我國檔案法制化建設(shè)發(fā)展管窺—以“國家檔案局令”發(fā)布的行政規(guī)章為分析對象*

（上海大學(xué)圖書情報檔案系 上海 200444）

在公共問題增生和市場制度失靈下，政府規(guī)制成為代議民主制國家中維護社會運轉(zhuǎn)發(fā)展的有效的治理策略。[1]作為政府規(guī)制活動的重要組成部分，檔案法制利用其正當(dāng)性、合理性及必要性權(quán)威，使檔案工作逐步制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，維護檔案事業(yè)的有效治理。同時，檔案法制工作也在改革變遷中不斷豐富內(nèi)涵、發(fā)展成熟。

在眾多檔案法規(guī)性文件中，“令（命令）”作為最具權(quán)威性、強制性、指導(dǎo)性的公文，在檔案法制工作中承擔(dān)著發(fā)布檔案行政規(guī)章的職責(zé)。每一件檔案“令”的使用要“確有必要”，且必須在特定的社會環(huán)境和檔案事業(yè)的發(fā)展要求下制定和發(fā)布，因此記錄著我國檔案法制工作的發(fā)展歷程。筆者將從“國家檔案局令”發(fā)布行政規(guī)章的角度進行分析，總結(jié)我國檔案法制化建設(shè)的狀況，并根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求對檔案法制工作進行展望。

1 檔案法制與“國家檔案局令”

檔案法制，既包括靜態(tài)意義上的檔案法律和制度，又包括為了建立健全檔案法律、法規(guī)和規(guī)章制度，宣傳檔案法律知識，增強檔案法制觀念和實現(xiàn)檔案工作依法治理的需要而實施的檔案立法、檔案法制宣傳教育、檔案行政執(zhí)法等工作體系。[2]不同于檔案“法治”強調(diào)運用檔案法律制度進行治理，檔案“法制”強調(diào)的是對檔案法律制度的建設(shè)。[3]

《黨政機關(guān)公文處理條例》（中辦發(fā)〔2012〕14號）指出：“令（命令）”適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級、嘉獎有關(guān)單位和人員。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，國務(wù)院各部部長以及地方人民政府可以發(fā)布命令。本文所論述的“國家檔案局令”是由國家檔案局依據(jù)法定權(quán)限制定或與國務(wù)院其他部委聯(lián)合制定，并通過國家檔案局局長簽署，或與其他部委首長聯(lián)合簽署發(fā)布檔案法律法規(guī)和部門規(guī)章的公文，是一種典型的下行文。通過國家檔案局令發(fā)布的行政規(guī)章的指導(dǎo)性較強，旨在科學(xué)調(diào)整國家檔案行政管理部門、各級各類檔案館與其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位之間，檔案機構(gòu)與公民之間在檔案管理和利用過程中發(fā)生的各種具體的檔案關(guān)系。[4]自1987年《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）頒布以來，根據(jù)檔案工作實際發(fā)展的需要，國家檔案局以“令”的公文形式獨立發(fā)布，或作為主辦單位與其他部委聯(lián)合發(fā)布的行政規(guī)章已有14件（如表1所示，包括已廢止的行政規(guī)章），作為承辦單位與其他部委聯(lián)合發(fā)布的有13件（如表2所示，包括已廢止的行政規(guī)章）。

表1 國家檔案局獨立發(fā)布及作為主辦單位與其他部委聯(lián)合發(fā)布的“檔案令”

2 從“國家檔案局令”發(fā)布的行政規(guī)章看我國檔案法制化建設(shè)

