農(nóng)村土地二輪承包時(shí)允許有條件的村集體可以預(yù)留不超過5%的機(jī)動(dòng)地；二是通過開荒造田等形式新開墾的耕地；三是原承包戶由于各種原因不愿耕種而依法自愿交回的耕地；四是原承包戶整戶消亡，村集體依法收回的耕地。

3.其他方式方法。對于實(shí)在沒有耕地可調(diào)的村集體，要解決無地少地農(nóng)民的耕地問題，既可以幫助他們通過流轉(zhuǎn)其他承包戶的土地經(jīng)營權(quán)來實(shí)現(xiàn)，也可以通過流轉(zhuǎn)其他進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地來實(shí)現(xiàn)。

（二）實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)和諧新農(nóng)村建設(shè)

通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，積極拓寬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移渠道，拓展農(nóng)民增收途徑，徹底解決少數(shù)農(nóng)戶少地或無地的矛盾，促進(jìn)和諧新農(nóng)村建設(shè)。

1.積極發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游

青島西海岸新區(qū)是獲批的第9 個(gè)國家級新區(qū)，身處一區(qū)兩圈：山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈和膠東經(jīng)濟(jì)圈，具有橫貫東西、縱連南北的戰(zhàn)略優(yōu)勢，是黃河流域主要出海通道和歐亞大陸橋東部重要端點(diǎn)。因此，在新一輪發(fā)展機(jī)遇中，西海岸新區(qū)應(yīng)充分利用其獨(dú)特的資源和區(qū)位優(yōu)勢，積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，盡快培育一批休閑旅游明星示范村。

位于青島西海岸新區(qū)的王家臺后村，充分發(fā)揮沿海資源優(yōu)勢，突出瑯琊文化特色，持續(xù)壯大漁家宴民宿產(chǎn)業(yè)，成為新區(qū)遠(yuǎn)近聞名的休閑旅游明星村，推動(dòng)了旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)型。

2.盡快完善電商平臺建設(shè)

電商平臺和物流體系建設(shè)是新時(shí)代新農(nóng)村未來發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)，潛力巨大。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，西海岸新區(qū)要搶抓機(jī)遇，積極推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與電商企業(yè)的對接融合，加快線上線下互動(dòng)發(fā)展和商流物流體系建設(shè)。

來自青島鑫源漁業(yè)加工合作社的楊先生介紹，今年疫情期間，由于人員管控，水產(chǎn)品銷售不佳，于是采取現(xiàn)場直播賣貨的模式。以快手、抖音為主，借助京東、拼多多等電商平臺，聘用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民現(xiàn)場直播帶貨，每天銷售海鮮約4噸左右。不僅保證了海鮮的鮮活度，擴(kuò)大了增收的門路，而且對于農(nóng)村電商平臺的發(fā)展和農(nóng)村物流體系的建設(shè)與完善，起到了很好的示范帶動(dòng)作用。

3.著力加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)

加強(qiáng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)，提升其就業(yè)技能和整體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，是增加農(nóng)民收入、促進(jìn)和諧新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。西海岸新區(qū)多措并舉，廣泛調(diào)動(dòng)區(qū)內(nèi)各類教育資源參與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn),并通過政府購買服務(wù)和管培分離的方式，建設(shè)一批勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地，充分發(fā)揮其示范帶動(dòng)效應(yīng)和培訓(xùn)主力軍作用。

西海岸新區(qū)瑯琊鎮(zhèn)利用閑置中學(xué)校園，投資600 多萬元建設(shè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，每年舉辦電子商務(wù)、育嬰師、園藝師等培訓(xùn)班高達(dá)20 多個(gè)班次，免費(fèi)培訓(xùn)勞動(dòng)力1500 多人，有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力近千人。