干部干事創(chuàng)業(yè)視閾下的監(jiān)督中性制度問題探析

楊永庚

(西安文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，西安 710065)

一、問題的提出

干部是黨和國家事業(yè)的中堅(jiān)力量，事關(guān)我國“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)是黨和國家工作的中心環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容之一。為充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)干部隊(duì)伍的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，2018年，中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，激勵(lì)廣大干部在新時(shí)代擔(dān)當(dāng)新使命、展現(xiàn)新作為。2019年初，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要激發(fā)干部積極性。全面從嚴(yán)治黨的目的是為了更好促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，激勵(lì)干部增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的精氣神。同時(shí)，干部干事創(chuàng)業(yè)離不開監(jiān)督。監(jiān)督概念是法國盧梭提出的，是指在管理過程中為保證社會(huì)公共權(quán)力機(jī)關(guān)在所擔(dān)負(fù)的職權(quán)的正當(dāng)范圍內(nèi)和軌道上運(yùn)行，而對(duì)其進(jìn)行監(jiān)視、檢查、控制和糾偏的各種活動(dòng)。經(jīng)過不少國家的制度建構(gòu)與實(shí)踐探索，監(jiān)督被理解為對(duì)現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)﹑過程進(jìn)行監(jiān)視﹑督促和管理，以達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。

干部干事創(chuàng)業(yè)議題和監(jiān)督實(shí)踐問題之間的關(guān)系作為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)問題之一，有學(xué)者探討了干部干事創(chuàng)業(yè)總體積極性不高的制度因素，認(rèn)為“設(shè)立制度的目的或目標(biāo)有問題”[1]13，其中精神懈怠是首要因素，其次包括作風(fēng)漂浮、違規(guī)違法、權(quán)力本位與職業(yè)認(rèn)知能力低下；有人認(rèn)為“弱監(jiān)督激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性”，“強(qiáng)監(jiān)督會(huì)助長一些干部不求有功但求無過的心態(tài)、奉行不貪不占不管不干”的“四不主義”；有人認(rèn)為，監(jiān)督制約的條條框框越多，干事創(chuàng)業(yè)越容易違規(guī)違紀(jì)，“現(xiàn)在對(duì)干部問責(zé)泛化是濫用黨規(guī)黨紀(jì)”等觀點(diǎn)。這表明，處理好新時(shí)代干部干事創(chuàng)業(yè)和監(jiān)督之間、激勵(lì)與約束作用之間關(guān)系是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。事實(shí)上，干部干事創(chuàng)業(yè)的“激勵(lì)”與“監(jiān)督”兩個(gè)要素會(huì)有“強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)監(jiān)督”“弱激勵(lì)和弱監(jiān)督”“強(qiáng)激勵(lì)和弱監(jiān)督”“弱激勵(lì)和強(qiáng)監(jiān)督”的四種組合情況，不同的組合方式以及在不同階段的運(yùn)用會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。一般理論認(rèn)為，“弱激勵(lì)和弱監(jiān)督”會(huì)使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展疲弱，但會(huì)導(dǎo)致怠政和亂政；“強(qiáng)激勵(lì)和弱監(jiān)督”會(huì)使社會(huì)充滿生機(jī)和活力，會(huì)導(dǎo)致腐敗；“弱激勵(lì)和強(qiáng)監(jiān)督”會(huì)使社會(huì)發(fā)展缺乏活力，出現(xiàn)庸政和懶政；“強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)監(jiān)督”會(huì)出現(xiàn)兩種截然相反的結(jié)果，一種是“不作為和亂作為”，另一種是“積極干事創(chuàng)業(yè)”。

2012年，習(xí)近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)使用了“監(jiān)督”一詞，指出要“虛心向群眾學(xué)習(xí)，誠心接受群眾監(jiān)督”[2]138；2013年，明確提出“加強(qiáng)對(duì)干部的監(jiān)督，是對(duì)干部的愛護(hù)”；2014年提出要“堅(jiān)持從嚴(yán)管理干部”；黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確提出要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！盵3]68此后中央領(lǐng)導(dǎo)的多次強(qiáng)調(diào)和一系列黨內(nèi)文件的進(jìn)一步規(guī)定，激發(fā)了全社會(huì)對(duì)監(jiān)督的廣泛熱議。十九屆四中全會(huì)則把“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”作為“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的“重大問題”進(jìn)行研究。為了在政策思路層面獲得認(rèn)同，避免過度監(jiān)督和監(jiān)督不到位的情況，使得激勵(lì)和監(jiān)督在實(shí)施過程中達(dá)到內(nèi)在一致，筆者認(rèn)為，有必要明確提出“監(jiān)督中性”的概念，并充分闡釋這一術(shù)語背后蘊(yùn)含的思想和觀念生成的大問題，使干部依法平等使用干事創(chuàng)業(yè)要素，公平接受社會(huì)監(jiān)督，同等受到法律保護(hù)，建立發(fā)揮有效的防范機(jī)制，防止和懲治腐敗。