2.1 堅持科學(xué)立法，檔案法規(guī)體系逐步成熟

自中華人民共和國成立后至1987年頒布前，為檔案法制工作的初步摸索與奠定基礎(chǔ)階段，主要通過政策和行政措施的運用開展全國的檔案工作。[5]在檔案工作底子薄弱和缺乏經(jīng)驗的情況下，黨中央、中央政府和國家檔案局（1954年成立）全面研究和部署檔案工作，發(fā)布一系列的令、決定、通知、辦法等文件對全國檔案工作進行統(tǒng)一指導(dǎo)，檔案工作的基本原則初步確立，各級各類檔案館工作、機關(guān)文書檔案工作、科技檔案工作等有了暫行工作辦法。例如，針對建國初期搶救和接收舊政權(quán)檔案的任務(wù)，中央軍委于1949年12月發(fā)布關(guān)于收集革命歷史文件和其他史料的《通令》，政務(wù)院于1950年發(fā)布《征集革命文物令》，中共中央于1951年發(fā)布《關(guān)于收集黨史資料的通知》等，規(guī)定了舊政權(quán)檔案收集的范圍、程序和相關(guān)權(quán)責(zé)，保障收集工作的順利開展。然而，經(jīng)過“文化大革命”十年內(nèi)亂，檔案工作遭受重創(chuàng)，檔案工作者深深體會到一些帶根本性的原則問題必須由國家進行立法，使檔案工作有法可依。[6]1979年開始，全國人民代表大會加緊全面立法工作，國家檔案局也于1980年成立《檔案法》起草小組，經(jīng)過反復(fù)的討論與修改，于1987年由李先念簽署主席令第五十八號頒布《檔案法》，自此我國檔案工作有了基本法，[7]檔案法制工作有了合法性的指導(dǎo)原則。

表2 國家檔案局作為承辦單位與其他部委聯(lián)合發(fā)布的“檔案令”

《檔案法》頒布后至2000年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）頒布前，為檔案法制工作步入正軌階段，檔案法規(guī)體系初步形成，全國檔案事業(yè)建設(shè)從借助行政手段走向借助法制手段。1987年起，國家檔案局開始組織人員進行調(diào)研，規(guī)劃制定《檔案法規(guī)體系方案》（于1992年發(fā)布實施）[8]，擬建設(shè)以檔案法律、檔案行政法規(guī)、中央檔案行政規(guī)章、地方檔案法規(guī)和地方檔案行政規(guī)章組成的檔案法規(guī)體系。為了科學(xué)有效實施《檔案法》，加強檔案法制建設(shè)，[9]國家檔案局于1990年發(fā)布第1號令《檔案法實施辦法》，自此國家檔案局開始以“令”的公文形式發(fā)布檔案行政規(guī)章。但由于缺乏法律層面的具體規(guī)范，行政規(guī)章的發(fā)布程序也隨著《國家行政機關(guān)公文處理辦法》的修定而不斷改動，[10]國家檔案局及其聯(lián)合相關(guān)部委在此階段發(fā)布的有關(guān)檔案工作的行政規(guī)章共20件，而以檔案“令”的形式發(fā)布的只有8件（如表3所示）。何世龍認為發(fā)布“公布令”的兩個條件分別為“發(fā)文主體應(yīng)具備發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章的資格”、“行文對象應(yīng)是發(fā)文范圍內(nèi)最廣泛的社會大眾”，第二個條件最直觀的表現(xiàn)是在文本格式上，一般省掉“主送機關(guān)”要素，使用“現(xiàn)予公布”之類的語言表述。[11]據(jù)此，《開發(fā)利用科學(xué)技術(shù)檔案信息資源暫行辦法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》等部門規(guī)章也應(yīng)該使用“國家檔案局令”進行發(fā)布。因此，此階段“國家檔案局令”的使用缺乏科學(xué)性，具有不確定性和不穩(wěn)定性。直至2000年《立法法》通過實施，明確規(guī)定“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布”、“部門規(guī)章由部門首長簽署命令予以公布”，檔案工作中公文文體的使用有了法律依據(jù)，檔案立法工作得以科學(xué)開展，檔案法制工作逐步形成規(guī)范。

表3 1987年-2000年國家檔案局發(fā)布的行政規(guī)章

2000年《立法法》頒布至今，為檔案法制工作的日趨成熟階段，檔案工作進行科學(xué)立法，檔案法規(guī)體系日趨完善。《立法法》（中華人民共和國主席令第31號）、《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（國發(fā)〔2000〕23號）、《行政法規(guī)制定程序條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第321號）和《規(guī)章制定程序條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第322號）的相繼發(fā)布，使檔案法制工作有了明確的標(biāo)準(zhǔn)。在今后二十年的檔案事業(yè)發(fā)展中，國家檔案局科學(xué)地制定和發(fā)布檔案行政規(guī)章和規(guī)范性文件，目前已有1部檔案法律、3部檔案行政法規(guī)和31部的檔案部門規(guī)章（不包含已廢止的檔案部門規(guī)章），[12]各地區(qū)也根據(jù)相關(guān)文件的指導(dǎo)合理制定了地方性規(guī)章，檔案法規(guī)體系逐步完善，“國家檔案局令”的使用趨于合理穩(wěn)定。且國家檔案局在1992年發(fā)布第4號令《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》后，又分別在2000年發(fā)布《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》、在2005年發(fā)布第7號令《檔案行政許可程序規(guī)定》，對檔案行政執(zhí)法監(jiān)督、行政處罰、行政許可等方面工作進行規(guī)制，提高了檔案主管部門和公眾的檔案行政執(zhí)法意識，是“依法治檔”進入實質(zhì)性執(zhí)行階段的重大舉措，[13]從法制層面保障檔案法治工作的健康發(fā)展。

