企業(yè)減負(fù)政策執(zhí)行與地方政府配套改革
——基于晉升激勵(lì)下地方官員行為視角

葉初升 陳曉佳

一、引言

近年來(lái)，中央和國(guó)家各部委先后多次出臺(tái)政策促進(jìn)企業(yè)減負(fù)，尤其是2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開(kāi)后，下發(fā)了一系列降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的文件，更是強(qiáng)化和細(xì)化了減負(fù)要求。然而，國(guó)家工信部《全國(guó)企業(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示①全國(guó)企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)指數(shù)根據(jù)國(guó)家工信部2017—2019年的《全國(guó)企業(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查評(píng)價(jià)報(bào)告》中的數(shù)據(jù)計(jì)算整理而得。，與2015年相比，2016年、2017年和2018年企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)指數(shù)分別上升了20.18%、27.69%和15.73%。企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)在加重，究竟是政策不適用，還是政策得不到落實(shí)？已有文獻(xiàn)更多關(guān)注企業(yè)減負(fù)政策的績(jī)效評(píng)價(jià)，比如侯祥鵬、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院課題組等的研究〔1〕，但他們卻忽略了一個(gè)重要的方面，即地方政府對(duì)企業(yè)減負(fù)政策的執(zhí)行問(wèn)題。

地方政府的作為在很大程度上取決于主政官員的執(zhí)政理念和動(dòng)機(jī)。在黨管干部的制度實(shí)踐中，中央政府或上級(jí)政府根據(jù)目標(biāo)任務(wù)的完成情況統(tǒng)一選拔、任免、調(diào)配干部，已成為官員任期內(nèi)最大的行為激勵(lì)。解釋我國(guó)地方政府官員行為激勵(lì)的一個(gè)代表性理論是官員晉升錦標(biāo)賽理論。①③參見(jiàn) Li H.B.，L.A.Zhou，“Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China，”Journal of Public Economics，vol.89，no.9-10（2005），pp.1743-1762。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的GDP競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽機(jī)制下，一方面，地方官員更偏向見(jiàn)效快、容易實(shí)現(xiàn)的績(jī)效考核“硬指標(biāo)”（GDP、FDI等），而對(duì)見(jiàn)效慢、回報(bào)周期長(zhǎng)的“軟指標(biāo)”不夠重視。②參見(jiàn)吳敏、周黎安：《晉升激勵(lì)與城市建設(shè)：公共品可視性的視角》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第12期。另一方面，財(cái)政分權(quán)使地方官員實(shí)現(xiàn)政績(jī)很大程度上依賴(lài)于擴(kuò)大地方財(cái)政收入。企業(yè)減負(fù)雖然能夠在長(zhǎng)期內(nèi)為當(dāng)?shù)睾B(yǎng)稅源、擴(kuò)大稅基，但對(duì)任期有限的官員而言，可能會(huì)犧牲任期績(jī)效，為繼任者“做嫁衣”，他們往往很難等待政策回報(bào)顯現(xiàn)，認(rèn)為從轄區(qū)內(nèi)企業(yè)“開(kāi)源”在短期內(nèi)快速創(chuàng)造績(jī)效才是通向晉升的階梯。也就是說(shuō)，在任期考核激勵(lì)下，地方官員有可能在執(zhí)行企業(yè)減負(fù)政策方面產(chǎn)生偏差。

企業(yè)負(fù)擔(dān)是影響企業(yè)績(jī)效和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，學(xué)界很早就開(kāi)始關(guān)注企業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，但大多數(shù)研究者聚焦于企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。與OECD國(guó)家相比，我國(guó)宏觀稅負(fù)水平并不在過(guò)高之列，但近幾年中國(guó)企業(yè)的稅負(fù)痛苦指數(shù)一直位居全球前三。賈康、龐鳳喜等發(fā)現(xiàn)，兩者差異的主要原因在于統(tǒng)計(jì)中忽略了企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)，尤其是忽略了對(duì)企業(yè)的收費(fèi)。〔2〕國(guó)內(nèi)有少部分學(xué)者分析了企業(yè)費(fèi)負(fù)影響，比如，李林木等分析了新三板企業(yè)稅費(fèi)綜合負(fù)擔(dān)對(duì)創(chuàng)新的影響；〔3〕呂煒、陳海宇發(fā)現(xiàn)更需要為企業(yè)減費(fèi)來(lái)提高納稅遵從?！?〕過(guò)去的文獻(xiàn)更多強(qiáng)調(diào)企業(yè)減稅的意義，但減稅并不一定能夠真正減負(fù)，忽略了非稅負(fù)擔(dān)對(duì)企業(yè)的影響。本文對(duì)稅轉(zhuǎn)費(fèi)的考量，有助于彌補(bǔ)這一不足。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從兩個(gè)方面分析影響企業(yè)負(fù)擔(dān)的因素：其一，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境層面。Talvi等學(xué)者、范子英等從宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的角度分析了企業(yè)實(shí)際稅率存在逆周期性調(diào)節(jié)變化現(xiàn)象；〔5〕其二，微觀的企業(yè)特征層面。主要從企業(yè)規(guī)模、股權(quán)比例、勞動(dòng)雇傭、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、公司高管影響等視角分析其對(duì)企業(yè)稅負(fù)的影響，比如Richardson等學(xué)者、吳聯(lián)生等學(xué)者的研究?！?〕盡管宏微觀層面的因素都對(duì)企業(yè)稅負(fù)有影響，但這些影響在不同制度環(huán)境下會(huì)呈現(xiàn)出明顯不同的結(jié)果。申廣軍等發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)規(guī)模和負(fù)擔(dān)間存在顯著相關(guān)性，但利用中國(guó)企業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)更關(guān)鍵的問(wèn)題在于地方政府征管自由裁量權(quán)差異?！?〕研究表明，影響企業(yè)負(fù)擔(dān)更深層次的原因在于企業(yè)運(yùn)行的制度環(huán)境。在中國(guó)的特殊國(guó)情背景下，企業(yè)負(fù)擔(dān)與政府干預(yù)行為密切相關(guān)。在財(cái)政分權(quán)和行政包干體制下，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)具有干預(yù)的能力和動(dòng)機(jī)，對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)存在可操作的彈性空間。

