社會(huì)力量參與文物保護(hù)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與長(zhǎng)效機(jī)制研究

張偉明

（中國(guó)國(guó)家博物館 北京 100006）

內(nèi)容提要：鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與到文物保護(hù)工作中，是文物保護(hù)工作的重點(diǎn)任務(wù)之一，也是文物保護(hù)體制機(jī)制改革的創(chuàng)新點(diǎn)和突破口。當(dāng)前全社會(huì)的文物保護(hù)意識(shí)在不斷提高，企業(yè)、社會(huì)組織與個(gè)人在文物保護(hù)工作中發(fā)揮的作用越來(lái)越突出，但是我國(guó)在鼓勵(lì)民眾參與文物保護(hù)方面還沒(méi)有形成較為成熟的機(jī)制，社會(huì)力量參與文物保護(hù)的自覺(jué)性和自主性還不足，相關(guān)上位法還不夠健全，因此需要建立完善文物的用益物權(quán)制度，明確社會(huì)力量進(jìn)入的途徑和方式，借助新技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)利用的創(chuàng)新，建立對(duì)價(jià)補(bǔ)償機(jī)制，從而進(jìn)一步拓展社會(huì)力量參與文物保護(hù)的廣度和深度。

面對(duì)新時(shí)代文物保護(hù)工作的新要求，近年來(lái)社會(huì)力量參與文物保護(hù)的主體在不斷擴(kuò)展，保護(hù)的深度、廣度也都進(jìn)一步拓展，對(duì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)的研究也成為文物保護(hù)領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。因此，我們有必要對(duì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)的政策與理論探索、各地的實(shí)踐工作進(jìn)行系統(tǒng)的梳理與總結(jié)，探討社會(huì)力量參與文物保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，為新時(shí)代文物事業(yè)的發(fā)展提供可資借鑒的依據(jù)。

一、法律政策與理論的探索

社會(huì)力量參與文物保護(hù)的政策與理論基礎(chǔ)，與群眾路線這一中國(guó)共產(chǎn)黨的根本工作方法有著深刻的淵源——“發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾，充分調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，是我國(guó)文物保護(hù)的一項(xiàng)基本政策，也是長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的工作理念”［1］。特別是改革開(kāi)放后，我國(guó)各類(lèi)社會(huì)組織日益發(fā)展，社會(huì)力量參與文物保護(hù)的形式逐漸豐富。1987年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的通知》，強(qiáng)調(diào)必須依靠人民群眾，設(shè)立城市和農(nóng)村群眾性文物保護(hù)員，建立文物保護(hù)組織，鼓勵(lì)單位、個(gè)人參與文物保護(hù)事業(yè)。20世紀(jì)80年代的長(zhǎng)城保護(hù)工作就是社會(huì)力量參與文物保護(hù)工作的典型［2］。進(jìn)入21世紀(jì)，文物事業(yè)依然強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮社會(huì)各界的作用，最典型的是全國(guó)文物普查工作，這一工作動(dòng)員了大批的志愿者參加。

黨的十八大之后，新時(shí)代文物工作改革破題的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與，努力走出一條符合國(guó)情的文物保護(hù)利用之路?！白屛奈锘钇饋?lái)”“在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)”“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”等一系列文物保護(hù)利用理念與政策的提出，推動(dòng)了新時(shí)代文物事業(yè)的開(kāi)展。2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“社會(huì)力量廣泛參與文物保護(hù)利用格局基本形成，文物保護(hù)成果更多惠及人民群眾”的目標(biāo)［3］；2017年3月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》，支持社會(huì)資本對(duì)文物保護(hù)單位和傳統(tǒng)村落的保護(hù)利用；2017年9月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物安全工作的實(shí)施意見(jiàn)》，要求引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與文物的保護(hù)、宣傳和安全監(jiān)督工作；2018年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見(jiàn)》，提出應(yīng)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用。這些理念和政策為社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用工作提供了政策依據(jù)。