2.2 立足人民利益，加強檔案民生服務(wù)工作

為檔案開放利用工作提供法制保障。我國傳統(tǒng)歷史中，檔案在“官本位”的思想意識中成為統(tǒng)治者的工具，百姓無法接觸和利用檔案，主要是為官所用。新中國成立后，逐漸出現(xiàn)了“向國家和科學(xué)研究提供檔案資料”的政策和意見，但并未得到有效地實施。[14]十一屆三中全會后，檔案工作隨著黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上，[15]開始出現(xiàn)“開放歷史檔案”政策和意見，例如，1980年發(fā)布的《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》和1983 年發(fā)布的《檔案館工作通則》都制定了相關(guān)檔案開放利用的規(guī)章。但由于無法可依，檔案的開發(fā)利用工作遠未能實現(xiàn)為社會利用服務(wù)的目標(biāo)。直至1987年《檔案法》頒布，明確規(guī)定了檔案的利用和公布的范圍和相關(guān)權(quán)責(zé)，簡化檔案利用手續(xù)，檔案開發(fā)利用工作有了合法性依據(jù)。隨后以“國家檔案局令”權(quán)威發(fā)布了《檔案法實施辦法》《各級各類檔案館開放檔案辦法》《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》等檔案行政規(guī)章，對檔案的開放利用工作進行制度化規(guī)范，方便各單位各部門理解和實施，各級各類檔案館的檔案開放利用工作逐步展開，到1999年底，各級各類檔案館開放檔案全宗165143個，開放檔案34059284卷。[16]2020年6月新修訂的《檔案法》從法制層面進一步強化了檔案為社會公眾服務(wù)的功能和價值，例如，將“國家檔案館保存的檔案，一般自形成之日起滿三十年向社會開放”修改為“縣級以上各級檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會開放”，增加檔案館“通過網(wǎng)站或其他方式”定期公布開放檔案的目錄的條款，明確規(guī)定“不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)形式，強化服務(wù)功能，提高服務(wù)水平”等等。

不斷拓展檔案民生服務(wù)法制化領(lǐng)域。檔案資源建設(shè)是檔案民生服務(wù)的基礎(chǔ)，在2007年黨和政府改善民生、保障民生的大政策、大環(huán)境下，國家檔案局印發(fā)《關(guān)于加強民生檔案工作的意見》，明確指出“要努力建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系”。國家檔案局相繼發(fā)布8號令、9號令和10號令，界定了綜合檔案館、部門檔案館、專業(yè)檔案館、機關(guān)檔案工作部門、企事業(yè)檔案工作部門的接收和歸檔范圍，協(xié)調(diào)各檔案部門業(yè)務(wù)上的相互關(guān)系，[17]從法制層面優(yōu)化國家檔案資源建設(shè)。同時不斷拓展檔案民生服務(wù)法制化的領(lǐng)域，國家檔案局聯(lián)合有關(guān)部委先后以檔案“令”的形式發(fā)布了公共服務(wù)、教育、社會保障、文化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域檔案管理的相關(guān)規(guī)章，滿足了不同專業(yè)領(lǐng)域的檔案管理要求，形成覆蓋人民群眾生活方方面面的檔案管理法制體系，體現(xiàn)了檔案法制工作始終以維護國家和人民的根本利益為原則，在為民、惠民、利民的法制規(guī)范中不斷改善民生，實現(xiàn)社會福利的最大化。