關(guān)于政府對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要討論了三個(gè)方面的內(nèi)容。第一，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)下財(cái)稅政策的周期性調(diào)節(jié)對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響，比如Végh和Vuletin等學(xué)者的研究?！?〕第二，政企關(guān)系對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響。一些學(xué)者從企業(yè)規(guī)模和游說(shuō)能力、企業(yè)高管政治背景或私人往來(lái)關(guān)系角度考察發(fā)達(dá)國(guó)家的政企關(guān)聯(lián)，比如Richardson和Lanis、Johnson和Mitton、Francis等人的研究；〔9〕而發(fā)展中國(guó)家的政企關(guān)聯(lián)或政企共謀行為，則被認(rèn)為是對(duì)不完全市場(chǎng)機(jī)制的一種替代保護(hù)，或產(chǎn)生潤(rùn)滑作用，幫助企業(yè)獲得資源和優(yōu)惠政策，降低實(shí)際負(fù)擔(dān)，比如白重恩等的研究。〔10〕第三，政府行為及其激勵(lì)機(jī)制對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響。政府行為的激勵(lì)機(jī)制主要有兩種：一是Qian和Weingast提出的基于財(cái)政分權(quán)的財(cái)政聯(lián)邦主義；〔11〕二是基于組織內(nèi)職業(yè)晉升的錦標(biāo)賽理論。③在激勵(lì)作用下，地方政府會(huì)形成兩種不同的行為模式：“扶助之手”和“攫取之手”。一方面，“扶助”多是有條件、異質(zhì)性的。地方政府會(huì)采取一定的降稅負(fù)等優(yōu)惠政策或改善營(yíng)商環(huán)境的扶助措施，但更多的是策略性選擇行為。比如，郭杰等發(fā)現(xiàn)地方政府傾向?qū)χ攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)或國(guó)有企業(yè)減稅負(fù)，以達(dá)到招商和增加就業(yè)的短期目標(biāo)；〔12〕周黎安等發(fā)現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革在取消農(nóng)業(yè)征費(fèi)的同時(shí)，不僅存在費(fèi)稅負(fù)之間的轉(zhuǎn)移情況，而且增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，使政府變相減少了“軟指標(biāo)”績(jī)效的投入?！?3〕即使增加投入，也與政府考核的特定要求密切相關(guān)。另一方面，由于中央政府和地方政府財(cái)政收支長(zhǎng)期不對(duì)等，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)“層層下壓”，容易使“扶助之手”向“攫取之手”轉(zhuǎn)變。比如曹春方等、干春暉等研究發(fā)現(xiàn)，地方政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生稅收攫取效應(yīng)，轉(zhuǎn)嫁財(cái)政壓力，或扭曲資源配置、誘導(dǎo)企業(yè)過(guò)度投資等增加企業(yè)稅負(fù)?！?4〕

二、地方官員晉升激勵(lì)與企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)分析

地方官員個(gè)人決策行為對(duì)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有較大的影響，有限任期內(nèi)官員的財(cái)政策略性行為的影響更為明顯。Besley、Johnson等發(fā)現(xiàn)，連任選舉前后會(huì)出現(xiàn)地方政府財(cái)政收支顯著增加，認(rèn)為官員財(cái)稅施策行為與激勵(lì)機(jī)制相關(guān)?！?5〕不過(guò)，Acemoglu的低度發(fā)展理論認(rèn)為，即使有激勵(lì)存在，地方官員也會(huì)做出低效率發(fā)展戰(zhàn)略決策?！?6〕在扭曲的激勵(lì)機(jī)制下，官員更容易出現(xiàn)政治機(jī)會(huì)主義傾向，把任期內(nèi)施政行為負(fù)面效應(yīng)外部化，選擇遠(yuǎn)離社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的政策行為。

