試論全面加強黨對檔案工作的領導

■ 高永青

“領導我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。”黨的十九大明確：堅持黨對一切工作的領導。堅持和加強黨的全面領導作為新時代黨的建設首要內(nèi)容，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的一個重要基本方略。檔案是人類連接過去、現(xiàn)在和未來的紐帶。如何全面加強黨對檔案工作的領導，我們試做管窺。

一、正確認識檔案工作是黨和國家工作中不可或缺的基礎性工作

堅持并不斷完善黨委和政府對檔案工作的領導，特別是加強黨對檔案工作全面領導的體制機制。習近平總書記在十九大報告中指出并寫進新修改的《中國共產(chǎn)黨章程》：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。這里所說“一切”有其深刻含義：從橫向來看，“一切”是指黨和國家各個方面、各個領域工作的全覆蓋；從縱向來看，“一切”是指黨和國家各個方面、各個領域工作的全過程①。任何工作概不例外。黨的十八大以來，習近平總書記多次對檔案信息開發(fā)、檔案館庫建設等作出重要指示批示；李克強、栗戰(zhàn)書等中央領導同志多次對檔案工作提出明確要求。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，體現(xiàn)了黨的領導核心和中央政治局、黨中央和國務院對檔案工作的高度重視和巨大支持②。

從古至今，檔案先天就是政府治理的重要工具。任何一項重要工作和重要活動的開展，都離不開檔案的基礎性支撐作用。習近平總書記早在浙江工作時期，就專門強調(diào)檔案和檔案工作的重要性?！敖?jīng)驗得以總結(jié)，規(guī)律得以認識，歷史得以延續(xù)，各項事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案”。新中國成立之初，檔案工作就因為其為黨和國家工作中不可或缺的基礎性工作而較早就備受關注。1959年，我國就明確了實行黨政檔案工作統(tǒng)一領導體制，最先明確了檔案工作既管黨委的檔案，也管政府的檔案。理所當然，檔案工作既歸黨委領導，又歸政府領導。歷次行政改革中，檔案機構(gòu)多次在行政機構(gòu)和黨委機構(gòu)中“徘徊”。從國家層面的檔案機構(gòu)設置看，自1998年起，中央檔案館、國家檔案局實行“一個機構(gòu)、兩塊牌子”，館局合一，歸口在黨委系統(tǒng)管理已經(jīng)實施20年。檔案工作承擔著為黨管檔、為國守史、為民服務的職責，既是黨的工作，又是國家的工作，還是服務民生的群眾工作。2014年，《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，再次明確“堅持并不斷完善黨委和政府領導，檔案部門歸口負責，各方面共同參與的檔案工作體制。”通過較長的時間和實踐檢驗，特別是在最近20年里，我國檔案工作取得了長足的進步、矚目的發(fā)展?？梢哉J為這一領導體制，符合我國國情，有利于檔案工作的統(tǒng)一領導和高效開展。

黨的十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，做出了完善和堅持黨的全面領導制度的重大部署，將加強黨對各領域各方面工作領導作為深化黨和國家機構(gòu)改革的首要任務，確保黨的領導全覆蓋、確保黨的領導更加堅強有力。全面加強黨對檔案工作的領導就是要突出黨的核心領導地位，落實檔案工作一般由黨委領導為主的領導體制；就是要落實黨委在檔案工作中的主體責任，發(fā)揮各級黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，檔案工作發(fā)展中的重大事項由黨委研究決定并組織實施。就是要統(tǒng)籌設置黨政檔案管理機構(gòu)，確保檔案機構(gòu)職責職能調(diào)整到位、履職到位。

檔案工作具有鮮明的政治屬性，我們必須要把堅持黨的領導作為檔案事業(yè)發(fā)展的根本要求，切實增強“四個意識”，自覺維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導，自覺在政治上思想上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

二、黨的領導實施離不開黨和國家機構(gòu)堅決有效的執(zhí)行力

新時代檔案機構(gòu)的設置需要統(tǒng)籌設計、通盤考慮、因地制宜。按照現(xiàn)行等級科層制管理體制，組織機構(gòu)是資源分配的基本單元?？茖W合理得體的組織機構(gòu)有利于樹立工作整體形象，能夠有效調(diào)動資源，協(xié)調(diào)工作，方便溝通交流。有效的檔案組織機構(gòu)建設是做好檔案工作保證。加強黨對檔案工作的領導需要建設與之相適應的黨和國家檔案工作機構(gòu)，確保檔案工作有效執(zhí)行和推進。