2.3 注重法制實效，在穩(wěn)步推進中增強適應(yīng)性

科學(xué)開展檔案法制的廢、改、立工作。在檔案法制工作推進過程中，一方面要注意保障檔案法律制度的相對穩(wěn)定性，另一方面也要根據(jù)社會環(huán)境的變動情況及時對不相適應(yīng)的法律制度進行修改和完善。例如，為促進全國的辦公自動化和檔案信息化工作，銜接國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《電子公文傳輸管理辦法》，國家檔案局于2003年發(fā)布第6號令《電子公文歸檔管理暫行辦法》。隨著信息化事業(yè)的迅速發(fā)展，國務(wù)院于2018年印發(fā)《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》，為了貫徹落實其任務(wù)要求，推動電子公文以電子形式歸檔,國家檔案局對《電子公文歸檔管理暫行辦法》進行了局部修改，消除了與“一網(wǎng)通辦”要求不相適應(yīng)的障礙。[18]同時檔案部門也定期開展檔案法規(guī)文件的清理工作，以解決檔案法規(guī)體系內(nèi)部的沖突和矛盾，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展進程。[19]例如，國家檔案局于2007年12月發(fā)布廢止規(guī)章7個，現(xiàn)行有效規(guī)章20個；2011年1月發(fā)布經(jīng)清理后繼續(xù)有效的檔案規(guī)章20個；[20]2019年發(fā)布關(guān)于廢止2項規(guī)章的通知，分別為《國家檔案局關(guān)于檔案期刊、書籍及音像制品管理暫行辦法》《開發(fā)利用科技檔案所創(chuàng)經(jīng)濟效益計算方法的規(guī)定（試行）》。[21]

積極開展檔案普法和行政執(zhí)法工作。一方面是檔案普法工作。1987年《檔案法》頒布后，各地區(qū)單位積極開展宣傳、學(xué)習(xí)工作，紛紛組織座談會、學(xué)習(xí)會等活動。[22]隨著1991年全國“二五普法”工作開始，國家檔案局根據(jù)中央宣傳部、司法部向全國公民普及法律常識要求，在全國范圍內(nèi)開展檔案“二五普法”工作，隨后國家檔案局每五年發(fā)布全國檔案系統(tǒng)法制宣傳教育規(guī)劃，表彰檔案普法成果顯著的單位，各地區(qū)各單位通過創(chuàng)新性活動加大檔案法制宣傳力度，《檔案法》及其配套法規(guī)得到廣泛的學(xué)習(xí)和傳播；另一方面是檔案行政執(zhí)法工作?！稒n案法》頒布后共進行四次檔案行政執(zhí)法檢查工作，第一次是在1988年2月國家檔案局與國務(wù)院法制局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對〈檔案法〉貫徹執(zhí)行情況進行檢查的通知》，全國人大法工委、國務(wù)院法制局、國家檔案局組成聯(lián)合檢查組，于1988年和1984年對全國的29個省、自治區(qū)、直轄市及全國政協(xié)等23個中央、國家機關(guān)及軍隊實施《檔案法》的情況進行了檢查；[23]隨后分別由全國人大科教文衛(wèi)委員在1997年至1998年[24]、國家檔案局在2002年至2005年進行了《檔案法》實施情況的檢查；[25]第四次是在2014年至2016年與全國人大法工委、教科文衛(wèi)委和國務(wù)院法制辦聯(lián)合對2011年至2013年《檔案法》實施情況開展行政執(zhí)法檢查，[26]且向所有被檢查單位發(fā)出《檔案行政執(zhí)法檢查反饋意見書》，隨后各地區(qū)對《檔案行政執(zhí)法檢查反饋意見書》落實情況進行了檢查。

2.4 強化部門合作，完善對檔案工作的全面指導(dǎo)

