農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償法律制度分析

王磊

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快的同時關(guān)于拆遷補(bǔ)償法律制度問題逐漸顯現(xiàn)，例如制度設(shè)計差異化、公共利益的劃分不清晰、農(nóng)民回建安置不合理等。因此需要通過完善農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法律制度，解決當(dāng)前存在的問題，不僅要確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，還應(yīng)為國家的建設(shè)提供用地保障，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定。

一、征地拆遷法律屬性

農(nóng)村土地的拆遷和補(bǔ)償行為屬于以政府為主導(dǎo)的行政補(bǔ)償工作，相當(dāng)于國家對被拆遷方的補(bǔ)償行為。當(dāng)政府部門在使用自身權(quán)利但會對一些群體造成財產(chǎn)和利益上的損害時，可以按照法律法規(guī)對其進(jìn)行實(shí)際補(bǔ)償。行政補(bǔ)償是在法律保護(hù)的基礎(chǔ)上對相關(guān)人的利益和財產(chǎn)造成一定損失，而國家賠償是指在法律之外對人身、財產(chǎn)造成影響。農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償是典型的行政補(bǔ)償工作，其特點(diǎn)有包含：合法行政行為、補(bǔ)償主體屬于政府機(jī)關(guān)、因合法行政行為導(dǎo)致相關(guān)人的財產(chǎn)損失。

二、農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償中存在的問題

其一，缺少城鄉(xiāng)統(tǒng)一的征收補(bǔ)償法律。當(dāng)前大部分土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定集中在土地管理法、憲法、物權(quán)法中，區(qū)域差異性較大，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限、實(shí)施程序較混亂，無法保障被征地人群的個人權(quán)益。其二，公共利益范圍不清晰。在農(nóng)村集體土地征收的法律制度中沒有明確劃分公共利益范圍，會導(dǎo)致土地征收中存在濫用公權(quán)力的現(xiàn)象，侵害農(nóng)民土地權(quán)益和集體組織的利益[1]。例如建立高檔會所、豪華住宅區(qū)、商品房等建筑，對公共利益造成不良影響。其三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。農(nóng)村土地包含未利用地和農(nóng)用地，農(nóng)用地用于種植，市場收益較低，未利用地由于沒有得到充分利用，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以規(guī)定。容易導(dǎo)致農(nóng)民收益、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)助費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)之和較低。其四，農(nóng)民回建安置工作滯后。但是土地管理法中要求結(jié)合項目分別供地的方式會導(dǎo)致回建安置工作缺少規(guī)劃性，回建安置效率低，使被拆遷者認(rèn)為今后生活的缺少保障，對于征地工作產(chǎn)生抗拒心理。

三、優(yōu)化農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償法律制度的建議

（一）制定統(tǒng)一化的城鄉(xiāng)征地補(bǔ)償基本法

引發(fā)農(nóng)村集體土地房屋強(qiáng)拆問題的原因是缺少具體法律法規(guī)，關(guān)于土地拆遷行為依據(jù)國有土地拆遷制度實(shí)現(xiàn)，但是其中的拆遷制度有一部分無法適用于農(nóng)村土地拆遷實(shí)際應(yīng)用。因此，需要科學(xué)調(diào)整《土地管理法》，在依照法律的基礎(chǔ)上制定相關(guān)法規(guī)和條例。為了深化依法治國的戰(zhàn)略實(shí)施，加強(qiáng)征地制度改革，可以制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《土地征收法典》，其中的形式與內(nèi)容可以參考《國有土地房屋征收補(bǔ)償條例》，明確土地征收、征用概念、法律特征、適用范圍、利益范圍、征收方式、補(bǔ)償方式、操作程序、安置方式、爭議解決、違法責(zé)任、司法救濟(jì)等方面進(jìn)行擴(kuò)充和界定[2]。而具體的農(nóng)民集體土地及其附著物的實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以經(jīng)由縣、市級結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定,同時農(nóng)民集體土地征收流程應(yīng)結(jié)合國土資源部要求設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)流程，賦予其權(quán)威性，有助于減少農(nóng)民的抗拒情緒。

（二）科學(xué)界定公共利益

若想判定實(shí)際征地行為是否滿足公共利益，在考慮政府意見的同時應(yīng)收集群眾、學(xué)者、評論家、被征收者的意見。同時人大常委可以通過建立拆遷委員會，由行政部門律師、工作人員、研究者和被征地群眾代表組成，經(jīng)過展示證據(jù)、材料、相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，判定其是否屬于公共利益。同時，聽證程序在我國應(yīng)用范圍十分廣泛，因此可以在征地中加入聽證程序，使權(quán)利人和土地所有者參與到實(shí)際工作中，加大征地和拆遷管理力度，使法律法規(guī)執(zhí)行公開透明，樹立農(nóng)民群體的法律意識和維權(quán)意識。十三屆全國人大常委會十二次會議于2019年通過了修改城市房地產(chǎn)管理法、土地管理法的決定，并將于2020年1月1日起實(shí)行。規(guī)定要求政府應(yīng)在整地之前進(jìn)行土地情況調(diào)查和內(nèi)容公示，同時與農(nóng)民協(xié)商，通過召開聽證會與農(nóng)民一同辦理正式的申請、審批手續(xù)。

（三）健全農(nóng)村征地利益分配標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化，保證農(nóng)村土地和國有土地同價同階。國家因出于公共利益征收集體土地，加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但會對農(nóng)民的個人權(quán)益造成傷害，因此需要進(jìn)行合理補(bǔ)償，對失地農(nóng)民的生活權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前我國被征收土地利益的實(shí)際分配格局為：農(nóng)民5%-10%，村級組織25%-39%，企業(yè)40%-50%，地方政府20%-30%，體現(xiàn)出農(nóng)村土地征收過程中被征地農(nóng)民獲得征地利益的占比較小，因此需要適當(dāng)調(diào)整農(nóng)民利益分配占比。

（四）科學(xué)規(guī)劃被征地農(nóng)民回建安置工作

健全農(nóng)民回建安置相關(guān)制度，深入調(diào)查農(nóng)民土地數(shù)量和人口，通過政府的先行投資，制定農(nóng)民群體回建安置計劃。同時，在回建安置房屋交付之前，政府可以向被征地農(nóng)民發(fā)放安置規(guī)劃費(fèi)用，并在建設(shè)中可以鼓勵建立高層建筑，提升居住面積和容積率。例如某省集體所有房屋拆遷與土地征收辦法規(guī)定，產(chǎn)業(yè)用地與安置房項目依據(jù)人均占地面積40m2和5m2的公益項目標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和安排用地。在具體項目設(shè)計時，應(yīng)盡量加大容積率，實(shí)現(xiàn)人均占地面積大于60m2的目標(biāo)。

結(jié)論：經(jīng)濟(jì)發(fā)展加大了用地需求，在拆遷中需要重點(diǎn)處理對失地農(nóng)民群體的補(bǔ)償問題，確保其正常生活與生產(chǎn)質(zhì)量，避免相關(guān)社會矛盾的激發(fā)。因此，應(yīng)以法律為基礎(chǔ)，確保土地和農(nóng)業(yè)用地充分利用，通過健全拆遷制度體系和相關(guān)法律，促進(jìn)拆遷征地活動的高效進(jìn)行，維護(hù)社會共同利益，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。