同時(shí)，涉及社會(huì)力量參與文物保護(hù)這一問(wèn)題的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。其中《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《慈善法》”）對(duì)于慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠、免征相關(guān)費(fèi)用、慈善表彰等進(jìn)行了規(guī)定；《博物館條例》明確鼓勵(lì)社會(huì)力量設(shè)立博物館，規(guī)定社會(huì)捐贈(zèng)享受稅收優(yōu)惠政策；《長(zhǎng)城保護(hù)條例》鼓勵(lì)公民、法人和其他組織參與長(zhǎng)城保護(hù)，可以聘請(qǐng)長(zhǎng)城保護(hù)員對(duì)長(zhǎng)城巡查、看護(hù)，并給予相應(yīng)補(bǔ)助；2016年原文化部印發(fā)《文化志愿服務(wù)管理辦法》，對(duì)志愿服務(wù)工作進(jìn)行了規(guī)范。一些省市也出臺(tái)了社會(huì)力量參與文物保護(hù)的規(guī)范性文件。2019年2月施行的《山西省社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用辦法》，鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)捐資、集資、出資，認(rèn)養(yǎng)、設(shè)立博物館、提供志愿服務(wù)等形式參與文物保護(hù)利用，享受財(cái)稅等相關(guān)優(yōu)惠政策［4］。從現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)看，《慈善法》對(duì)于捐贈(zèng)的回報(bào)有明確的規(guī)定，有益于文物領(lǐng)域的捐贈(zèng)工作。但文物保護(hù)利用領(lǐng)域涉及面廣泛，不僅涉及慈善捐贈(zèng)的行為，還涉及社會(huì)資本利用等問(wèn)題，這些不是一部《慈善法》所能解決的。各地出臺(tái)的辦法體現(xiàn)了地方在這個(gè)問(wèn)題上的積極探索。但總的來(lái)說(shuō)，目前還缺乏一部具有可操作性的、較為明確具體的法律法規(guī)來(lái)對(duì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)作出相應(yīng)規(guī)定。

社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的理論研究已經(jīng)有一些成果。國(guó)內(nèi)出版了一些專(zhuān)著和匯編著作，如：中國(guó)文物保護(hù)基金會(huì)秘書(shū)處編纂的《社會(huì)力量參與文物保護(hù)論壇文集》［5］，匯總了有關(guān)文物保護(hù)機(jī)制的研究成果，對(duì)部分文物保護(hù)實(shí)踐進(jìn)行了探討；劉愛(ài)河等著《保護(hù)遺產(chǎn) 永續(xù)根脈：社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用實(shí)踐研究》［6］歸納總結(jié)了當(dāng)前社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)容較為詳實(shí)，是當(dāng)前社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用研究的重要成果［7］。相關(guān)的研究論文與文章主要集中在幾個(gè)方面：一是關(guān)于國(guó)家文物保護(hù)與利用政策的研究［8］；二是關(guān)于社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的歷史源流、理論基礎(chǔ)的研究［9］；三是關(guān)于社會(huì)力量參與文物保護(hù)的法律制度的研究，包括對(duì)文物的所有權(quán)、用益物權(quán)的研究［10］；四是介紹國(guó)外社會(huì)公眾參與文物保護(hù)的機(jī)制與做法［11］；五是介紹國(guó)內(nèi)參與文物保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)與做法［12］。