二、監(jiān)督中性在干部干事創(chuàng)業(yè)制度中的滲透和主要特征

監(jiān)督經(jīng)過了一些國家的拓展研究與倡導(dǎo)應(yīng)用、規(guī)則延展與國際推廣過程。在西方，自20世紀(jì)90年代以來，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織開始把“監(jiān)管中性”看作“足額透明補(bǔ)償、稅收中性、債務(wù)和直接補(bǔ)貼中性、政府采購中性”等八個(gè)方面之一，避免“公共所有權(quán)性質(zhì)而相對(duì)私營企業(yè)享有凈監(jiān)督優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)”；在我國，所有組織和個(gè)人都“需要面對(duì)相同的規(guī)則約束”，并成為黨紀(jì)監(jiān)督的制度背景，這其中的核心是保障黨紀(jì)監(jiān)督的慎重性和公正性。自改革開放以來，我國以政策漸進(jìn)的方式分階段有步驟地注入干部干事創(chuàng)業(yè)相關(guān)制度中的監(jiān)督要素。首先，恢復(fù)建立了各級(jí)、各部門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。其次，在領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)構(gòu)建設(shè)上，1992年，中央決定中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公。再次，在法規(guī)規(guī)范建設(shè)上，修訂、規(guī)定了“八個(gè)提倡”和“52個(gè)不準(zhǔn)”等。第四，在反腐敗的方略上，認(rèn)為建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系是我們黨“深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的新要求”。因此，審視干部干事創(chuàng)業(yè)制度與監(jiān)督直接和間接的關(guān)聯(lián)性，揭示干部干事創(chuàng)業(yè)制度變遷背后的監(jiān)督中性邏輯，有助于在監(jiān)督上建構(gòu)一套系統(tǒng)完備、有效運(yùn)轉(zhuǎn)、簡便易行的機(jī)制，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

1.紀(jì)檢監(jiān)察制度契合監(jiān)督中性的核心理念

在哲學(xué)家那里，為解決“規(guī)范”和“事實(shí)”糾纏在一起的問題，“價(jià)值無涉”“價(jià)值中立”逐漸成為社會(huì)思想中廣泛的觀念形態(tài)。在法律上，存在著中性行為的范疇和中性法律條款的認(rèn)識(shí)。我國的紀(jì)檢監(jiān)察制度中性呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特征：一是監(jiān)督的基礎(chǔ)是分權(quán)制衡。1950年10月，中華人民共和國政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)成立，1954年改為國家監(jiān)察部，監(jiān)督者都依法擁有履行職責(zé)所需要的地位和職位，合力配置權(quán)力，干部監(jiān)督制度逐步形成。二是監(jiān)督的前提是權(quán)務(wù)分開。對(duì)干部的檢查和調(diào)查的職責(zé)來自于《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，監(jiān)督者有位才有為。三是監(jiān)督的基礎(chǔ)是監(jiān)督獨(dú)立實(shí)現(xiàn)。2017年，黨的十九大把紀(jì)委設(shè)定為黨的紀(jì)律檢查的專責(zé)機(jī)關(guān)，2018年，《中華人民共和國監(jiān)察法》把國家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立監(jiān)察的專責(zé)機(jī)關(guān)，而且明確紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公。四是權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)是監(jiān)督的關(guān)鍵。監(jiān)督是一種手段，監(jiān)督者必須手中有權(quán)，而職責(zé)包括“業(yè)務(wù)性職責(zé)”和“組織性職責(zé)”兩個(gè)層面。這些出臺(tái)的文件和設(shè)計(jì)的制度原則契合監(jiān)督中性的核心理念，被紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)化為可覺察的方案，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督提供了可能。

