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    重慶市人大首次對規(guī)范性文件開展專項(xiàng)審查 讓法律體系更和諧

    2020-12-06 10:39:47宋婷婷
    公民導(dǎo)刊 2020年11期
    關(guān)鍵詞:規(guī)范性

    宋婷婷

    對規(guī)范性文件開展專項(xiàng)審查是備案審查制度的重要方式,是推動解決規(guī)范性文件上下不一致、配套不及時(shí)、規(guī)定不到位等問題的重要手段和有效途徑,也是確保法律法規(guī)有效實(shí)施,切實(shí)維護(hù)人民群眾根本利益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。今年,重慶市人大常委會首次開展這項(xiàng)工作,對全市交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)審查,并取得明顯成效。

    聚焦交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域

    日前,在重慶市五屆人大常委會第四十次主任會議上,該市人大常委會備案審查工委匯報(bào)了全市交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件專項(xiàng)審查情況。

    今年2月,根據(jù)重慶市人大常委會工作部署要求,該市人大常委會備案審查工委啟動了對全市交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件的專項(xiàng)審查工作。重慶市人大常委會備案審查工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,開展專項(xiàng)審查的目的:一是督促市政府及相關(guān)部門在地方性法規(guī)頒布實(shí)施后,及時(shí)制定配套規(guī)定,確保法規(guī)有效貫徹實(shí)施;二是對已制定的配套規(guī)范性文件的合法性、適當(dāng)性進(jìn)行檢視;三是綜合評價(jià)配套規(guī)范性文件對推動法規(guī)有效實(shí)施的作用發(fā)揮情況;四是探索建立對法規(guī)配套規(guī)范性文件專項(xiàng)審查的工作機(jī)制,推動法規(guī)配套規(guī)范性文件專項(xiàng)審查工作制度化、常態(tài)化。

    為什么專項(xiàng)審查“劍指”這兩個(gè)領(lǐng)域?該負(fù)責(zé)人稱,交通和衛(wèi)生健康是社會輿論普遍關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域,涉及人數(shù)多,群眾期盼高。為助力疫情防控工作,重慶市人大常委會還將涉及野生動物保護(hù)、疫情防控的配套規(guī)定一并納入審查范圍。

    隨后,備案審查工委依法履行職權(quán),扎實(shí)開展清理,認(rèn)真審查研究。備案審查工委對交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)定進(jìn)行梳理匯總,共清理出28件地方性法規(guī)的74個(gè)條文需要制定相關(guān)配套規(guī)定,包括:交通類地方性法規(guī)11件28個(gè)條文,衛(wèi)生健康類(含涉及疫情防控、野生動物保護(hù)方面)地方性法規(guī)17件46個(gè)條文。市政府及辦公廳、有關(guān)政府部門和區(qū)縣(自治縣)政府按照要求,梳理出配套規(guī)定共584件,其中,重慶市政府及辦公廳制定32件,重慶市政府有關(guān)部門制定93件,區(qū)縣(自治縣)政府制定459件。

    備案審查工委對重慶市政府及辦公廳制定的32件配套規(guī)定進(jìn)行形式審查,將列入審查范圍的18件規(guī)范性文件分送市人大有關(guān)專門委員會開展同步審查。5月,備案審查工委在匯總有關(guān)專門委員會審查意見的基礎(chǔ)上,兩次召開文件審查會進(jìn)行審查研究,并與市政府相關(guān)部門就初步審查意見進(jìn)行溝通,就存在的問題基本達(dá)成共識。

    根據(jù)審查職責(zé)分工,重慶市政府辦公廳也組織市司法局等部門,對市政府部門和區(qū)縣(自治縣)政府制定的552件配套規(guī)定進(jìn)行形式審查,對列入審查范圍的90件規(guī)范性文件開展專項(xiàng)審查。審查工作完成后,重慶市政府辦公廳形成了《關(guān)于交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件專項(xiàng)審查情況的報(bào)告》,送交重慶市人大常委會辦公廳。