同相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布法規(guī)性文件，推進專門檔案工作的有序發(fā)展。1978年黨的十一屆三中全會著重提出健全社會主義民主和加強社會主義法制的任務(wù)，[27]各行業(yè)各領(lǐng)域開始積極推進法制工作的探索，專門檔案的法制化建設(shè)也提上日程。一些部委根據(jù)《機關(guān)檔案工作條件》《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》《技術(shù)檔案室工作暫行通則》等相關(guān)政策法規(guī)，制定了本行業(yè)檔案工作的相關(guān)規(guī)范，如鐵道部（2013年撤銷）于1981年發(fā)布《鐵路科學(xué)技術(shù)檔案管理規(guī)則》，化學(xué)工業(yè)部（1998年撤銷）于1987年發(fā)布《化工部化學(xué)工業(yè)檔案管理暫行辦法》。國家檔案局也積極與各部委開展合作，針對各領(lǐng)域檔案工作的特點聯(lián)合制定相關(guān)法規(guī)性文件。為了使藝術(shù)檔案適應(yīng)當(dāng)時文化藝術(shù)事業(yè)及發(fā)展的需要，國家檔案局與文化部（2018年撤銷）經(jīng)過認真調(diào)查研究，廣泛征求意見，[28]制定并發(fā)布了《藝術(shù)檔案工作暫行辦法》（1983發(fā)布，2002年廢止），這是國家檔案局與相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布的第一個行政規(guī)章。隨后，國家檔案局在1984年與財政部聯(lián)合發(fā)布《會計檔案管理辦法》，在1988年與司法部聯(lián)合發(fā)布《公證文書立卷歸檔辦法》和《公證檔案管理辦法》等等。由于當(dāng)時行政公文的使用缺乏規(guī)范，國家檔案局與相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布的行政規(guī)章多數(shù)未以“令”的公文形式發(fā)布。直至1991年《電影藝術(shù)檔案管理暫行辦法》（廣播電影電視部、國家檔案局令第4號）發(fā)布，國家檔案局首次聯(lián)合相關(guān)部委以“令”的公文形式發(fā)布行政規(guī)章，且第一次以法律形式強調(diào)了電影藝術(shù)檔案的重要性。[29]

加強與各部委間的合作，“提高檔案部門服務(wù)各項建設(shè)的能力”[30]。2006年國家檔案局在《全國檔案事業(yè)發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》中提出，“以檔案信息化建設(shè)為重點，以檔案法制建設(shè)為保障……不斷提升檔案部門服務(wù)各項建設(shè)事業(yè)的能力,促進檔案事業(yè)與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”。隨后國家檔案局聯(lián)合相關(guān)部委相繼以“令”的公文形式發(fā)布了9件專業(yè)檔案管理的行政規(guī)章，分別對婚姻登記檔案、高等學(xué)校檔案、社會保險業(yè)務(wù)檔案、電影藝術(shù)檔案、審計機關(guān)審計檔案、環(huán)境保護檔案、集體林權(quán)制度改革檔案的管理工作進行了規(guī)范。一方面加快了專門檔案工作行政規(guī)章的擬制、修訂與發(fā)布進程，并將其納入法制化軌道。例如，2006年發(fā)布的《婚姻登記檔案管理辦法》（民政部、國家檔案局令第32號）是第一件民政檔案管理方面的部門規(guī)章，其擬定和頒布實施歷經(jīng)17年。我國婚姻檔案制度歷史悠久，而婚姻登記檔案在20世紀70年代末、80年代初才逐步建立并完善起來，且一直沒有形成全國統(tǒng)一的管理辦法,各地的管理水平極不平衡,一些地區(qū)的管理比較混亂。[31]1989年,民政部與國家檔案局聯(lián)合調(diào)研婚姻登記檔案管理情況,起草了《婚姻登記檔案管理辦法》,但由于種種原因，未能出臺。[32]直到2003年,再次啟動起草工作，民政部檔案館、基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司、民政部法制辦公室、國家檔案局有關(guān)司局經(jīng)過兩年多的共同起草、會商,于2005年12月經(jīng)民政部部務(wù)會議、國家檔案局局務(wù)會議原則通過,雙方會簽后于2006年l月正式發(fā)布實施，婚姻登記檔案工作從此有了統(tǒng)一的法定管理規(guī)范；另一方面積極參與專門檔案的法制化建設(shè)工作，促進專門檔案工作的科學(xué)開展。例如，1986年首批高校檔案館建立，國家教育委員會（1998年更名為教育部）、國家檔案局于1987年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強高等學(xué)校檔案工作的幾點意見》，隨后國家教育委員會根據(jù)《檔案法》制定《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》，并于1989年通過國家教育委員會令第6號文件發(fā)布，[33]國家檔案局未能參與其中。經(jīng)過多年對高校檔案工作的實踐指導(dǎo)，《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》已有較多不適應(yīng)的地方，教育部和國家檔案局聯(lián)合起草《高等學(xué)校檔案管理辦法（征求意見稿）》，經(jīng)過廣泛聽取修改意見、召開修改審稿會議，于2008年通過教育部、國家檔案局令第27號文件發(fā)布實施，各高校紛紛召開學(xué)術(shù)會議進行交流學(xué)習(xí)。

