論新修訂的《中華人民共和國檔案法》的新意*

（國防大學(xué)政治學(xué)院 上海 200433）

新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）已經(jīng)公布并將于2021年1月1日起正式施行?！稒n案法》自1987年頒布以來，僅于1996年針對部分條文進行了一次局部修改，該修改沒有改變實施日期。本次檔案法的修訂，是首次對《檔案法》進行的全面修訂，法律施行日期變更為全新的日期。本次修訂啟動于2006年，完成于2020年，歷經(jīng)15年。整個修訂工作是在依法治國日益深入、國家治理漸次推進的社會條件下開展的，與之相適應(yīng)，新《檔案法》呈現(xiàn)出諸多新意。

1 權(quán)利與義務(wù)對等

《檔案法》是法律，法律是對全體社會成員具有普遍約束力的行為規(guī)則。《檔案法》是國家行政法，是為規(guī)范社會檔案事務(wù)而制定的調(diào)整檔案關(guān)系的基本法律。法律對社會關(guān)系的調(diào)整是通過設(shè)定權(quán)利與義務(wù)來實現(xiàn)的。2000 年頒布的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）規(guī)定：“立法應(yīng)當從實際出發(fā), 科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)… …”新《檔案法》修訂之前，原法第三條規(guī)定：“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)。”條文中只規(guī)范了義務(wù)，未涉及權(quán)利。本次修訂原第三條變?yōu)榈谖鍡l，并在原條文后增加“享有依法利用檔案的權(quán)利”。通過修訂，新《檔案法》既強調(diào)了保護檔案的義務(wù)，也確立了利用檔案的權(quán)利，二者處于同等重要地位，實現(xiàn)了我國檔案關(guān)系中權(quán)利與義務(wù)的對等，符合《立法法》要求的權(quán)利與義務(wù)的配置規(guī)則。新《檔案法》關(guān)于權(quán)利與義務(wù)對等的內(nèi)容主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.1 調(diào)整對象涉及全部社會組織和公民

檔案產(chǎn)生于各項社會活動中并服務(wù)于社會各方面，全面記錄人類活動的各個領(lǐng)域。檔案現(xiàn)象、檔案問題在社會生活中具有廣泛性和普遍性。因此，《檔案法》調(diào)整對象涉及主權(quán)內(nèi)全部社會組織和公民，“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民”在檔案事務(wù)中既是保護檔案義務(wù)的承擔者，又是利用檔案權(quán)利的享有者，從而成為權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體。在我國現(xiàn)有250部法中，條款中能夠規(guī)范“一切”暨調(diào)整對象涉及主權(quán)內(nèi)全體的法律只有《檔案法》《保密法》《國防法》《國防教育法》《國家安全法》《反間諜法》六部[1]?？梢?，《檔案法》與各行各業(yè)、每一個人緊密相關(guān)。為此，新《檔案法》明確其調(diào)整的對象是“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人”，并將其作為檔案形成者的表述列入第二條檔案的定義當中。由于權(quán)利與義務(wù)對等，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人不僅是檔案形成者，同時又是檔案的保護者與利用者。新《檔案法》還規(guī)定任何單位和個人對檔案違法行為有權(quán)向主管部門舉報，同時“鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)”[2]。這些規(guī)定，為全部社會組織和公民積極參與檔案事務(wù)奠定了法律基礎(chǔ)。

1.2 確立調(diào)整對象的檔案利用權(quán)利

檔案在國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動中直接形成，對各方面具有不可或缺的作用，是國家和社會的核心信息資源。同時，隨著社會發(fā)展，檔案的利用需求也在不斷拓展和提高。新《檔案法》增加的“享有依法利用檔案的權(quán)利”的表述，確立了其調(diào)整對象的檔案利用權(quán)利。檔案利用權(quán)成為全部社會組織和公民的一種基本的民主權(quán)利。

檔案價值的發(fā)揮有賴于檔案利用。明確調(diào)整對象的檔案利用權(quán)利有助于喚起社會各界對檔案事業(yè)的關(guān)心和支持，加強檔案工作與社會各界的聯(lián)系，從而實現(xiàn)檔案工作的根本目的。