總的來(lái)說(shuō)，社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用這一問(wèn)題，從理論角度來(lái)說(shuō)，是文物保護(hù)與合理利用的關(guān)系問(wèn)題；從政策角度來(lái)說(shuō)，是如何動(dòng)員群眾參與文物保護(hù)利用的問(wèn)題；從法律角度來(lái)說(shuō)，是文物的所有權(quán)與使用、收益的關(guān)系問(wèn)題。這些問(wèn)題既包括文物保護(hù)領(lǐng)域的老問(wèn)題，也有隨著文物保護(hù)實(shí)踐工作發(fā)展而不斷涌現(xiàn)出的新問(wèn)題。文物博物館領(lǐng)域的專(zhuān)家在討論這個(gè)問(wèn)題時(shí)，大部分堅(jiān)持保護(hù)為主，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)合理利用，這與我們國(guó)家的文物保護(hù)方針是一致的。但是對(duì)于究竟如何實(shí)現(xiàn)保護(hù)為主、合理利用，在實(shí)踐上有不同做法，在理論上則有分歧。具體表現(xiàn)在社會(huì)力量參與文物保護(hù)的理論研究、社會(huì)力量參與文物保護(hù)的機(jī)制與方式、社會(huì)力量參與文物保護(hù)的實(shí)際效果等方面，有關(guān)研究還相對(duì)薄弱，還有很大的探討空間。

二、社會(huì)力量參與文物保護(hù)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

從各地文物保護(hù)利用的實(shí)踐來(lái)看，參與保護(hù)的社會(huì)力量主要有企業(yè)、社會(huì)組織與個(gè)人三種主體。這些社會(huì)力量參與文物保護(hù)呈現(xiàn)出以下幾方面特點(diǎn)。

一是各類(lèi)型企業(yè)深度參與文物的保護(hù)、展覽運(yùn)營(yíng)、文化旅游等方面工作。文物系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)有巨大的貢獻(xiàn)，這種貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在文物系統(tǒng)保護(hù)維修支出、展覽活動(dòng)、文物旅游增加值、文創(chuàng)和餐飲等經(jīng)營(yíng)增加值、促進(jìn)就業(yè)等方面。2015年全國(guó)文物系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)值是732.5億元［13］，2016年全國(guó)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值達(dá)到30254億元［14］。以博物館為例，博物館雖然是非營(yíng)利性文化機(jī)構(gòu)，但博物館在館舍工程建設(shè)、展覽施工制作、文物安全保護(hù)、文物包裝運(yùn)輸、文物修復(fù)、文化創(chuàng)意產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等方面，對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)極為可觀。特別是在大額采購(gòu)領(lǐng)域，均要按照政府采購(gòu)流程，由具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)來(lái)參與。長(zhǎng)期以來(lái)，很多文化服務(wù)企業(yè)已經(jīng)成為博物館運(yùn)營(yíng)生態(tài)中的一部分。從“九五”到“十二五”期間，也即1996年到2015年的20年間，文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)達(dá)4640億元，其中博物館支出1311億元，占文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)的28%，平均一年支出約65億元［15］，并呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。2018年博物館支出約308億元，與1996年博物館支出約8.6億元相比較，增長(zhǎng)了35倍有余［16］。博物館這些經(jīng)費(fèi)支出除工資福利和一些專(zhuān)項(xiàng)支出外，大部分流入了社會(huì)各類(lèi)服務(wù)企業(yè)中。在不可移動(dòng)文物保護(hù)方面，同樣有大量具備文物保護(hù)利用資質(zhì)的企業(yè)參與文物保護(hù)工程的設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等業(yè)務(wù)。根據(jù)北京市文物局公開(kāi)資料，2019年北京具有文物保護(hù)工程勘察設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)的單位有27家，具有文物保護(hù)工程施工一級(jí)資質(zhì)的單位有30家，具有文物保護(hù)工程監(jiān)理甲級(jí)資質(zhì)的單位有6家［17］。在文物與旅游業(yè)結(jié)合方面，也有許多企業(yè)參與到景區(qū)經(jīng)營(yíng)之中，2017年全國(guó)248家國(guó)家5A景區(qū)中有77家由企業(yè)經(jīng)營(yíng)，占比48%［18］?？梢?jiàn)，社會(huì)企業(yè)實(shí)際上已經(jīng)很深入地參與到文物保護(hù)利用的各個(gè)領(lǐng)域中。