3 國家治理時代我國檔案法制化建設(shè)的展望

3.1 國家治理時代我國檔案法制化建設(shè)存在的問題

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵34]標(biāo)志著我國邁入現(xiàn)代化治理的轉(zhuǎn)型中，包括國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話認為：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，具體涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明與黨的建設(shè)等各層面體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盵35]結(jié)合西方治理理論進行分析，國家治理現(xiàn)代化對社會各項事業(yè)改革發(fā)展提出新的要求，一是要注重整體性、協(xié)同性，既要在領(lǐng)域內(nèi)統(tǒng)籌推進，又要與各領(lǐng)域進行聯(lián)動和集成，打破碎片化發(fā)展的弊端；二是治理主體多元化，有效加強社會活動主體的主體意識、促進公眾參與是推進國家治理現(xiàn)代化進程的核心所在；三是要進行制度化、規(guī)范化建設(shè)，通過確立、鞏固、完善和發(fā)展制度來維護國家治理發(fā)展的秩序，以良法保障善治；四是立足于尊重和全面保障公民權(quán)利，持續(xù)改善民生福祉。在此背景下，我國檔案法制化建設(shè)展現(xiàn)出一些不適應(yīng)的地方，亟需進行改革。

在檔案立法層面。一是立法項目建設(shè)不足?！稒n案法》頒布的三十多年以來，社會各方面已發(fā)生歷史性變革，部分行政規(guī)章已不能有效指導(dǎo)檔案工作，例如《各級各類檔案館檔案開放辦法》中檔案開放時間、檔案利用等相關(guān)規(guī)定已出現(xiàn)與現(xiàn)行檔案法律法規(guī)和實際工作要求不相符合的現(xiàn)象。2011年國家檔案局發(fā)布的《國家檔案法規(guī)體系方案》中公布了一批待制定和待修訂的行政規(guī)章，目前已完成任務(wù)的不足31%，且在檔案治理現(xiàn)代化推進中，存在一些工作無法可依、制度短缺的問題，例如，缺少對多方檔案工作主體的關(guān)系和權(quán)責(zé)的界定，缺少對“檔案治理”概念的厘定；二是行政規(guī)章間難以達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。國家檔案工作涉及的地區(qū)、部門、行業(yè)眾多,各種利益關(guān)系協(xié)調(diào)難度較大,同時各地區(qū)各部門經(jīng)濟文化發(fā)展存在差異，容易形成相互沖突的現(xiàn)象。[36]三是公民權(quán)利保障不足。各行政規(guī)章都全面明確了國家權(quán)益，保障國家的檔案權(quán)力，而未能對社會的檔案權(quán)力提供有力的保障。且公民個人的權(quán)利和權(quán)責(zé)關(guān)系缺乏明確的界定與劃分，具有模糊性，可操作性差，例如《檔案法實施辦法》第十九條規(guī)定“屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的……的檔案及其復(fù)制件……需要攜帶、運輸或者郵寄出境的，必須經(jīng)……憑批準(zhǔn)文件查驗放行”，缺乏對復(fù)制件范圍的具體規(guī)定，出現(xiàn)了紙質(zhì)檔案的數(shù)字化文件是否屬于復(fù)制件等問題。

在檔案普法層面。檔案部門未處于一線，檔案工作仍未引起社會的廣泛重視，檔案普法活動多在檔案專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)開展的如火如荼，而社會公眾的參與度不高。檔案的普法宣傳也缺乏新穎性和創(chuàng)新性，未能有效利用媒介進行傳播，比如在“微信推送”功能的使用上，各檔案工作相關(guān)的公眾號關(guān)于檔案法制工作宣傳極少。另外，檔案部門主要進行對《檔案法》的宣傳教育活動，對行政規(guī)章的普法宣傳較少，使公眾在日常活動中無法準(zhǔn)確界定個人的檔案利用權(quán)責(zé)；在檔案執(zhí)法層面。檔案部門多開展執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，但對于違法行為處罰力度較輕,很少運用法律手段，常常進行批評和責(zé)令整改。2018年檔案機構(gòu)改革后，檔案管理部門由參公事業(yè)編制改為事業(yè)單位編制,使其執(zhí)法權(quán)受到極大約束，原有從事檔案行政職能的工作人員大多未實現(xiàn)編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走，雖然業(yè)務(wù)仍由原崗位人員承擔(dān),但限于身份問題,均未取得新的執(zhí)法資格，檔案執(zhí)法工作亟待完善。[37]