    審查發(fā)現(xiàn)11件文件需整改

    “從審查情況看,市、區(qū)縣(自治縣)政府和市政府有關(guān)部門按照地方性法規(guī)的要求,及時(shí)出臺相關(guān)配套規(guī)定,為保障我市交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)的有效實(shí)施,完善疫情防控制度體系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展,提供了有力的制度保障。”重慶市人大常委會備案審查工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

    但是,審查也發(fā)現(xiàn),重慶市政府及辦公廳配套規(guī)范性文件還存在部分配套規(guī)定未按照法規(guī)要求制定;1件配套規(guī)范性文件內(nèi)容存在合法性問題,5件規(guī)范性文件存在適當(dāng)性問題,部分配套規(guī)范性文件存在管理不到位的問題。如:《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市政府購買主城區(qū)公共交通汽車客運(yùn)服務(wù)財(cái)政資金管理辦法(試行)的通知》規(guī)定,70歲以上老年人可享受免費(fèi)乘車政策。實(shí)際上,2011年修訂的《重慶市殘疾人保障條例》和2017年修訂的《重慶市老年人權(quán)益保障條例》已經(jīng)將免費(fèi)乘車范圍擴(kuò)大到了六十五歲以上老年人。該規(guī)范性文件未根據(jù)上位法及時(shí)修改。

    現(xiàn)行《重慶市出租汽車客運(yùn)管理辦法》中關(guān)于個(gè)別違法行為的處罰種類和幅度超越了法規(guī)的規(guī)定。如:關(guān)于違反規(guī)定在車身內(nèi)外設(shè)置、張貼廣告和宣傳品的,處5000元以上10000元以下罰款的規(guī)定,超越了《重慶市道路交通運(yùn)輸管理?xiàng)l例》對同類違法情形處1000元以上3000元以下的處罰幅度,同時(shí)對情節(jié)嚴(yán)重情形的處罰也超越了上位法規(guī)定的處罰種類。

    為了落實(shí)“有錯(cuò)必糾”,備案審查工委深入分析審查發(fā)現(xiàn)的各類問題,梳理出確需整改的11件文件,建議按照分類處置原則形成整改清單,并以重慶市人大常委會辦公廳的名義致函重慶市政府辦公廳及時(shí)處置。

    “我們提出,一是對未按照法規(guī)要求制定,實(shí)踐中確有必要制定的3件配套規(guī)定,及時(shí)啟動制定程序;二是對未按照法規(guī)要求制定配套規(guī)定,經(jīng)重新評估沒有必要制定的,按照《重慶市地方立法條例》規(guī)定履行向市人大常委會的報(bào)告義務(wù);三是對存在問題的8件規(guī)范性文件適時(shí)修改或廢止。同時(shí),為提升規(guī)范性文件管理效能,還應(yīng)當(dāng)督促文件制定機(jī)關(guān)加強(qiáng)規(guī)范性文件動態(tài)管理和實(shí)施后評估,充分發(fā)揮規(guī)范性文件在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用?!眰浒笇彶楣の嚓P(guān)負(fù)責(zé)人表示。

    推動專項(xiàng)審查制度化常態(tài)化

    為加強(qiáng)重慶市人大常委會立法、監(jiān)督工作,備案審查工委還建議深入清理法規(guī)配套規(guī)定,建立法規(guī)配套規(guī)定立項(xiàng)論證機(jī)制,建立法規(guī)配套規(guī)定審查聯(lián)動機(jī)制,建立法規(guī)配套規(guī)定跟蹤督辦機(jī)制。

    “此次專項(xiàng)審查涉及的交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)中,有10.8%的條文未按照法規(guī)要求制定配套規(guī)定?!眰浒笇彶楣の嚓P(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為,為了深化細(xì)化地方性法規(guī)配套工作,建議市人大常委會繼續(xù)將地方性法規(guī)配套規(guī)定專項(xiàng)審查列入明年工作計(jì)劃,進(jìn)一步提升規(guī)范性文件制定質(zhì)量,促進(jìn)地方性法規(guī)全面有效實(shí)施,更好激發(fā)制度活力。