二是公益性社會(huì)組織在文物保護(hù)利用中的作用越來(lái)越突出。公益性的社會(huì)組織是與文物保護(hù)工作在性質(zhì)上較為契合的主體。文物保護(hù)方面的社會(huì)組織也得到政府和社會(huì)各界的重視，處于不斷發(fā)展之中。據(jù)2018年的出版資料統(tǒng)計(jì)，全國(guó)文物保護(hù)領(lǐng)域的社會(huì)組織有257家，包括全國(guó)性組織29家、地方性組織180家、志愿者團(tuán)隊(duì)27家、高校社團(tuán)21家［19］。中國(guó)文物保護(hù)基金會(huì)在2018年開(kāi)展了28項(xiàng)公益慈善項(xiàng)目［20］，一些地方的民間文物組織也發(fā)揮了重要作用［21］。2019年國(guó)家文物局在陜西和福建兩省開(kāi)展鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文物安全保護(hù)試點(diǎn)工作，其核心是借助當(dāng)?shù)氐奈奈锉Ｗo(hù)志愿者組織，開(kāi)展文物安全宣傳、巡查、走訪、保護(hù)等工作［22］。

三是民眾主動(dòng)參與文物保護(hù)的意識(shí)在提高。博物館在鼓勵(lì)民眾主動(dòng)參與文物保護(hù)方面發(fā)揮了重要的作用，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：首先是博物館藏品捐贈(zèng)工作，捐贈(zèng)者可以通過(guò)捐贈(zèng)藏品獲得榮譽(yù)和獎(jiǎng)金回報(bào)，這鼓勵(lì)了民眾主動(dòng)參與到博物館藏品征集、保護(hù)、展示等工作中來(lái)；其次是博物館的志愿者隊(duì)伍，有一批志愿從事文物保護(hù)工作的社會(huì)人士主動(dòng)來(lái)博物館從事展覽講解、文物宣傳等工作，博物館的志愿者隊(duì)伍越來(lái)越龐大，自我管理也走向成熟；最后，民眾還可以通過(guò)輿論監(jiān)督參與博物館文物保護(hù)工作。但總的來(lái)說(shuō)，博物館在鼓勵(lì)民眾參與文物保護(hù)方面還沒(méi)有形成較為成熟的機(jī)制。我國(guó)的不可移動(dòng)文物保護(hù)單位和一批遺址類(lèi)博物館、紀(jì)念館，在解決民眾參與保護(hù)工作的機(jī)制問(wèn)題上已經(jīng)采取了一些措施，但總體上也還不夠系統(tǒng)、完善。特別值得指出的是“文物保護(hù)員制度”，這是各地普遍施行的一類(lèi)民眾參與保護(hù)的制度性安排。山西、河南、甘肅、新疆等省市、自治區(qū)已經(jīng)基本建立了“文物保護(hù)員制度”。例如新疆維吾爾自治區(qū)在2017年為全區(qū)475處無(wú)人值守的文物保護(hù)單位配備文物保護(hù)員925人，每人每月補(bǔ)助2000元［23］。這種制度性安排在偏遠(yuǎn)地區(qū)的不可移動(dòng)文物保護(hù)中發(fā)揮了重要的作用，但也存在著文物保護(hù)員職業(yè)化的傾向。

四是社會(huì)力量參與文物保護(hù)的形式逐漸豐富。主要有以下五種形式：第一種形式是不可移動(dòng)文物的認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)，其核心是文物產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)、使用權(quán)分離，各地都有這種做法，其中山西省較為典型［24］。企業(yè)出面認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)文物保護(hù)單位并出資對(duì)文物修繕和利用，也可以因此獲得一定的回報(bào)。第二種形式是社會(huì)力量捐贈(zèng)，既有向博物館捐贈(zèng)藏品和資金，也有針對(duì)不可移動(dòng)文物修繕捐贈(zèng)資金。第三種形式是企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)，主要集中在文化旅游開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，這種類(lèi)型的企業(yè)投資屬于政府與社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。第四種形式是文物保護(hù)志愿服務(wù)，主要是由志愿者巡查保護(hù)不可移動(dòng)文物、宣傳普及文?；局R(shí)、組織開(kāi)展相關(guān)公益活動(dòng)、提供文物違法案件的線索等。第五種是互聯(lián)網(wǎng)等多媒體技術(shù)手段在文物保護(hù)宣傳、籌資等方面發(fā)揮著重要作用。