1.3 檔案工作人員的素質(zhì)要求與職稱待遇對等

新《檔案法》中權(quán)利與義務(wù)對等還體現(xiàn)在對檔案工作人員的要求上。原法第九條規(guī)定：“檔案工作人員應(yīng)當忠于職守，遵守紀律，具備專業(yè)知識”。本次修訂后的第十一條將其修正為針對檔案工作者的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求，即“忠于職守，遵紀守法，具備相應(yīng)的專業(yè)知識與技能”。除此之外，在該條后增加“檔案專業(yè)人員可以按照國家有關(guān)規(guī)定評定專業(yè)技術(shù)職稱”的表述。這一條雖然沒有提及權(quán)利、義務(wù)，但是也體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等的原則，即要求檔案工作人員具備特定素質(zhì)的同時，也給予其基本待遇。該條款的規(guī)定對于本次改革“局館分立”之后的廣大檔案工作人員是一個相當大的利好消息，有利于今后檔案工作人員開展個人的職業(yè)規(guī)劃。它不僅為檔案館工作人員職稱晉升提供了強有力的法律支持，也為檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的人才建設(shè)提供了強有力的法律支持。

新《檔案法》實現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等，提高了檔案立法的社會性，是體現(xiàn)權(quán)利公平的法律制度，實現(xiàn)公民檔案利用權(quán)利保障的法制化。

2 權(quán)力與責任統(tǒng)一

《檔案法》作為國家行政法，不僅規(guī)定檔案關(guān)系中社會組織與公民的權(quán)利與義務(wù)，還規(guī)定國家機關(guān)的權(quán)力與責任。權(quán)力與責任構(gòu)成檔案法的基本內(nèi)容。

2.1 新《檔案法》賦予的權(quán)力

新《檔案法》突出政治導(dǎo)向和檔案工作的政治定位，明確提出“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”，“從根本上回答了檔案‘為誰而管、為誰所用’的問題”[3]。

新《檔案法》強化各級人民政府檔案工作的權(quán)力與責任，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當“加強檔案工作，把檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費列入政府預(yù)算”“將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用”。這些規(guī)定為檔案事業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)提供法律保障，為檔案信息化建設(shè)發(fā)展提供保障。

新《檔案法》完善檔案工作管理體制，將原法中的“檔案行政管理部門”改稱“檔案主管部門”，明確國家和地方各級檔案主管部門負責全國或本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作，并賦予檔案主管部門“實行監(jiān)督和指導(dǎo)”的權(quán)力。賦予檔案館接收移交檔案以及通過接受捐獻、購買、代存等方式收集檔案的權(quán)力。

新《檔案法》在檔案工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則下，兼顧各行各業(yè)檔案工作的特殊性，賦予中央國家機關(guān)根據(jù)檔案管理需要，在職責范圍內(nèi)指導(dǎo)本系統(tǒng)檔案業(yè)務(wù)工作的權(quán)力。

2.2 新《檔案法》明確的責任

《立法法》的配置規(guī)則不僅包括權(quán)利與義務(wù)，還包括權(quán)力與責任?！稒n案法》首次頒布于1987年，局部修改于1996年，均早于《立法法》頒布的2000年。由于立法時的計劃經(jīng)濟背景，由于缺乏《立法法》的規(guī)范指導(dǎo)，原《檔案法》沒有完全兼顧到權(quán)力與責任統(tǒng)一的問題，對于權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約機制，缺乏救濟渠道的規(guī)定，整體上顯現(xiàn)出重權(quán)力輕責任的局面。新《檔案法》則很好地實現(xiàn)了權(quán)力與責任的統(tǒng)一。

首先，新《檔案法》設(shè)置了監(jiān)督檢查專章。新增加的“第六章 監(jiān)督檢查”從實施角度促進權(quán)力與責任的統(tǒng)一。該章不僅規(guī)定了檔案主管部門對檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的監(jiān)督管理及檢查責任，還規(guī)定“任何單位和個人對檔案違法行為，有權(quán)向檔案主管部門和有關(guān)機關(guān)舉報。接到舉報的檔案主管部門或者有關(guān)機關(guān)應(yīng)當及時依法處理”，即規(guī)定了任何單位和個人對檔案違法行為的監(jiān)督。這既是每個單位和個人的權(quán)力，也是責任。