2. 優(yōu)選與嚴(yán)管干部契合監(jiān)督中性的實(shí)現(xiàn)范式

我國的干部制度先體現(xiàn)在對(duì)干部的選拔任用上，還體現(xiàn)在對(duì)干部的管理上，貫穿在這些制度全過程的范式是對(duì)干部的監(jiān)督等。我國干部的選拔任用與監(jiān)督管理方面的制度，既強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)社會(huì)的責(zé)任與貢獻(xiàn)，又強(qiáng)調(diào)社會(huì)對(duì)個(gè)人的尊重與滿足，主張優(yōu)選與嚴(yán)管是干部干事創(chuàng)業(yè)的“職業(yè)道德”和“中性思維特征”，能夠防止防治干部“精神懈怠、作風(fēng)漂浮、違規(guī)違法”等現(xiàn)實(shí)問題，達(dá)到最佳適度。國家治理是否有效，重點(diǎn)是看國家治理能力的高低，尤其是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和決策的控制。監(jiān)督中性制度把評(píng)優(yōu)和監(jiān)管作為達(dá)到管理的重要手段，堅(jiān)持“過程公開，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”等優(yōu)選方式，改變優(yōu)選主要憑領(lǐng)導(dǎo)主觀意志的現(xiàn)象，確立“強(qiáng)評(píng)優(yōu)、強(qiáng)監(jiān)管”的工作模式，同時(shí)整合和制定規(guī)范運(yùn)行的制度，規(guī)范干部干事決策權(quán)力，從干部決策程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及終身責(zé)任追究等方面提高國家治理能力，使紀(jì)檢監(jiān)察不再是市場的參與者，而是市場規(guī)則的監(jiān)督者。就現(xiàn)階段來看，紀(jì)律作為監(jiān)督中性規(guī)范，就是要讓每個(gè)黨員、干部感受公平正義，正義是紀(jì)法的價(jià)值追求，也是人民對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察的期望[4]56。這些制度面對(duì)所有行使權(quán)力的干部，體現(xiàn)了監(jiān)督制度設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)范式上的公平、中性。

3.強(qiáng)化政治監(jiān)督契合監(jiān)督中性的基本要義

“用干部是為了干好事業(yè)。要正確把握事業(yè)發(fā)展需要和干部成長進(jìn)步的關(guān)系，把合適的干部放到合適的崗位上?！敝袊伯a(chǎn)黨的干部“突出政治標(biāo)準(zhǔn)”，把旗幟鮮明講政治作為干部的根本要求。自由和平等的結(jié)合是公正，權(quán)威和民主的結(jié)合是法治?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確監(jiān)督的基本要義是為了進(jìn)一步保護(hù)好干部。我國實(shí)行的科層制，把自由與法治結(jié)合平衡起來，保證干部管理的無矛盾性的效率要求和平等、公正辦事的自由市場法則等所具有的不可忽視的正面功能。雖然干部個(gè)人為或不為對(duì)專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用與培養(yǎng)、層級(jí)分工的職責(zé)與效率，以及將公眾事務(wù)與私人事務(wù)劃分的態(tài)度與作風(fēng)，但各級(jí)各類干部也是總在使自身利益最大化的理性人。正因?yàn)檫@樣，會(huì)出現(xiàn)行為和結(jié)果的分離。黨和國家更多注重獲取權(quán)力是否符合程序和法治，相對(duì)忽視有關(guān)干部對(duì)社會(huì)服務(wù)及干事創(chuàng)業(yè)的監(jiān)督，從而出現(xiàn)腐敗問題。中國特色社會(huì)主義政治實(shí)踐是合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一，國家有權(quán)對(duì)其管理的社會(huì)生活的方方面面加以規(guī)制，公開揭露和打擊貪污腐敗，《監(jiān)督條例》的出臺(tái)就是為了嚴(yán)格教育、嚴(yán)格考核和嚴(yán)格監(jiān)督干部，以更好地為人民服務(wù)。干部要在受監(jiān)督和約束環(huán)境下，選擇實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值更便捷的行動(dòng)方案，遵守規(guī)矩，自覺按照黨的規(guī)章制度辦事。