本次黨中央和國務院機構(gòu)改革，中央檔案館、國家檔案局按1998年館局合一體制予以延續(xù)，國家檔案局與中央檔案館，一個機構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機關的下屬機構(gòu)序列，突出了黨委對檔案工作的領導。按《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》要求，各省級黨政機構(gòu)改革2018年9月底前報黨中央批準，在2018年底前機構(gòu)調(diào)整基本到位；省以下黨政機構(gòu)改革，由省級黨委統(tǒng)一領導，在2018年底前報黨中央備案；所有地方機構(gòu)改革任務在2019年3月底前基本完成。依據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，本次地方機構(gòu)改革要求統(tǒng)籌黨政機構(gòu)設置，推進政事分開，允許地方因地制宜設置機構(gòu)和配置職能，賦予省級以下機構(gòu)更多自主權(quán)，“不搞上下一般粗”。至2019年3月，省級檔案行政機構(gòu)改革基本結(jié)束，各地因地制宜，相關機構(gòu)設置情況及主要干部任免陸續(xù)見諸網(wǎng)絡和報端。筆者就已經(jīng)掌握的省級檔案機構(gòu)改革材料進行分析：“將檔案局的行政職能劃歸黨委管理”，強調(diào)檔案工作姓“黨”為共同基調(diào)。但差別主要在檔案機構(gòu)如何設置，和主要領導干部（局館長）如何配備上，是否進行檔案事業(yè)職能的豐富等情況。細分一下，主要有以下幾種情況③：

1.將檔案局(檔案館)的行政職能劃入省委辦公廳。省委辦公廳對外加掛省檔案局牌子。按行政職能、事業(yè)職能分開進行了機構(gòu)設置。有區(qū)別是有的?。ㄊ小^(qū)）檔案館仍為?。ㄊ?、區(qū)）委直屬事業(yè)單位，如山西、天津、陜西、四川、貴州、安徽、江西等。有的為省（市、區(qū)）委辦公廳直屬事業(yè)單位，如遼寧、浙江、重慶、寧夏。有的局館長仍由一人擔任，如浙江，原檔案局館長獲新的任命：浙江省省委副秘書長、省檔案局長、省檔案館長。遼寧原局館長任新的局館長。有的局館長進行了分設，如重慶、天津原局館長任新檔案館館長，市委辦公廳1名副主任兼任了檔案局長。

2.部分省市就黨政機構(gòu)改革之際，豐富了檔案館的事業(yè)功能。如遼寧，新組建的遼寧省檔案局整合了省檔案館、省政府地方志辦公室、遼寧音像資料館、遼寧圖片資料館、省民政檔案資料館，加掛省檔案館、省工業(yè)文化發(fā)展中心、省政府地方志辦公室三塊牌子，為省委辦公廳所屬事業(yè)單位，承擔檔案資料保管、整理和地方志編纂等職能。如天津市將檔案局館行政職責劃入市委辦公廳，行政職責以外的職責與市地方志編修委員會辦公室職責整合，重新組建市檔案館，加掛市地方志編修委員會辦公室牌子。

3.個別省市直接加強檔案行政職能。如上海。上海市將市檔案局調(diào)整為市委工作機關，局館長由一人擔任。個別省市強調(diào)檔案行政職能，采用“局轄館”的模式。如云南，云南省組建省檔案局，作為省委辦公廳管理的機關。省檔案館作為省檔案局所屬事業(yè)單位。

深化檔案機構(gòu)改革是推進國家檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。目前，我們還不能衡量哪種模式的優(yōu)劣。但可以肯定的是將檔案局納入黨委工作機關、黨委辦公廳是充分發(fā)揮黨委的統(tǒng)攬全局、綜合協(xié)調(diào)的職能，加強檔案行政職能的舉措；將方志辦公室、音像資料館等納入檔案館管理是豐富檔案館的事業(yè)功能的舉措。要使整個檔案事業(yè)得到更大的發(fā)展，必須檔案行政職能和檔案事業(yè)職能同時得以豐富和發(fā)展。本次機構(gòu)改革，市縣兩級檔案行政機構(gòu)設置基本以所在省級檔案行政機構(gòu)設置為遵循，遺憾的是，鮮見市縣檔案局有明確的人員編制。