三、存在的問(wèn)題

盡管社會(huì)力量越來(lái)越廣泛地參與到文物保護(hù)工作中來(lái)，但是文物保護(hù)利用工作中還存在參與力量不平衡、不充分的現(xiàn)象，還存在著現(xiàn)有機(jī)制在一定程度上妨礙社會(huì)力量深入?yún)⑴c文物保護(hù)工作的問(wèn)題。主要問(wèn)題如下。

一是社會(huì)力量參與文物保護(hù)的自覺(jué)性和自主性還不足。由于文物保護(hù)工作還是以政府為主導(dǎo)，實(shí)行的是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與的政策，所以，在許多社會(huì)力量參與的文物保護(hù)工作中，政府主導(dǎo)性較強(qiáng)，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人需要借助政府的力量來(lái)完成文物保護(hù)工作。這種狀態(tài)固然收到了很好的文物保護(hù)效果，但也會(huì)對(duì)社會(huì)各界參與文物保護(hù)的自覺(jué)性和自主性產(chǎn)生負(fù)面影響。筆者認(rèn)為，如果要在社會(huì)上培育一支獨(dú)立的能夠自覺(jué)從事文物保護(hù)的隊(duì)伍，就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)和培育社會(huì)力量參與文物保護(hù)的自主性。例如文物保護(hù)志愿工作，政府主導(dǎo)下的志愿工作有統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)，但更應(yīng)鼓勵(lì)自主自愿的工作模式。

二是社會(huì)力量參與文物保護(hù)的機(jī)制還沒(méi)有完全形成。在實(shí)際工作中不能想當(dāng)然地認(rèn)為社會(huì)力量參與文物保護(hù)僅僅是出于主體對(duì)文物的熱愛(ài)，單純是為了保護(hù)文物而進(jìn)行工作。社會(huì)力量參與文物保護(hù)要付出時(shí)間、金錢(qián)成本，要付出人力物力，這些成本會(huì)產(chǎn)生對(duì)價(jià)。所以，應(yīng)該對(duì)社會(huì)力量參與文物的對(duì)價(jià)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。目前的情況是社會(huì)力量參與文物保護(hù)的途徑、方式、回報(bào)缺乏成熟的制度化保障，特別是民眾共享文物保護(hù)成果的內(nèi)容和機(jī)制還很不明確?！爸袊?guó)文物保護(hù)體制的一個(gè)缺憾是民眾參與機(jī)制的欠缺。這應(yīng)該是未來(lái)中國(guó)文物保護(hù)實(shí)踐中需要著力解決的問(wèn)題，最關(guān)鍵的是要有可供操作的參與規(guī)則?！保?5］

三是社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的理論有待突破，形式有待創(chuàng)新。目前社會(huì)力量參與文物保護(hù)主要是認(rèn)養(yǎng)、捐資、參與經(jīng)營(yíng)、志愿參與等幾種形式，較為簡(jiǎn)單，效果和影響有限。形式上難以創(chuàng)新的根源主要在于有關(guān)文物保護(hù)利用的理論沒(méi)有突破，沒(méi)有形成主導(dǎo)性的理念。通常來(lái)說(shuō)，文物博物館界對(duì)文物利用的底線是文物不能受到破壞，這當(dāng)然是文物保護(hù)的應(yīng)有之義，但這個(gè)底線往往會(huì)與文物所有權(quán)的問(wèn)題混淆在一起。文物所有權(quán)轉(zhuǎn)移會(huì)不會(huì)對(duì)文物保護(hù)造成根本的影響？文物的轉(zhuǎn)讓、租借、抵押會(huì)不會(huì)對(duì)文物保護(hù)造成根本的影響？文物是否可以設(shè)定有限的債權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、用益物權(quán)？對(duì)這些基礎(chǔ)問(wèn)題，我國(guó)學(xué)界目前在理論上還沒(méi)有深入的闡述。從文物保護(hù)的角度來(lái)說(shuō)，文物屬于誰(shuí)、文物被誰(shuí)占有、文物在誰(shuí)手上，與文物是否會(huì)受到損壞和滅失并沒(méi)有必然的聯(lián)系，沒(méi)有因果邏輯的關(guān)系。如果相關(guān)法規(guī)健全完善，文物依法流轉(zhuǎn)是可行的。所以，在理論上應(yīng)該探討文物所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系問(wèn)題，建立文物用益物權(quán)的制度，為文物保護(hù)利用工作松綁。