4．嚴(yán)肅問責(zé)契合監(jiān)督中性的價(jià)值追求

監(jiān)督中性在問責(zé)問題上有兩個(gè)方面內(nèi)容，一個(gè)關(guān)涉干部干事創(chuàng)業(yè)的實(shí)際有效性問題，另一個(gè)涉及干部的責(zé)任規(guī)范問題。這個(gè)獎(jiǎng)懲制度把實(shí)踐與理論統(tǒng)一起來，把干事創(chuàng)業(yè)與價(jià)值創(chuàng)造歷史具體地結(jié)合，從正反兩個(gè)方面保證干部干事創(chuàng)業(yè)和監(jiān)督制度的良性運(yùn)行。早在1952年 8月，政務(wù)院頒布《國家機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行條例》就提出，讓群眾直接參與評(píng)判和監(jiān)督，確立獎(jiǎng)懲制度要以群眾觀點(diǎn)作為做好一切工作的價(jià)值取向和根本標(biāo)準(zhǔn)，這些觀點(diǎn)經(jīng)過充實(shí)和發(fā)展一直沿用到現(xiàn)在，并逐步演變?yōu)榻M織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)的內(nèi)容，保證干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)，形成黨風(fēng)正、民心順和事業(yè)興的社會(huì)主義干事創(chuàng)業(yè)氛圍。但隨著黨執(zhí)政周期的累積，出現(xiàn)了紀(jì)律松弛、干部腐敗、理想信念動(dòng)搖等超出獎(jiǎng)懲范圍的腐敗問題。2004年，中共中央頒布實(shí)施的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》把范導(dǎo)性和建構(gòu)性作用加以區(qū)分，提出“用發(fā)展的思路和改革的辦法防治腐敗”的價(jià)值導(dǎo)向。一方面，出臺(tái)制度形成“不能為”的防范機(jī)制，特別是針對(duì)軟腐敗，“切實(shí)解決表態(tài)多調(diào)門高、行動(dòng)少落實(shí)差等突出問題，力戒形式主義、官僚主義”；另一方面，通過精準(zhǔn)規(guī)范問責(zé)促進(jìn)“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”，既讓各級(jí)黨組織和干部勇于擔(dān)當(dāng)作為，又樹立鮮明的干事創(chuàng)業(yè)導(dǎo)向，注意保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，用監(jiān)督機(jī)制督促形成建功新時(shí)代、爭創(chuàng)新業(yè)績的濃厚氛圍和生動(dòng)局面。

三、干部干事創(chuàng)業(yè)的監(jiān)督中性新情境

從監(jiān)督角度上講，干部干事創(chuàng)業(yè)中的作為是以積極、主動(dòng)作用于客體的形式以取得預(yù)期的效果和達(dá)到一定的目標(biāo)。其過度行為是“亂作為”，其反面是不作為，以消極的、抑制的形式表現(xiàn)的、對(duì)個(gè)人來說有積極結(jié)果，如政策制定的個(gè)人傾向性，其過度行為是“胡作為”，但實(shí)質(zhì)對(duì)黨和國家事業(yè)造成巨大損失的貪污賄賂行為。改革開放以來，我國持續(xù)營造實(shí)質(zhì)性、有力度的營商環(huán)境，隨之監(jiān)督體制機(jī)制也全面確立，包括《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視條例》等規(guī)范的出臺(tái)，監(jiān)督應(yīng)用范圍持續(xù)擴(kuò)大、應(yīng)用方式逐漸多元，《中華人民共和國監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨監(jiān)督條例》等的頒布，使監(jiān)督應(yīng)用場景不斷增多、應(yīng)用平臺(tái)不斷增多，一批破敗分子得到有效查處。干部干事創(chuàng)業(yè)進(jìn)入了一個(gè)充滿復(fù)雜性、易變性、不確定性、模糊性的時(shí)代，監(jiān)督中性作為情境集合中新的重要元素，被納入主要情境變量，不同程度地進(jìn)行考量，成為影響干事創(chuàng)業(yè)“再出發(fā)”的重要影響因素。在更加復(fù)雜多變、立體多維、廣泛多元的情境下促進(jìn)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極作為，對(duì)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的生機(jī)與活力的推動(dòng)力反而很高。由此必須深刻理解與把握監(jiān)督中性之于干部干事創(chuàng)業(yè)的影響機(jī)制與作用邏輯。

1.由“弱”到“強(qiáng)”的監(jiān)督中性政策規(guī)制

長期以來，我國的監(jiān)督要么只有管理之策，稱為監(jiān)督“弱政策”；要么只有監(jiān)督無所不包，稱為監(jiān)督“強(qiáng)政策”。干部干事創(chuàng)業(yè)政策以著眼于優(yōu)惠政策導(dǎo)向，將選擇性監(jiān)督調(diào)動(dòng)積極性政策作為主導(dǎo)，功能性監(jiān)督政策應(yīng)用較少。事實(shí)上，干部干事創(chuàng)業(yè)與監(jiān)督政策具有共生關(guān)系，這意味著監(jiān)督活動(dòng)本身是一種權(quán)力發(fā)揮作用的過程，干部干事創(chuàng)業(yè)和激勵(lì)及懲治機(jī)制應(yīng)當(dāng)與監(jiān)督的內(nèi)在精神密切關(guān)聯(lián)，政策和監(jiān)督推進(jìn)應(yīng)該在相適應(yīng)的基礎(chǔ)上保持一致性，但我國的監(jiān)督制度在實(shí)踐中存在著相關(guān)政策規(guī)定不夠明晰、問責(zé)處罰力度不大、執(zhí)行力不足的問題，監(jiān)督責(zé)權(quán)不清、互相推諉，監(jiān)督體制粘連、相互掣肘等現(xiàn)象[5]2，從而引發(fā)了監(jiān)督缺失缺位，甚至扭曲，效果弱化等，其主要原因在于缺乏與監(jiān)督基本制度相匹配的保障性、懲罰性、操作性的制度。隨著大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)在監(jiān)督領(lǐng)域的推廣和運(yùn)用，對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)應(yīng)由差異化、選擇性導(dǎo)向政策向普惠化、功能性中性政策轉(zhuǎn)變，以不斷激發(fā)干部創(chuàng)業(yè)的激情和動(dòng)力。相應(yīng)地，構(gòu)成監(jiān)督中性主要內(nèi)容的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》第11部分明確規(guī)定：“黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員”；《監(jiān)督條例》第3條也規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外”，體現(xiàn)了監(jiān)督由“弱政策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)政策”，把紀(jì)律和法律擺在首要位置，建立權(quán)力運(yùn)行的正常秩序，保障社會(huì)正義和干部干事創(chuàng)業(yè)“廉”與“效”。