3.2 我國檔案法制化建設(shè)的展望

3.2.1 加強檔案立法，完善檔案法治體系

一是加強頂層設(shè)計。在我國長期摸著石頭過河的革命實踐基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會提出要加強頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合。檔案法制工作也要改變傳統(tǒng)“先改革, 后立法”的模式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。國家檔案局的政策法規(guī)研究司在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，將全國檔案法制工作中普遍存在的問題具體化，以問題為導(dǎo)向進行合理規(guī)劃，并成立多個法制工作小組，提高檔案法制工作效能。地方檔案法制主管部門要如實反映問題，可按區(qū)域加強交流合作，確保檔案法制工作統(tǒng)籌推進、協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是加快制度的制定與修訂。美國學(xué)者福山在論述21世紀的國家治理時所言的“國家構(gòu)建”，就是在強化現(xiàn)有國家制度的同時，新建一批國家政府制度。[38]目前新修訂的《檔案法》已經(jīng)頒布，各檔案主管部門要將法制工作重點轉(zhuǎn)向檔案行政規(guī)章的立、改、廢。首先國家檔案局以《國家檔案法規(guī)體系方案》中“待修訂”的項目為重點，將發(fā)布較早、基礎(chǔ)性較強的行政規(guī)章列入首批擬修訂的法律法規(guī)中，各項條款必需清晰、準(zhǔn)確，保障對檔案實踐工作的指導(dǎo)性，在各批次修訂工作結(jié)束后，要對失效檔案法規(guī)性文件進行清理；其次國家檔案局圍繞檔案民生服務(wù)工作對檔案行政規(guī)章進行梳理，加快檔案法制“空白區(qū)”的立法進程，從借助行政手段走向借助法治手段推進檔案治理。各地方檔案主管部門要及時跟進國家檔案局的法制動態(tài)，結(jié)合相關(guān)要求，制定科學(xué)合理的檔案工作政策和行政規(guī)章。

三是加強社會協(xié)同、公眾參與。目前檔案理論界和實踐界普遍形成多元治理的意識，進行了多元主體參與檔案工作的探討，形成“檔案部門主導(dǎo)，社會協(xié)同參與”的治理路徑，檔案法制工作也要在檔案治理理論的指導(dǎo)下，通過社會各方力量的協(xié)調(diào)參與，提高法制工作效能。要將檔案工作主體的權(quán)責(zé)法制化，協(xié)同要有統(tǒng)有分、有主有次，建立爭議解決機制，依法預(yù)防、化解各檔案工作主體間的矛盾糾紛。基礎(chǔ)性檔案行政規(guī)章的立法工作往往受程序嚴格、論證嚴謹?shù)纫蛩氐挠绊?，出現(xiàn)工作量和時間跨度大的現(xiàn)象,例如，自2009年提出修訂《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》的意見，至2011年11月《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》正式發(fā)布，經(jīng)歷了兩年的調(diào)研和修改。檔案主管部門可面向社會發(fā)布行政規(guī)章制定和修訂的征稿，確定志愿主體，在擬稿過程中與各志愿主體保持聯(lián)系，擬稿工作結(jié)束后召開專業(yè)研討會，廣泛采納意見，縮短制修訂工作的時間，對各志愿主體給予獎勵。各地區(qū)檔案主管部門可按區(qū)域展開合作，借鑒“長三角”地區(qū)檔案工作的經(jīng)驗，充分發(fā)揮社會力量，統(tǒng)籌推進檔案法制建設(shè)。同時主動與各領(lǐng)域部委進行交流，加強合作，提高檔案法制工作的專業(yè)性。