    此外,從審查和調(diào)研情況來看,部分地方性法規(guī)要求制定配套規(guī)定的規(guī)定存在一定程度的“先天不足”。比如:法規(guī)要求制定配套規(guī)定的條款數(shù)量過多;有的法規(guī)對于是否需要對專門事項(xiàng)作出配套規(guī)定缺乏充分的論證等等。因此,備案審查工委建議堅(jiān)持減量慎用的原則,從嚴(yán)控制地方性法規(guī)要求制定的配套規(guī)定數(shù)量,進(jìn)一步提高配套規(guī)定的質(zhì)量和及時(shí)出臺率。

    地方性法規(guī)配套規(guī)定,既涉及規(guī)范性文件備案審查的工作范圍,又是立法后工作的重要內(nèi)容,需要相關(guān)專門委員會、常委會工作部門等各方面共同參與。備案審查工委還建議建立和完善信息告知、聯(lián)合審查和重大問題反饋機(jī)制,通過聯(lián)動機(jī)制使法規(guī)配套規(guī)定從起草、制定到實(shí)施形成“閉環(huán)”。

    “此次專項(xiàng)審查在解決法規(guī)配套不及時(shí)、內(nèi)容不一致等方面做了一些探索,但從長遠(yuǎn)來看,有必要建立系統(tǒng)完善的法規(guī)配套規(guī)定跟蹤督辦機(jī)制?!痹撠?fù)責(zé)人表示,要通過落實(shí)已有的制度規(guī)定,綜合運(yùn)用已有的監(jiān)督手段,針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題“查漏項(xiàng)”,加大機(jī)制創(chuàng)新“補(bǔ)短板”,打好“組合拳”,確保各項(xiàng)法規(guī)的配套規(guī)定不折不扣得到落實(shí)。

    鏈接 專項(xiàng)審查:發(fā)揮好法律體系整體功效

    根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,備案審查的方式主要有依職權(quán)審查、依申請審查和專項(xiàng)審查。其中,專項(xiàng)審查是指審查機(jī)關(guān)對特定領(lǐng)域規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理和審查。

    2019年備案審查工作情況的報(bào)告提請全國人大常委會會議審議,自2018年下半年開始的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理工作取得較大成效:2018年督促地方修改514件、廢止83件地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上,2019年又督促地方修改300件、廢止44件。同時(shí),推動制定機(jī)關(guān)對集中清理過程中發(fā)現(xiàn)的37件部門規(guī)章、456件地方政府規(guī)章、2件司法解釋以及11000余件各類規(guī)范性文件及時(shí)修改、廢止或者重新制定。持續(xù)一年多的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理工作任務(wù)已基本完成。

    生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的清理,實(shí)際上是一項(xiàng)專項(xiàng)審查。專項(xiàng)審查是備案審查工作的一種重要方式,是中國特色備案審查制度的重要內(nèi)容。實(shí)踐證明,有重點(diǎn)地開展規(guī)范性文件集中清理和審查,對于保障國家法制統(tǒng)一,支持和配合中央在某一領(lǐng)域重大改革方針政策的推進(jìn)和落實(shí),以及提升各級立法主體的立法能力,促進(jìn)各級立法主體相互交流,不斷提高立法水平,具有十分重要的意義。

    十三屆全國人大履職以來,除了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件的集中清理和審查,全國人大常委會法工委還集中開展了對道路交通管理地方性法規(guī)、部門規(guī)章的專項(xiàng)審查研究。目前,全國人大常委會法工委正在組織開展食品藥品安全領(lǐng)域地方性法規(guī)專項(xiàng)清理,督促地方對不符合加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管要求、與黨中央有關(guān)精神不符合、與上位法有關(guān)規(guī)定不符合的地方性法規(guī)及時(shí)予以修改或者廢止,重點(diǎn)解決地方性法規(guī)與新修改的有關(guān)法律不一致、不配套的問題,以更好發(fā)揮法律體系整體功效。

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