2.由“軟”到“硬”的監(jiān)督中性環(huán)境約束

國家權(quán)力通常由擁有國家強(qiáng)制力的機(jī)關(guān)來行使，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。長期以來，沒有處理好權(quán)力與監(jiān)督之間的關(guān)系，出現(xiàn)了因監(jiān)督疲軟而導(dǎo)致權(quán)力濫用現(xiàn)象。只有明確黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是為規(guī)范和行使權(quán)力提供顯性的正式規(guī)則“約束”，監(jiān)督對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制度能力和影響力“溢出”性才會(huì)增強(qiáng)，才會(huì)形成監(jiān)督的“硬”環(huán)境。這是因?yàn)橐环矫娲蠖鄶?shù)權(quán)力主體對(duì)公共資源占有某種優(yōu)勢(shì)，且不正當(dāng)?shù)乩脵?quán)力的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、公共性等特質(zhì)，由此監(jiān)督是保證他們不做出違法違規(guī)或有悖于社會(huì)公德的事情最為有效堅(jiān)實(shí)的保障；另一方面，干部干事創(chuàng)業(yè)應(yīng)著眼于培育和建設(shè)清正廉潔的制度規(guī)則，形成正式或非正式的約束。從監(jiān)督中性的規(guī)則化看，雖然干部對(duì)監(jiān)督中性尚未形成理解共識(shí)、內(nèi)容共識(shí)和規(guī)則共識(shí)，但監(jiān)督中性對(duì)于干部干事創(chuàng)業(yè)會(huì)形成某種約束，已經(jīng)成為干事創(chuàng)業(yè)的必然發(fā)展趨勢(shì)。由于權(quán)力與監(jiān)督是平等和對(duì)應(yīng)的關(guān)系，真正的監(jiān)督都必須有不受其他權(quán)力干涉的獨(dú)立性，如《監(jiān)督條例》中的黨內(nèi)“監(jiān)督體系”，實(shí)為多個(gè)監(jiān)督責(zé)任主體及其職責(zé)或責(zé)任的劃分。監(jiān)督中性從中央到地方的權(quán)威性既來自于正式規(guī)則，也來自于“權(quán)威體制”，意味著對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)的約束力量不斷趨于“硬化”。

3.由“偏”到“全”的監(jiān)督中性生態(tài)要求

十八屆四中全會(huì)在大趨勢(shì)、大方向、大戰(zhàn)略上將包括監(jiān)督在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度納入社會(huì)主義法治建設(shè)體系的范疇，逐步向中性收斂，但在監(jiān)督實(shí)踐中受制度分散、機(jī)制不協(xié)調(diào)、合力不足、范圍不全面等路徑依賴、體制鎖定和追責(zé)職能不清的影響，干部干事創(chuàng)業(yè)在一定程度上還存在“權(quán)”與“責(zé)”不對(duì)應(yīng)、“責(zé)”與“究”不對(duì)應(yīng)的“偏”問題。從促進(jìn)社會(huì)整體效率的視角看，監(jiān)督中性的相關(guān)規(guī)定顯著提升自中紀(jì)委以下紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)的垂直程度，“兩個(gè)為主”“同時(shí)報(bào)告”強(qiáng)化了省及其以下紀(jì)委的獨(dú)立性和權(quán)威性，對(duì)擁有權(quán)力的主體以黨章和《憲法》及法律賦予的權(quán)利為保障進(jìn)行其生態(tài)政治性監(jiān)督，對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)者采取不分厚薄、平等對(duì)待的“全”態(tài)度。紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，作為反腐敗的專責(zé)機(jī)構(gòu)，整合原本分散的權(quán)力監(jiān)督資源能夠以硬規(guī)則代替潛規(guī)則，執(zhí)行自己的監(jiān)督權(quán)限。從政治學(xué)角度看，這樣的制度設(shè)計(jì)有利于克服管理層次過多而產(chǎn)生的信息不對(duì)稱問題，紀(jì)委和監(jiān)委要接受對(duì)干部有根據(jù)地批評(píng)，聽取揭發(fā)、檢舉黨的組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，了解群眾要求罷免或撤換不稱職的干部，懲處國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為等，使政黨監(jiān)督與國家權(quán)力監(jiān)督高度融合。

