公民權(quán)利限制的溫度與力度

陳敏 黃振勝

在新冠肺炎疫情防控期間，公眾場(chǎng)所戴口罩、小區(qū)封閉式管理、運(yùn)用健康碼、停工停業(yè)停課等規(guī)定，都可納入新冠肺炎疫情應(yīng)急處置的“工具箱”。由于疫情防控需要，以政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體行使的強(qiáng)制管理權(quán)，對(duì)公民有關(guān)自由權(quán)和個(gè)人信息權(quán)等進(jìn)行了限制。那么，行使這些管理權(quán)的法律依據(jù)何在？在保障公共利益和強(qiáng)有力的行政效率而行使公權(quán)力時(shí)，如何保障個(gè)人正當(dāng)私權(quán)利得到保護(hù)？這些問(wèn)題，也需要立法來(lái)解決。

“師出無(wú)名”的限行權(quán)

“你憑什么，你有什么權(quán)力？”在抗擊新冠肺炎疫情的初期，這句話是九龍坡區(qū)人大代表、渝州路街道渝州一社區(qū)黨委書(shū)記張登紅聽(tīng)到最多的話。特別是一起隔離市民“出逃”事件，讓他至今記憶猶新。

在疫情期間，渝州一社區(qū)有市民被查出與疑似病例有接觸史，社區(qū)根據(jù)排查結(jié)果前往該市民家進(jìn)行一系列檢查。

“也許是害怕，他一直質(zhì)疑社區(qū)到底有什么權(quán)力來(lái)處置，要我們拿出法律依據(jù)，之后躲藏到了其他地方。”張登紅說(shuō)。

社區(qū)的工作量大、人手少，群眾配合意識(shí)還不夠強(qiáng)，而且社區(qū)工作人員還經(jīng)常受到“師出無(wú)名”的質(zhì)疑。張登紅說(shuō)，城市社區(qū)人口密集、人員流動(dòng)大。同時(shí)，個(gè)別群眾缺乏配合意識(shí)，有的不戴口罩，還謾罵社區(qū)工作人員，有的故意隱瞞行動(dòng)軌跡，造成了大量人力物力的無(wú)謂消耗。

“如何解決這些問(wèn)題，希望能在立法時(shí)有所體現(xiàn)?！睆埖羌t說(shuō)。

重慶大學(xué)法學(xué)院衛(wèi)生健康法研究中心主任杜輝說(shuō)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)級(jí)別，采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。在地方立法時(shí)，要賦予應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)法定權(quán)限。

疫情襲來(lái)，各地紛紛成立應(yīng)急指揮部。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，縣級(jí)以上政府可以設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)政府各有關(guān)部門(mén)和下級(jí)政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

對(duì)于應(yīng)急指揮部的權(quán)限，非典后由國(guó)務(wù)院頒布的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例明確了應(yīng)急指揮部對(duì)人員、儲(chǔ)備物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施設(shè)備的緊急調(diào)度權(quán)，對(duì)人員疏散或隔離和對(duì)傳染病疫區(qū)封鎖的權(quán)力等。

目前，一些地方在立法時(shí)對(duì)此已有所體現(xiàn)，如深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例中已明確，市、區(qū)兩級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)可代表本級(jí)政府發(fā)布、實(shí)施突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急相關(guān)決定、命令、公告、通告。

有力度還要有溫度

“在疫情防控工作中，公權(quán)與私權(quán)的平衡以及應(yīng)急權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中私權(quán)的普遍化保護(hù)、分級(jí)式控制，是統(tǒng)籌疫情防控、權(quán)利保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題?！倍泡x說(shuō)，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第11條規(guī)定：有關(guān)人民政府及其部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。

個(gè)體雖然平等地享有基本權(quán)利，但其權(quán)利卻會(huì)因國(guó)家利益、公共利益和他人權(quán)利的保護(hù)需要而受到限制，在特定情形例如突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)甚至受到削減和限縮。

杜輝說(shuō)，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的這條規(guī)定所確立的最小損害原則，實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件社會(huì)總成本的最小化，而不能狹義地限定為對(duì)私人權(quán)利限制或剝奪的最小化。這里面既包括緊急行政權(quán)的邊界和私權(quán)保護(hù)的關(guān)系，也包括被限制的公民權(quán)利與被保護(hù)的公民私權(quán)之間的關(guān)系。杜輝認(rèn)為，只有從這一原則出發(fā)，才能妥當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急制度體系。

杜輝認(rèn)為，為了降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的社會(huì)總成本，對(duì)部分私權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)分級(jí)分類處置。比如新冠肺炎疫情防控，應(yīng)根據(jù)疫情的時(shí)空分布、防控進(jìn)程和有效阻斷程度，分類施策，靈活適用自主性措施、指導(dǎo)性措施、強(qiáng)制性措施等不同限制等級(jí)的政策，既體現(xiàn)疫情防控的力度，也體現(xiàn)防控機(jī)制的溫度，從而提升防控效能。

因此，杜輝建議，在地方立法時(shí)，需要統(tǒng)籌考量突發(fā)公共衛(wèi)生事件在時(shí)間鏈條與空間分布的一體化，推進(jìn)實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的一體化，切實(shí)落實(shí)依法行政與權(quán)利保障的一體化，保障公共決策和組織行為的一體化。

個(gè)人信息保護(hù)的進(jìn)與退

如果發(fā)生了突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)急處置需要采集并通報(bào)相關(guān)病例、病情、人員活動(dòng)軌跡等信息的，如何保護(hù)個(gè)人隱私處理，做到信息安全？

傳染病防治法規(guī)定，負(fù)有傳染病疫情報(bào)告職責(zé)的人民政府有關(guān)部門(mén)、疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)以及工作人員，不得隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病病情。而今年10月首次提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)審議的個(gè)人信息保護(hù)法草案則提出，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或者緊急情況下保護(hù)自然人的生命健康，也必須嚴(yán)格遵守規(guī)定，履行個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)。

對(duì)此，杜輝認(rèn)為，在不同類型主體參與到信息搜集和傳輸鏈條中后，公共利益、商業(yè)利益與個(gè)人信息保護(hù)多重法益的平衡，就成為立法必須破解的重大難題。要破解這一難題，需要樹(shù)立將個(gè)人信息保護(hù)嵌入公共衛(wèi)生治理法律規(guī)范體系的立法目標(biāo)。同時(shí)，要以制定個(gè)人信息保護(hù)法為契機(jī)，為個(gè)人信息收集、使用提供合法依據(jù)，為個(gè)人信息保護(hù)設(shè)置清晰的規(guī)范。此外，要明確疫情防控中個(gè)人信息收集的原則、主體、對(duì)象、目的、范圍和限制條件，建立系統(tǒng)完善的個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則和內(nèi)外部監(jiān)督體系。