其次，新《檔案法》還配置了救濟手段。救濟是指公民或社會組織的合法權(quán)益受到侵害，經(jīng)申訴或提起訴訟，由有關(guān)國家機關(guān)對違法或不當行為予以糾正，并對被侵害的權(quán)益加以補救的過程。配置救濟手段是立法的普遍原則，也是均衡權(quán)力與責任的手段之一。新《檔案法》規(guī)定“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人”“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”“檔案主管部門、有關(guān)機關(guān)對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”，即當公民或社會組織利用檔案的合法權(quán)利在檔案館受阻時，單位和個人可以向檔案主管部門投訴對直接責任人員進行責任追究。這些條款的規(guī)定既是明確救濟渠道，也是發(fā)揮社會監(jiān)督作用，使得檔案館行使收集保管檔案的權(quán)力的同時，其向社會提供利用的責任也得以有效落實，從而使得社會組織和公民的檔案利用權(quán)利得到落實和保障。

2.3 新《檔案法》完善了法律責任相關(guān)規(guī)定

法律責任是《檔案法》的重要內(nèi)容。原檔案法列舉了八類違法行為。新《檔案法》完善了法律責任，對八類違法行為進行了更為嚴謹?shù)谋硎?，同時增加了“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”“發(fā)生檔案安全事故后，不采取搶救措施或者隱瞞不報、拒絕調(diào)查的” 兩類違法行為，并明確上述違法行為的主體是“單位或者個人”，其中單位不僅指檔案館，還包括檔案服務(wù)企業(yè)。此外，為了適應(yīng)信息化環(huán)境下檔案存在和傳遞的新形式，新《檔案法》明確“擅自運送、郵寄、攜帶或者通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸禁止出境的檔案或者其復(fù)制件出境的”屬違法行為。

新《檔案法》對法律責任的完善不僅表現(xiàn)在完善對違法行為的界定，還表現(xiàn)在明確對違法行為的罰款處罰及其具體數(shù)額。其中對單位的罰款有一萬元以上十萬元以下、二萬元以上二十萬元以下兩類標準，對個人的罰款標準為五百元以上五千元以下。

在法際協(xié)調(diào)方面，新《檔案法》不僅沿襲了原法“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”的內(nèi)容，還增加了“造成財產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔民事責任”的內(nèi)容。檔案違法行為根據(jù)其性質(zhì)、危害程度可以分為行政違法行為、民事違法行為、刑事違法行為?！稒n案法》主要適用于追究行政違法行為，《刑法》等適用于追究刑事違法行為，《民法典》等適用于追究民事違法行為。新《檔案法》增加依法承擔民事責任的內(nèi)容，補全了檔案違法行為種類，有利于法際協(xié)調(diào)，全面追究各類檔案違法行為。

新《檔案法》設(shè)置的監(jiān)督檢查專章，以及關(guān)于舉報和追究檔案違法行為的規(guī)定，達到了立法的權(quán)力與責任統(tǒng)一的規(guī)則，既有利于規(guī)范檔案權(quán)力的行使、提高依法履職能力，又有利于檔案法的貫徹執(zhí)行，有利于我國依法治檔更暢地實施并取得更顯著的成效。

3 形成與管理并重

在調(diào)整范圍上，原檔案法“側(cè)重于檔案館及已經(jīng)形成檔案的管理”“在對各類、各行業(yè)、各專業(yè)檔案的形成上”“法律條文嚴重不足、約束力不夠、調(diào)整各項活動形成檔案的能力缺失”[4]。新《檔案法》則覆蓋機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個人各方面、各種類型的檔案的形成和管理，達到形成與管理并重。