4.由“表”到“里”的監(jiān)督中性驅(qū)動(dòng)變革

干部干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力機(jī)制是對(duì)干部的正向激勵(lì)，既有鼓勵(lì)激勵(lì)、容錯(cuò)糾錯(cuò)、能上能下等三項(xiàng)機(jī)制外在驅(qū)動(dòng)，以推動(dòng)干部勤勉干事、擔(dān)當(dāng)干事、激情干事；也有卸壓力、提待遇、強(qiáng)保障等價(jià)值實(shí)現(xiàn)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。監(jiān)督中性以二者交集互動(dòng)成為干部干事創(chuàng)業(yè)變革的激發(fā)因素，既可以內(nèi)化為其自身素質(zhì)，也可以轉(zhuǎn)換為政治規(guī)制、抑或生態(tài)要求，它們都不同程度地與激勵(lì)機(jī)制相關(guān)聯(lián)。按照組織系統(tǒng)理論，監(jiān)督中性作為外部情境的變化相當(dāng)于對(duì)組織系統(tǒng)，會(huì)沖擊干部干事創(chuàng)業(yè)中長期保持的組織慣例，對(duì)干部傳統(tǒng)固有的文化心理結(jié)構(gòu)與心智行為模式產(chǎn)生正面效應(yīng)，勢(shì)必打破組織系統(tǒng)內(nèi)部均衡狀態(tài)并進(jìn)行再均衡，成為激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的內(nèi)在要求、前瞻方法和可行工具。對(duì)于因?yàn)殚L期受亞文化、負(fù)能量和潛規(guī)則影響較深而享受特殊待遇的一些干部來說，沖擊意味著其需要走出在機(jī)關(guān)里濫竽充數(shù)混日子的“舒適區(qū)”，進(jìn)行因應(yīng)性的變更。因此，監(jiān)督中性權(quán)錯(cuò)一致的由“表”到“里”的變革，既是誘發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)作為的內(nèi)部情境變量，也是破解干部干事創(chuàng)業(yè)“多一事不如少一事、少一事不如不干事”的不作為心理所面臨高度制度優(yōu)勢(shì)依賴難題的必然出路。

四、監(jiān)督中性新情境下激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的對(duì)策

十九大報(bào)告提出：“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁?！盵3]64新時(shí)代建立在遏制腐敗、營造公平的事實(shí)上的監(jiān)督中性，雖然作為政治規(guī)則的科學(xué)性和可行性需要進(jìn)一步地深入研究，但在相當(dāng)程度上其核心理念、基本原理、關(guān)鍵要求和主要內(nèi)容的契合，才能促進(jìn)干部干事創(chuàng)業(yè)的制度建構(gòu)訴求。干部干事創(chuàng)業(yè)在執(zhí)政黨對(duì)權(quán)力的制約下都需要對(duì)干部的監(jiān)督，而且這種監(jiān)督既是“高位監(jiān)督”，又是“監(jiān)督高位”，是“高位監(jiān)督”與“監(jiān)督高位”的統(tǒng)一。對(duì)此，從監(jiān)督中性視角出發(fā)推動(dòng)干部干事創(chuàng)業(yè)，將價(jià)值中性的理念、原則和要求導(dǎo)入其中，需要全面審視、優(yōu)化、重組干部干事創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略構(gòu)思的監(jiān)督中性，探尋并破解干部干事創(chuàng)業(yè)的深層次難題，引導(dǎo)高素質(zhì)、專業(yè)化的干部進(jìn)行擔(dān)當(dāng)奉獻(xiàn)，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，把黨和國家的事業(yè)完成好。

1.優(yōu)化干部干事創(chuàng)業(yè)的紀(jì)法目標(biāo)