四是社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用工作的上位法立法工作需要加強(qiáng)。目前一些地方的立法工作正在推進(jìn)，最典型的是山西省頒布了《山西省社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用辦法》。但從文物保護(hù)利用的立法情況來(lái)，存在著明顯的上位法立法不足的現(xiàn)象。法律層面上有《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《文物保護(hù)法》”），但是沒(méi)有針對(duì)文物保護(hù)利用進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法，沒(méi)有針對(duì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法，使得目前各種文物保護(hù)利用工作缺乏整體性，沒(méi)有統(tǒng)一可適用的辦法，既受到稅收減免、補(bǔ)助等不同行業(yè)政策的影響，也受到各地不同政策和具體辦事規(guī)則的影響。

四、解決社會(huì)力量參與文物保護(hù)問(wèn)題的對(duì)策

要解決民眾制度化參與度較低、大量文物處于無(wú)人保護(hù)的難題，我國(guó)還需要在增強(qiáng)公眾文物保護(hù)意識(shí)、完善法律制度的配套措施、促進(jìn)經(jīng)費(fèi)投入的多元化、推進(jìn)國(guó)際合作等各方面付出更多的努力，而其中的工作重點(diǎn)是建立起社會(huì)力量參與文物保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是建立完善文物的用益物權(quán)制度。社會(huì)力量參與文物保護(hù)的法理基礎(chǔ)是文物的所有權(quán)及用益物權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，所有權(quán)人可以在所有物上設(shè)立用益物權(quán)，他人可以對(duì)非所有物使用與收益。文物不是一般的物，受到《文物保護(hù)法》這一特別法的規(guī)制，《文物保護(hù)法》在文物的使用、利用上雖然已經(jīng)有一些規(guī)定，但還不夠系統(tǒng)和完整，導(dǎo)致文物的用益物權(quán)沒(méi)有完全體現(xiàn)，需要在立法上補(bǔ)足。

二是在具體的文物保護(hù)措施上，明確社會(huì)力量進(jìn)入的途徑和方式。社會(huì)力量參與文物保護(hù)的途徑和方式一直不夠明確。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)招投標(biāo)等渠道可以參與到文物保護(hù)項(xiàng)目中來(lái)；對(duì)于社團(tuán)來(lái)說(shuō)，社團(tuán)的活動(dòng)機(jī)制可以成為一種渠道；對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)，能通過(guò)什么明確的渠道參與文物保護(hù)，在實(shí)際工作中還很模糊。如志愿者、文物保護(hù)員隊(duì)伍都吸納民眾參與文物保護(hù)工作，志愿者隊(duì)伍是普通民眾參與文物保護(hù)的主要渠道，但吸納范圍還比較??；而文物保護(hù)員更多是由政府組織，民眾參與不廣泛的問(wèn)題更加突出。這些具體的渠道和機(jī)制建設(shè)有待于進(jìn)一步總結(jié)和探索。