3.1 新《檔案法》增加對檔案形成的規(guī)范

首先，新《檔案法》明確了歸檔范圍，規(guī)范了社會的檔案形成。第十三條從五個方面明確列出機關(guān)、團體、國有企業(yè)事業(yè)單位、基層城鄉(xiāng)社區(qū)等應(yīng)當納入歸檔范圍的材料。這是首次在《檔案法》中明確歸檔范圍的內(nèi)容。事實上，在此之前，國家檔案局已經(jīng)分別以8號令、10號令的形式頒布了《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》，明確了機關(guān)、企業(yè)的歸檔范圍。但是，8號令與10號令在我國檔案法規(guī)體系中屬于部門規(guī)章，僅限于國家檔案局權(quán)限范圍內(nèi)、調(diào)整國家檔案局權(quán)限范圍內(nèi)的管理關(guān)系，主要供業(yè)務(wù)部門在檔案鑒定和具體歸檔時參照使用。而將歸檔范圍寫入新《檔案法》，則將其提升到了我國檔案法規(guī)體系中法律的層次，其調(diào)整范圍變?yōu)槿鐣．斍?，在我國眾多領(lǐng)域中，還有不少領(lǐng)域應(yīng)歸檔的文件材料并沒有作為檔案進行管理。新《檔案法》將各領(lǐng)域、各單位、各類業(yè)務(wù)活動中檔案的形成歸檔作為法定要求提出，有利于整個社會檔案的形成和積累，有利于豐富我國的檔案信息資源。

其次，新《檔案法》提出要對突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案進行收集。自2003年抗擊非典與2008年汶川地震以來，突發(fā)事件的跟蹤、記錄成為社會的關(guān)注點和檔案工作的重要內(nèi)容之一。今年的新冠肺炎疫情防控進一步加強了此類關(guān)注。檔案法對突發(fā)事件檔案收集規(guī)定的出臺正逢其時。新《檔案法》不僅提出對突發(fā)事件檔案進行收集，還提出建立工作機制對其進行研究整理、保管保護、開發(fā)利用，為突發(fā)事件應(yīng)對活動提供文獻參考和決策支持。

最后，新《檔案法》還對非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位形成檔案提出具體要求，要求它們依照歸檔范圍所列條款確定本單位歸檔范圍。第二十二條還進一步規(guī)范了非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位的檔案管理責任。

隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，檔案形成主體日趨多元，檔案所有制形式日趨多樣。非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)形成的文件材料中，不乏大量的、對國家和社會具有保存價值的檔案。新《檔案法》為這部分檔案的形成和管理提供了法律依據(jù)，以便在全社會范圍內(nèi)加強對檔案形成與管理的監(jiān)管。

3.2 新《檔案法》規(guī)定建立檔案工作責任制

新《檔案法》第十二條規(guī)定：“按照國家規(guī)定應(yīng)當形成檔案的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度。”為了落實檔案管理的主體責任，新《檔案法》堅持問題導(dǎo)向，對檔案管理制度進行完善，首次提出建立檔案工作責任制的規(guī)定，并將“檔案工作責任制和管理制度落實情況”列入監(jiān)督檢查的第一項內(nèi)容，以保障和促進檔案工作責任制的有效落實，促進檔案管理的發(fā)展。

3.3 新《檔案法》規(guī)定建立檔案安全工作機制

新《檔案法》第十九條規(guī)定：“檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風險管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力?！毙隆稒n案法》對檔案管理制度的完善還包括提出建立檔案安全工作機制。條款中提到的“配置適宜檔案保存的庫房和必要的設(shè)施、設(shè)備，確保檔案的安全?！薄鞍l(fā)現(xiàn)本單位存在檔案安全隱患的，應(yīng)當及時采取補救措施，消除檔案安全隱患。發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形的，應(yīng)當及時向檔案主管部門報告?！薄半娮訖n案應(yīng)當通過符合安全管理要求的網(wǎng)絡(luò)或者存儲介質(zhì)向檔案館移交?！薄皺n案館應(yīng)當對接收的電子檔案進行檢測，確保電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性?！薄皩χ匾娮訖n案進行異地備份保管?！倍紝儆诎踩ぷ鳈C制的內(nèi)容。維護檔案完整與安全是檔案管理的最基本要求，新《檔案法》進一步強化了安全底線。“檔案信息安全保障情況”同樣是監(jiān)督檢查的內(nèi)容之一。