新時(shí)代，干部干事創(chuàng)業(yè)基本取向、邏輯思路和重點(diǎn)任務(wù)都堅(jiān)持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)優(yōu)化干部干事創(chuàng)業(yè)者來說，堅(jiān)守清晰的紀(jì)法目標(biāo)、指向引領(lǐng)和價(jià)值判定相統(tǒng)一。監(jiān)督中性將價(jià)值中性情境的目標(biāo)嵌入與映射至所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與優(yōu)化干部干事創(chuàng)業(yè)的本質(zhì)屬性中，使制度獲得“公正的和無感情要旨”的特征，但為了防止“人人自?！?，出現(xiàn)挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)的激情，需要重新審視，豐富與拓展、深化與優(yōu)化干部干事創(chuàng)業(yè)的各層次目標(biāo)內(nèi)涵。當(dāng)前，要從直接目標(biāo)、衍生目標(biāo)和終極目標(biāo)等三個(gè)層次上進(jìn)行。第一，對(duì)于直接目標(biāo)，讓人民監(jiān)督權(quán)力，重在“治權(quán)”，而非“治民”，使干部自覺遵守廉政準(zhǔn)則，知敬畏、存戒懼、守底線，把發(fā)展不平衡、社會(huì)不公等社會(huì)問題與權(quán)力腐敗區(qū)分開來，達(dá)到“三清”目標(biāo)要求。第二，對(duì)于衍生目標(biāo)，在一系列懲處措施的基礎(chǔ)上完善相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，將政治擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)積極作為轉(zhuǎn)化為推動(dòng)干部干事創(chuàng)業(yè)的外部舉措，成為監(jiān)督中性促進(jìn)目標(biāo)所希冀達(dá)成的結(jié)果。第三，對(duì)于終極目標(biāo)——監(jiān)督始終為民的目標(biāo)，既是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行監(jiān)督實(shí)踐的政治本質(zhì)要求，也是國家治理必須堅(jiān)持的價(jià)值取向。監(jiān)督中性以人民為中心的紀(jì)檢監(jiān)察，對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)問題進(jìn)行不偏不倚的評(píng)判，讓目標(biāo)產(chǎn)生正效應(yīng)，有利于形成干部組織歸屬感、全局觀念和團(tuán)隊(duì)精神，并最終實(shí)現(xiàn)“海晏河清、朗朗乾坤”的目標(biāo)。

2.明晰激勵(lì)機(jī)制和負(fù)面清單規(guī)范

監(jiān)督中性背后隱含的政治生態(tài)系統(tǒng)觀和公平競爭系統(tǒng)理論，目的是更好地促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，激勵(lì)干部增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的精氣神，其涉及激勵(lì)機(jī)制和懲處負(fù)面清單的制定。要適應(yīng)干部多層次、多元化、動(dòng)態(tài)化，就需要健全多元正向激勵(lì)機(jī)制。通過一系列正向激勵(lì)措施鼓勵(lì)干部積極作為，既要觀察客觀業(yè)績又要考核其主觀努力，為敢于擔(dān)當(dāng)作為的干部提供堅(jiān)實(shí)的制度后盾。負(fù)面清單是對(duì)相關(guān)紀(jì)律規(guī)定的具體化，長久以來缺乏權(quán)力責(zé)任清單，不能做到合理盡職免責(zé)和失職追責(zé)。 2015年汲取外來的“負(fù)面清單管理模式”概念，在我國干部干事創(chuàng)業(yè)中第一次使用，在中國共產(chǎn)黨管黨治黨的重要文獻(xiàn)中使用這個(gè)新詞，將禁區(qū)毫不含糊地以清單方式公開列明，可以從制度規(guī)范上矯正市場交易泛化和裙帶關(guān)系盛行，阻斷干部與企業(yè)、親屬等相關(guān)人員之間的利益鏈。對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)實(shí)行的負(fù)面清單，一方面應(yīng)將多種相似或關(guān)聯(lián)密切的清單協(xié)調(diào)整合，讓干部有看得見、摸得著的參照標(biāo)準(zhǔn)，使黨紀(jì)部門有剛性依據(jù)；另一方面，應(yīng)盡量將負(fù)面清單條目進(jìn)行具體列舉、簡單明確、邊界清晰，減少模糊彈性條款的“可解釋性”。