3.2.2 加大普法宣傳力度，增強公眾檔案法制意識

一是加強對檔案工作人員普法教育。具備良好的法治意識和法制知識，是對檔案工作人員最基本的職業(yè)素養(yǎng)，檔案工作人員有責(zé)任自覺進行法制教育，開展檔案普法宣傳。各檔案主管部門要做好對檔案工作人員的法制教育工作，組織線下檔案法制培訓(xùn)班和線上的網(wǎng)絡(luò)課程，并納入對檔案工作人員考核中；二是加強對公務(wù)人員的普法教育。公務(wù)人員是社會活動的管理者，與人民群眾有密切聯(lián)系，提高公務(wù)人員的檔案法制意識，可在日常工作中對人民群眾進行指導(dǎo)。各地檔案主管部門可與司法部門加強溝通,將檔案法制相關(guān)知識列入公務(wù)人員的學(xué)習(xí)范圍，同時與“學(xué)習(xí)強國”平臺進行合作，融入公務(wù)人員的日常學(xué)習(xí)中；三是加強對社會公眾的普法宣傳。檔案普法教育要下沉到基層，從村莊、社區(qū)展開工作。各基層檔案部門也要提高普法意識，要做好基礎(chǔ)性普法教育活動，如組織宣講會、發(fā)放宣傳資料、廣播宣傳、懸掛標(biāo)語、布置展板等，[39]也要充分利用媒介擴大宣傳范圍，各村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的檔案工作人員可在其居民共同關(guān)注的社區(qū)公眾號中發(fā)布檔案法制知識，制作短視頻發(fā)布在主流視頻平臺，將檔案普法教育融入居民日常生活中，指導(dǎo)群眾用法律保護自己的合法權(quán)益。同時要抓好“6·9”國際檔案日、“12·4”國家憲法日等重要活動日的普法工作。

3.2.3 深入開展執(zhí)法工作，加強檔案違法行為處罰

行政執(zhí)法是實現(xiàn)檔案工作“有法必依”的重要手段，各檔案主管部門要迅速調(diào)整機構(gòu)改革后的執(zhí)法隊伍和執(zhí)法形式。一是建立日常檔案執(zhí)法檢查的聯(lián)合執(zhí)法機制，由于機構(gòu)改革后地方檔案主管部門人員分配不足，可與司法局、監(jiān)察委員會、人力資源社會保障局等部門聯(lián)合執(zhí)法，進行市縣聯(lián)動，整合執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍，確保檔案執(zhí)法權(quán)責(zé)清單制度落實到位，保證立法正當(dāng)性的民主協(xié)商機制延伸到執(zhí)行行為過程中，實現(xiàn)行政執(zhí)法的自我正當(dāng)化。[40]二是依法查處檔案違法行為，加強對違法行為的處罰。各執(zhí)法人員在考核教育中要弄清檔案行政執(zhí)法中涉刑事犯罪行為的種類，嚴格執(zhí)行檔案執(zhí)法程序，做好調(diào)查取證，對于不理解、不配合的單位或個人要善用法律武器，對其行為予以嚴厲處罰,以規(guī)范檔案工作秩序；三是加強執(zhí)法監(jiān)督。除了全國人大和各地人大的對檔案行政執(zhí)法的監(jiān)督，檔案主管部門也要接受社會公眾的監(jiān)督，將檔案執(zhí)法納入政務(wù)公開工作中，發(fā)揮人民群眾、社會組織、新聞輿論等方面的監(jiān)督作用，建立責(zé)任追究機制，保障檔案法制工作在陽光下運行。

4 結(jié)語

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“總結(jié)和運用黨領(lǐng)導(dǎo)人民實行法治的成功經(jīng)驗，圍繞社會主義法治建設(shè)重大理論和實踐問題推進法治理論創(chuàng)新，發(fā)展符合中國實際、具有中國特色、體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。”[41]在全面依法治國的深入推進中，建立健全檔案法規(guī)制度，創(chuàng)新發(fā)展檔案法制建設(shè)，是落實“依法治檔”的基本要求。要立足于檔案法制化建設(shè)實踐，總結(jié)和運用已有的法制建設(shè)的成功經(jīng)驗，提煉規(guī)律性認識，分析失誤與不足，主動求變，為檔案治理提供堅強的法制保障。文章從建國以來國家檔案局公文“令”發(fā)布行政規(guī)章的工作視角進行分析，反映我國檔案法制工作從初步探索逐步走向成熟的發(fā)展歷程和成就，全面探討了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求下我國檔案法制工作不相適應(yīng)的地方，從立法、普法、行政執(zhí)法三個層面提出發(fā)展意見。但本文對于檔案法制化建設(shè)的理論探討僅處于淺層次的分析，需要進一步完善和探索。