三、全面加強黨對檔案工作的領導關鍵要解決好檔案工作發(fā)展中的重大問題

檔案機構(gòu)改革是落實黨對檔案工作領導的重要抓手。但也必須清醒看到，不是將檔案工作劃歸黨委管理，所有工作就一順百順。我們常說：檔案工作很獨特，獨特到改朝換代職責都不會改變。我們也常說：檔案工作很簡單，就是檔案的收、管、用。全面加強黨對檔案工作的領導，必須要尊重和遵循檔案工作規(guī)律，關鍵是解決檔案工作發(fā)展中的重大問題。簡言之，就是通過黨對檔案工作的領導，解決好檔案的收、管、用問題。

做檔案工作難，最難的是檔案資料收集工作。在檔案工作“三個體系”建設中，檔案資源體系建設是源頭性的、根本性的。只有做好檔案收集工作，才能避免無源之水、無本之木的檔案利用窘境。破解檔案收集難題，需要強有力的檔案行政職能。將檔案局行政職能劃歸黨委辦公廳，發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局的作用，發(fā)揮辦公廳作為黨委的中樞機構(gòu)，綜合協(xié)調(diào)能力，對切實破解檔案收集難題大有裨益。要通過黨委更加有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使黨和國家檔案資源應歸盡歸、應收盡收；更加齊全完整、豐富多元。

在長期的檔案工作實踐中，檔案工作形成自身的工作優(yōu)勢，比如石室鐵柜、檔案“八防”、專人專責保管等。最近幾十年，以計算機技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)、通信技術(shù)為核心的信息技術(shù)迅猛發(fā)展，以“阿法狗”戰(zhàn)勝李世石為標志，人類已經(jīng)跨入智能社會。檔案工作者雖然做出了巨大的努力，緊緊跟隨社會發(fā)展的步伐，目前檔案工作中并存著并努力實現(xiàn)著由載體管理、內(nèi)容管理、信息管理再到知識管理的大步跨越。但是，傳統(tǒng)檔案工作固有的保管優(yōu)勢喪失殆盡。智能時代背景下，如何確保各類新型載體檔案、網(wǎng)絡環(huán)境下的檔案及檔案信息的長期可讀、可用、安全、有效，如何實現(xiàn)對碎片化的網(wǎng)絡信息資源的有效整理和再加工，既是技術(shù)的難題也是人員上的難題；既是觀念問題更是實際問題。全面加強黨對檔案工作的領導，需要重塑智能社會中檔案工作的行業(yè)優(yōu)勢。

黨對檔案工作的領導最大優(yōu)勢是黨的政治優(yōu)勢。檔案先天就自覺不自覺的成為政治工具。近年來，我們強調(diào)檔案事業(yè)的文化屬性和功能，但不能忽視檔案工作為黨政機關服務、為黨政領導服務的工作要求。要積極發(fā)揮檔案工作獨特的政治優(yōu)勢，自覺站位全局，主動服務大局，緊緊圍繞黨和國家、本地區(qū)、本單位中心工作、重點工作推進檔案事業(yè)發(fā)展。要積極發(fā)揮檔案留憑、存史、資政、育人各方面的特有、獨有的作用，為政治服務、為大局服務、為中心工作服務、為民生服務。要樹立高度的文化自覺和文化自信，利用檔案史料，講好沒有共產(chǎn)黨，就沒有新中國；只有共產(chǎn)黨才能救中國、才能發(fā)展中國的中國故事、傳播中國聲音。努力把檔案館真正建成為一個集政治宣傳、文化教育和信息服務為一體的有獨特影響力的文化傳承創(chuàng)新機構(gòu)④。

四、如何將黨的領導轉(zhuǎn)化上升為國家意志，通過法律程序固定下來，切實發(fā)揮法治引領和保障改革的作用，真正做到依法治檔

全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。黨的領導是依法治國的根本保證，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。發(fā)展社會主義法治必須堅持黨的領導、堅持全面從嚴治黨；堅持黨的領導必須依靠社會主義法治、推進全面依法治國。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗。黨的領導的主要方式是通過法定程序使黨的主張轉(zhuǎn)化上升為國家意志，保證黨的領導的權(quán)威性和有效性。我國憲法對這一基本事實進行了確認與規(guī)定。