三是借助新技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)利用工作的創(chuàng)新。文物保護(hù)工作需要擴(kuò)寬思路，利用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算等新技術(shù)手段，最大限度地讓更多的民眾參與到文物保護(hù)中來(lái)。一方面可以利用互聯(lián)網(wǎng)等科技手段開(kāi)展宣傳；另一方面可以借助新技術(shù)手段創(chuàng)新機(jī)制，比如文物的網(wǎng)上認(rèn)養(yǎng)、文物保護(hù)工程經(jīng)費(fèi)的眾籌、人工智能和大數(shù)據(jù)分析下的精準(zhǔn)保護(hù)、不可移動(dòng)文物點(diǎn)的安防系統(tǒng)等，都可以借助新技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)。

四是建立文物保護(hù)利用的對(duì)價(jià)補(bǔ)償機(jī)制。建立社會(huì)力量參與文物保護(hù)的對(duì)價(jià)補(bǔ)償機(jī)制是促成文物保護(hù)利用良性循環(huán)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這方面的制度需要從整體上考慮、在細(xì)節(jié)上落實(shí)，因?yàn)樯婕拔奈锕芾?、?cái)稅體制等方面，需要多部門(mén)多專(zhuān)業(yè)協(xié)作。有效的文物補(bǔ)償機(jī)制可以對(duì)積極支持、參與文物保護(hù)工作的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行一定的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)［26］，主要方式是在財(cái)稅制度上予以更加明確具體的規(guī)定，在稅收減免上予以更大的優(yōu)惠，從而吸引社會(huì)資本進(jìn)入文物保護(hù)領(lǐng)域。特別是在一些典型的領(lǐng)域，要制定、推廣一些可操作性強(qiáng)的稅收減免措施，而不是進(jìn)行簡(jiǎn)單的原則規(guī)定。例如對(duì)于博物館藏品的捐贈(zèng)，如果涉及企業(yè)捐贈(zèng)的回報(bào)，除了榮譽(yù)回報(bào)外，還要有明確的稅收減免，使得企業(yè)能夠?qū)嵸|(zhì)獲益；偏遠(yuǎn)地區(qū)的不可移動(dòng)文物保護(hù)，如果有企業(yè)參與，也應(yīng)考慮給予一定的稅收減免或其他收益補(bǔ)償；文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域則涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)和利潤(rùn)分配問(wèn)題，也需要建立明確的回報(bào)機(jī)制。

鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)工作，是文物保護(hù)體制機(jī)制改革中亟待解決的政策理論問(wèn)題，也是文物保護(hù)工作實(shí)踐中面臨的難點(diǎn)問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，新時(shí)代文物保護(hù)體制機(jī)制改革的重要方向是進(jìn)一步拓展社會(huì)力量參與文物保護(hù)的廣度和深度，筆者相信，這方面的突破性進(jìn)展會(huì)引起文物保護(hù)體制機(jī)制的深刻變化。

［1］劉愛(ài)河、于冰、余建立、杜騫著：《保護(hù)遺產(chǎn) 永續(xù)根脈：社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用實(shí)踐研究》，文物出版社2018年，第3頁(yè)。

［2］同［1］，第3—5頁(yè)。

［3］中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，［EB/OL］［2016-03-08］http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/08/content_5050721.htm.

［4］山西省文物局網(wǎng)站“政策法規(guī)”欄目：《山西省社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用辦法》，［EB/OL］［2019-01-30］［2019-08-20］http：//www.shanxi.gov.cn/zw/zfcbw/wjkd/201901/t20190130_516?735.shtml.

［5］中國(guó)文物保護(hù)基金會(huì)秘書(shū)處編纂：《社會(huì)力量參與文物保護(hù)論壇文集》，文物出版社2017年。

［6］同［1］。

［7］有的論著也涉及文物保護(hù)公眾參與機(jī)制的研究，例如張偉明針對(duì)政府主導(dǎo)的文物保護(hù)工作特點(diǎn)，提出建立新型的文物保護(hù)參與機(jī)制的結(jié)論，見(jiàn)張偉明著：《中國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施效果研究》，文物出版社2017年，第123頁(yè)。