3.4 新《檔案法》強化檔案服務(wù)企業(yè)管理

隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，近些年一些企業(yè)將檔案管理作為一項專業(yè)技術(shù)工作面向社會提供集約化服務(wù)，以降低單位和個人的檔案管理成本。新《檔案法》針對這種檔案管理新情況，適時制定了第二十四條，針對檔案整理、寄存、開發(fā)利用和數(shù)字化等服務(wù)，增加了簽訂委托協(xié)議、約定服務(wù)內(nèi)容、進行監(jiān)督的規(guī)定，要求受托方建立制度，遵守安全保密規(guī)定，確保檔案安全。這些規(guī)定，在國家層面對檔案服務(wù)企業(yè)予以法律約束和保障，有利于促進各類型的檔案服務(wù)企業(yè)沿著法制的軌道健康發(fā)展。

上述關(guān)乎檔案形成與管理的法律規(guī)定，有助于在整個社會范圍內(nèi)有意識地形成和管理檔案，維護國家和社會的完整記憶。

4 傳統(tǒng)與現(xiàn)代兼顧

新《檔案法》沿襲了原法中傳統(tǒng)檔案管理的基礎(chǔ)內(nèi)容，同時，在問題導(dǎo)向下，根據(jù)信息化發(fā)展變化的新形勢新任務(wù)，增加了檔案信息化、電子檔案管理、數(shù)字檔案館建設(shè)等現(xiàn)代檔案管理的新內(nèi)容，做到傳統(tǒng)與現(xiàn)代兼顧。

4.1 新《檔案法》增設(shè)檔案信息化建設(shè)專章

信息時代的實踐發(fā)展催生了新的檔案記錄形式，新的檔案記錄形式需要新的檔案管理方式，新的檔案管理方式需要新的檔案法律規(guī)范，在檔案法中增設(shè)檔案信息化內(nèi)容的需求變得非常迫切。自2002 年《全國檔案信息化建設(shè)實施綱要》印發(fā)后，我國相繼出臺了《電子公文歸檔管理暫行辦法》《電子文件管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》《數(shù)字檔案館系統(tǒng)測試辦法》《數(shù)字檔案室建設(shè)評價辦法》等一系列法規(guī)文件，這為檔案信息化建設(shè)法律的制定奠定了良好基礎(chǔ)，檔案法增加檔案信息化建設(shè)內(nèi)容的時機已經(jīng)成熟。為此，新《檔案法》增設(shè)檔案信息化建設(shè)專章水到渠成。

檔案信息化建設(shè)專章的內(nèi)容主要包括檔案信息化建設(shè)的總體要求，電子檔案管理信息系統(tǒng)要求，合法電子檔案的要件規(guī)定，電子檔案的地位作用規(guī)定，推進傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化的要求，向檔案館移交電子檔案的要求，建設(shè)數(shù)字檔案館的要求，推動檔案數(shù)字資源共享利用的要求。

這些要求和規(guī)定適應(yīng)時代發(fā)展、反映時代特色，既針對當前檔案工作的變革，又指明了未來檔案事業(yè)的走向，是具有及時性、針對性的法律規(guī)范。

4.2 新《檔案法》確定電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具備同等效力

新《檔案法》第三十七條規(guī)定：“電子檔案應(yīng)當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。”該條款立法確認了電子檔案的法律憑證作用，明確了電子檔案的證據(jù)能力，成為新《檔案法》的亮點之一。

自2003年《電子公文歸檔管理暫行辦法》發(fā)布以來，我國電子文件歸檔一直實行雙套制歸檔模式。雙套制相對于單純的傳統(tǒng)載體檔案管理是一種進步，在一定時期內(nèi)發(fā)揮了有益作用。但是，隨著電子檔案的普及，雙套制操作復(fù)雜、成本過高的弊端也日益突出。要突破雙套制，實行電子檔案單套歸檔管理，關(guān)鍵在于電子檔案具備合法要件及其法律憑證性得到立法認可。新《檔案法》解決了這個問題。

4.3 新《檔案法》提出創(chuàng)新檔案服務(wù)形式

隨著電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具備同等效力以及檔案信息化建設(shè)的發(fā)展，檔案利用服務(wù)創(chuàng)新形式是應(yīng)有之義。新《檔案法》第二十八條提出檔案館網(wǎng)站是公布開放檔案目錄的形式之一。第四十一條提出“國家推進檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用?！边@些檔案服務(wù)形式都是現(xiàn)代檔案利用服務(wù)的新形式，使得檔案利用變得更加方便快捷。