全面依法治檔是國家檔案治理體系的一場深刻革命。眾所周知，我國較早重視了檔案立法，1987年就頒布了《中華人民共和國檔案法》，1988年開始實施。1996年《檔案法》進行了第一次修訂。它在確立我國檔案工作領導體制、樹立全社會檔案意識尤其是檔案保護意識、完善檔案工作的各項規(guī)章制度、滿足社會各界與公眾的檔案信息需求、實現(xiàn)依法治檔等方面起到了巨大的作用⑤。2007年啟動了第二輪修訂工作；2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》；2016年5月國家檔案局曾就《檔案法》修訂草案（送審稿）面向社會公開征集意見。2017年11月，中國共產(chǎn)黨十九次代表大會順利召開，習近平新時代中國特色社會主義思想寫進黨章。2018年3月11日，十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，把習近平新時代中國特色社會主義思想寫進《憲法》。把“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)特征”寫入憲法第一條。2019年11月，十三屆人大14次會議對《檔案法》修訂草案進行了審議，面向社會征求意見。從現(xiàn)在的公布情況來看，本次檔案法修法主要增加了檔案信息化建設章節(jié)，其余為小改。

我們認為，《檔案法》的修訂必須因事而化、因時而進、因勢而新，要積極對接黨和國家執(zhí)政的新理念，切實發(fā)揮法治引領和保障改革的作用，真正做到依法治檔。要嚴格遵守《憲法》及《立法法》的規(guī)定，保證新修訂的《檔案法》與《憲法》及《立法法》等相關上位法相匹配，把“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)特征”體現(xiàn)到《檔案法》中去；把習近平新時代中國特色社會主義思想特別是歷史觀、文化自信等重大思想體現(xiàn)到《檔案法》中去；把我國檔案事業(yè)發(fā)展中已經(jīng)取得的重大經(jīng)驗和做法特別是加強黨對檔案事業(yè)領導的體制和機制體現(xiàn)到《檔案法》中去。把兩個一百年的目標、中華民族偉大復興的目標等各方面對檔案工作需求、把檔案工作發(fā)展亟需解決問題與《檔案法》修訂結(jié)合起來，打造適應“全面深化改革”、“國家治理現(xiàn)代化”要求的有中國特色的檔案行政社會法，而非檔案部門管理法⑥。

五、全面加強黨對檔案工作的領導需要以改革創(chuàng)新的精神抓好檔案部門自身黨建問題

從本次中央和地方檔案機構(gòu)改革來看，不管是檔案行政職能還是檔案事業(yè)職能，檔案部門是第一次被完整的列為黨委管理的部門機構(gòu)。作為黨委管理的部門機構(gòu)，對黨建工作的要求、對黨的理論的掌握本身就應該有更高的要求。檔案部門要堅持從“檔案工作姓黨”入手，對黨建工作進行再對標、再思考、再部署。更加注重黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿始終，全面提高自身黨建的科學化水平。

檔案部門首先要提高政治站位，堅決做到“兩個維護”，在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，確保檔案工作、整個檔案系統(tǒng)始終沿著正確政治方向前進。要積極探索黨建工作與檔案中心工作融合新模式，抓黨建促檔建。要增強檔案工作的政治敏銳性和政治鑒別力，凡事首先要從政治上進行考量，看是否符合黨的路線方針政策，是否符合社會主義核心價值觀和黨的意識形態(tài)要求，是否符合黨和國家的根本利益。以強烈的政治擔當和科學的求實精神，用無可辯駁的檔案史實對形形色色的歷史虛無主義言論予以堅決反擊⑦。

要抓好檔案部門和檔案干部的學習和教育活動。要從嚴格黨內(nèi)政治生活的要求入手，扎實推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化，扎實開展“三會一課”、民主生活會、組織生活會、主題黨日等活動，堅持并強化定期集中學習制度，創(chuàng)造機會開展學習培訓工作，正視檔案部門列入黨委系統(tǒng)管理時間短的實際，狠補、惡補黨建理論知識，多學一點，學深一層，學思踐悟，主動適應黨委系統(tǒng)黨建的高標準、高要求，提升管黨治黨的能力和水平。

要按照有利于加強黨員教育管理、有利于開展支部活動、有利于發(fā)揮支部主體作用的原則，優(yōu)化完善檔案部門的黨支部設置，積極發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。檔案工作是平凡的崗位，偉大的事業(yè)，廣大黨員干部要主動亮出黨員身份、立起先進標尺、樹立先鋒形象、帶頭攻堅克難，用初心點亮責任、用奮斗詮釋使命。

要開展好檔案部門的作風建設工作和廉潔從政教育，堅持抓早抓小、防微杜漸，堅持把紀律和規(guī)矩挺在前面，自覺將檔案工作崗位職責與民情民意、從嚴治黨的政治責任緊密結(jié)合起來，努力擔當作為，努力營造風清氣正良好政治生態(tài)，進一步提升檔案工作美譽度和群眾滿意度。