3.加強(qiáng)過程透明和問責(zé)強(qiáng)化結(jié)合

在現(xiàn)代社會(huì)，幸福感和獲得感意味著人們?cè)谏鐣?huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等面前機(jī)會(huì)均等，在后果上一視同仁。監(jiān)督中性要平等對(duì)待干部干事創(chuàng)業(yè)的行為，防止對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)的偏袒性政策支持，應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)清單和授權(quán)放權(quán)清單嚴(yán)格規(guī)范自身行為，從“依據(jù)關(guān)”上既不能越權(quán)干預(yù)干部干事創(chuàng)業(yè)的授權(quán)活動(dòng)，又要防止監(jiān)管義務(wù)空轉(zhuǎn)和流于形式。按照監(jiān)督中性要求，強(qiáng)化干部干事創(chuàng)業(yè)行為的透明管理，既是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督中性的客觀要求，更是在全社會(huì)營造公平的重要內(nèi)容。一是干部干事創(chuàng)業(yè)要有信息披露制度，力求接受利益相關(guān)方和社會(huì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處置腐敗行為，避免干部由輕腐敗演化為重腐敗。建立和完善容錯(cuò)糾錯(cuò)評(píng)估體系，對(duì)于干部干事創(chuàng)業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全問責(zé)制實(shí)施程序和規(guī)范，強(qiáng)調(diào)和明晰干部對(duì)作為決策與執(zhí)行后果所承擔(dān)的責(zé)任。二是嚴(yán)格規(guī)范和執(zhí)行政策的公平競爭制度評(píng)估。及時(shí)調(diào)整干部干事創(chuàng)業(yè)方面不符合公平參與市場競爭要求的政策，避免支持性行為方式的扭曲。三是問責(zé)制應(yīng)當(dāng)成為干部干事創(chuàng)業(yè)的重要內(nèi)容。無論干部干事創(chuàng)業(yè)順利推進(jìn)，還是監(jiān)督中性的有效實(shí)現(xiàn)，都離不開發(fā)揮問責(zé)制的約束、懲戒與矯正功能。建立健全行為主體嚴(yán)格問責(zé)制，使監(jiān)督制度的推進(jìn)與相應(yīng)責(zé)任的同步落實(shí)。

4.做到監(jiān)督和干部干事創(chuàng)業(yè)雙向互動(dòng)

十八大以來，習(xí)近平總書記從監(jiān)督對(duì)象視域入手，形成了以黨的監(jiān)督為核心、以國家監(jiān)督為主體、以社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的監(jiān)督中性思想。隨著中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段步入高質(zhì)量發(fā)展階段，2014年李克強(qiáng)總理提出的“大眾創(chuàng)業(yè)”“萬眾創(chuàng)新”作為激發(fā)民族的創(chuàng)業(yè)精神和創(chuàng)新基因的現(xiàn)實(shí)政策，無論其核心特質(zhì)還是其實(shí)現(xiàn)途徑，都與高質(zhì)量發(fā)展的范式轉(zhuǎn)型密不可分。監(jiān)督中性通過制度方法為干部“雙創(chuàng)”保駕護(hù)航，在過程和目標(biāo)統(tǒng)一上使嚴(yán)格遵紀(jì)守法成為監(jiān)督的本真功能：在“幫助干部彌補(bǔ)知識(shí)弱項(xiàng)、能力短板、經(jīng)驗(yàn)盲區(qū)，全面提高適應(yīng)新時(shí)代、實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)、落實(shí)新部署的能力”上，形成一套既能引導(dǎo)干部大膽干事創(chuàng)業(yè)，又能允許其糾正錯(cuò)誤，鼓勵(lì)和保護(hù)那些愿意干事、敢于創(chuàng)業(yè)的干部，把以人民為中心的干事創(chuàng)業(yè)思想轉(zhuǎn)化為干部的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣，促使國家治理和干部干事創(chuàng)業(yè)方法和規(guī)范的雙向互動(dòng)。監(jiān)督中性雖然從直觀上要求對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)在宏觀政策上保持中立，但其本真的出發(fā)點(diǎn)還是要通過發(fā)揮監(jiān)督的公平公正功能，確保廣大干部自覺適應(yīng)從嚴(yán)管理新常態(tài)，切實(shí)解決干部工作生活激情不高、干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足問題，以有效增強(qiáng)干部干事創(chuàng)業(yè)的“精氣神”。

總之，從十八大提出建立權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系、黨的十八屆四中全會(huì)建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系到十九大建構(gòu)的黨和國家監(jiān)督體系、黨的十九屆四中全會(huì)完善權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制來看，我國干部干事創(chuàng)業(yè)制度的發(fā)展軌跡，無論是主要演進(jìn)脈絡(luò)還是相應(yīng)演化方向，都是有意或無意、顯性或隱性、直接或間接地超越“事實(shí)存在”而向“監(jiān)督中性”規(guī)范的核心理念、實(shí)現(xiàn)方式、價(jià)值追求等轉(zhuǎn)向，力圖實(shí)現(xiàn)強(qiáng)刺激和強(qiáng)監(jiān)督具體的階段性的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一。