4.4 新《檔案法》是現(xiàn)代檔案管理的“母法”

新《檔案法》兼顧傳統(tǒng)檔案管理與現(xiàn)代檔案管理，并成為現(xiàn)代檔案管理的“母法”。其他法律法規(guī)中，只要涉及現(xiàn)代檔案管理的內(nèi)容，例如電子檔案的地位作用、電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)等，都要依據(jù)此“母法”規(guī)范的內(nèi)容做出相應(yīng)的規(guī)定，來調(diào)整領(lǐng)域范圍內(nèi)特定業(yè)務(wù)并提出信息化條件下文件材料的歸檔要求。

事實上，自上個世紀末以來，我國很多法律法規(guī)都規(guī)范了現(xiàn)代檔案管理的內(nèi)容。這些法規(guī)既包括地方法規(guī)，例如《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》規(guī)定“電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”；也包括檔案法規(guī)，例如2018年《電子公文歸檔管理暫行辦法》進行修改，規(guī)定“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔”；還包括基本法等其他法規(guī)，例如2012年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》都將“電子數(shù)據(jù)”單獨列為一種證據(jù)形式。但是，這些法規(guī)要么是局部的，要么是在法規(guī)體系內(nèi)層次較低的，要么是間接規(guī)范檔案工作的。只有《檔案法》才能在法律層面直接調(diào)整全國范圍內(nèi)全部的檔案事務(wù)和檔案關(guān)系?？梢?，此次《檔案法》中現(xiàn)代檔案管理的內(nèi)容將對全國檔案管理的變革、檔案工作的轉(zhuǎn)型、檔案服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)揮法律的引領(lǐng)和推動作用，為國家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。

5 開放與利用優(yōu)化

新《檔案法》堅持開放導(dǎo)向，“秉持服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，讓人民群眾共享檔案事業(yè)發(fā)展成果的價值取向”[5]，優(yōu)化了開放與利用的相關(guān)規(guī)定。

5.1 新《檔案法》縮短檔案封閉期

新《檔案法》將檔案形成后的封閉期限由原來的30年縮短為25年，較之國際慣例大為縮短。第二十七條規(guī)定：“縣級以上各級檔案館的檔案，應(yīng)當自形成之日起滿二十五年向社會開放?！边@個變化是新《檔案法》的又一亮點，有利于面向社會開放更多的檔案信息，促進檔案資源的開發(fā)和社會公眾的利用。

5.2 新《檔案法》擴大檔案利用主體

新《檔案法》將原法中“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”修改為“個人和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”。這一修改擴大了檔案利用的主體，外國人利用我國檔案將與我國公民履行同樣的手續(xù)，不再存在法律上的區(qū)別和障礙。這體現(xiàn)了我國檔案開放程度的提升，以及大國的制度自信。

5.3 新《檔案法》明確開放審核責任

新《檔案法》第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見。”該規(guī)定明確了開放審核責任的承擔者，有利于館藏檔案的及時開放。

5.4 新《檔案法》鼓勵開發(fā)館藏

新《檔案法》鼓勵檔案館開發(fā)利用館藏檔案，鼓勵開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動，鼓勵與博物館、圖書館、紀念館等單位協(xié)作舉辦展覽或編輯出版史料。鼓勵為國家機關(guān)制定法律、法規(guī)、政策和開展有關(guān)問題研究提供支持和便利。鼓勵通過館藏開發(fā)進行宣傳教育，增強文化自信，弘揚社會主義核心價值觀。

新《檔案法》出臺于國家經(jīng)濟、政治體制改革深化的新進程當中、出臺于我國邁向偉大復(fù)興的新時代，是一部具有諸多新意的法律。它實現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等，權(quán)力與責任統(tǒng)一，形成與管理并重，傳統(tǒng)與現(xiàn)代兼顧，開放與利用優(yōu)化。相信隨著新《檔案法》的實施，檔案工作法治化將逐漸取代檔案工作法制化[6]，我國檔案治理法治化水平將會大大提升。