［8］李學(xué)嘉、鄒偉華、鄒芙都：《論習(xí)近平的文物保護(hù)與利用思想》，《長(zhǎng)江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。

［9］劉婧：《公眾參與的起源及其在歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中的發(fā)展》，《四川建筑》2007年第1期。

［10］a.胡春華、游曉蘭：《公眾參與民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)的法理基礎(chǔ)及制度安排》，《西華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第6期；b.藍(lán)向東、楊彥軍：《以公益訴訟方式開(kāi)展文物保護(hù)的可行性研究》，《北京人大》2018年第6期；c.馬洪雨：《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)公眾參與的法律制度構(gòu)建》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。

［11］a.朱練平、歐飛兵、程樹(shù)武：《國(guó)外文化遺產(chǎn)保護(hù)公眾參與機(jī)制簡(jiǎn)介》，《景德鎮(zhèn)高專(zhuān)學(xué)報(bào)》2011年第3期；b.張國(guó)超：《美國(guó)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《天中學(xué)刊》2012年第4期；c.張舜璽：《法國(guó)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年4月21日。

［12］a.劉愛(ài)河、于冰：《社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的實(shí)踐與思考》，《中國(guó)名城》2018年第4期；b.孟苗：《多元投資多方保護(hù)合理利用形成合力——山西省動(dòng)員社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用“文明守望工程”實(shí)施方案解讀》，《山西日?qǐng)?bào)》2017年4月12日。

［13］蘇楊等主編：《中國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2016—2017）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年。

［14］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：《文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)文化改革發(fā)展成績(jī)顯著——黨的十八大以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列之十七》，［EB/OL］［2017-02-12］http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/18fzcj/201802/t20180212_1583201.html.

［15］a.2018年《中國(guó)文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》，統(tǒng)計(jì)年鑒分享平臺(tái) ，［EB/OL］https://www.yearbookchina.com/navibook?list-n3019080513-1.html；b.同［7］，第65頁(yè)。

［16］同［15］a。

［17］北京市文物局網(wǎng)站：《北京市文物局關(guān)于2018、2019年度文物保護(hù)工程勘察設(shè)計(jì)甲級(jí)、施工一級(jí)和監(jiān)理甲級(jí)資質(zhì)單位年檢的公示》，［EB/OL］［2020-03-30］［2017-07-28］http://wwj.beijing.gov.cn/bjww/362679/362686/676170/index.html.

［18］有關(guān)文物保護(hù)資質(zhì)單位和企業(yè)參與景區(qū)經(jīng)營(yíng)情況，參見(jiàn)［1］，第18—29頁(yè)。

［19］同［1］，第42—43頁(yè)。

［20］中國(guó)文物保護(hù)基金會(huì)官網(wǎng)：《中國(guó)文物保護(hù)基金會(huì)2018年度工作報(bào)告》，［EB/OL］［2019-05-28］http：//www.ccrpf.org.cn/Public/Detail/4c420454-3758-4d2eb3e9-c819ba6b3987.

［21］鄧糧：《拾穗十年毋忘初心——“拾穗者”參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)踐與探索》，同［5］，第107頁(yè)。

［22］福建省文化和旅游廳網(wǎng)站“文旅要聞”欄目：《鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文物安全“中國(guó)文物安全志愿者行動(dòng)”福建試點(diǎn)工作方案專(zhuān)家評(píng)審會(huì)議在京召開(kāi)》，［EB/OL］［2019-04-04］［2019-08-20］https：//wht.fujian.gov.cn/whzx/whyw/201904/t20190404_4845511.htm.

［23］同［1］，第58頁(yè)。

［24］山西省人民政府網(wǎng)站：《山西省動(dòng)員社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用“文明守望工程”實(shí)施方案》，［EB/OL］［2019-08-20］［2017-07-28］http：//www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/201703/t20170321_289656.shtml.

［25］同［13］，第123頁(yè)。

［26］劉利元：《文物保護(hù)要更多地惠及于民》，同［5］，第71—72頁(yè)。