許多文獻(xiàn)把地方官員對(duì)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出的施策行為歸因?yàn)樨?cái)政和政治激勵(lì)，但楊其靜和聶輝華的研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)體之間發(fā)展差異的主要原因在于政府治理和政治制度安排，而不是財(cái)政分權(quán)?！?7〕這些理論分析的內(nèi)在邏輯是基本一致的：改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，中央政府或上級(jí)政府與地方政府官員之間形成了以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為甄別信號(hào)的組織內(nèi)部勞動(dòng)供需市場(chǎng)。由于晉升職位相對(duì)有限，為了政治職業(yè)目標(biāo)，官員之間形成了以上級(jí)政府任期考核激勵(lì)為中心的激烈競(jìng)爭(zhēng)。在財(cái)政分權(quán)體制下，創(chuàng)造地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效要依賴(lài)地方財(cái)政資源，因此，最大化地方財(cái)政收入成為官員施政的重點(diǎn)之一。中央政府企業(yè)減負(fù)政策在地方政府的實(shí)施，不僅會(huì)增加地方官員當(dāng)期施政成本，降低短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而且，其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策效果存在時(shí)滯性和不確定性，后期政策回報(bào)還會(huì)增加繼任者的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。①參見(jiàn) Bonfiglioli A.，G.Gancia，“Uncertainty，Electoral Incentives and Political Myopia，”Economic Journal，vol.123，no.568（2013），pp.373-400。因此，在任期考核經(jīng)濟(jì)績(jī)效的激勵(lì)下，地方官員更傾向于選擇促進(jìn)經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)政策，策略性地少執(zhí)行或不執(zhí)行企業(yè)減負(fù)這樣有利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的政策②參見(jiàn)周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期；王賢彬、周靖祥：《地方官員異質(zhì)性與公共服務(wù)供給績(jī)效》，《南方經(jīng)濟(jì)》2013年第11期；王媛：《官員任期、標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)與公共品投資》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2016年第10期；吳敏、周黎安：《晉升激勵(lì)與城市建設(shè)：公共品可視性的視角》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第12期。這些學(xué)者的研究都提供了有力支撐。，并推動(dòng)地方財(cái)政資源流向更有利于創(chuàng)造績(jī)效的硬指標(biāo)。據(jù)此，提出假說(shuō)1。

假說(shuō)1：在現(xiàn)行的干部晉升考核機(jī)制下，地方官員會(huì)在較短的有限任期施政中傾向于增加企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)。

在職位晉升錦標(biāo)賽中，地方官員面對(duì)施政的多元任務(wù)目標(biāo)，會(huì)形成資源投入優(yōu)先順序：根據(jù)任務(wù)目標(biāo)受上級(jí)考核的程度和任期內(nèi)工作的投入成本與收益，進(jìn)行資源再配置。③參見(jiàn) Coviello D.，A.Ichino，N.Persico，“Time Allocation and Task Juggling，”American Economic Review，vol.104，no.2（2014），pp.609-623。在多重目標(biāo)分析框架中，把財(cái)政資源配置給績(jī)效增長(zhǎng)效應(yīng)更高更快的任務(wù)目標(biāo)，而策略性減少對(duì)企業(yè)減負(fù)政策的資源投入或政策執(zhí)行不力，這意味著地方官員降低了企業(yè)減負(fù)政策關(guān)注度。

另一方面，為了在任期內(nèi)盡快提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效，地方官員需要盡快增大投入。對(duì)于財(cái)力上移和事權(quán)下移的地方政府而言，提高轄區(qū)內(nèi)企業(yè)征管強(qiáng)度是擴(kuò)大財(cái)政收入的一個(gè)可控、可操作的便捷路徑。省級(jí)以下地方征管機(jī)構(gòu)在稅收和非稅收入征管努力上彈性空間較大④參見(jiàn)馬光榮、李力行：《政府規(guī)模、地方治理與企業(yè)逃稅》，《世界經(jīng)濟(jì)》2012年第6期。，尤其是對(duì)企業(yè)征收的“費(fèi)”部分，隱蔽性強(qiáng)、自由裁量權(quán)大，具有較大的可操作空間。因此，官員有能力提高征管強(qiáng)度，最大限度地獲取財(cái)政資源收益，以創(chuàng)造短期可見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，爭(zhēng)取在官員晉升競(jìng)爭(zhēng)中勝出。據(jù)此，提出假說(shuō)2。

假說(shuō)2：在晉升激勵(lì)下，地方官員主要通過(guò)降低企業(yè)減負(fù)政策關(guān)注度和提高稅費(fèi)征管努力增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

值得注意的是，地方官員實(shí)際任期達(dá)到法定5年的比例在不斷縮小，2—3年被調(diào)任的情況時(shí)有發(fā)生，這意味著地方官員在任期內(nèi)存在晉升關(guān)鍵期。張軍等發(fā)現(xiàn)，地方官員在任期內(nèi)被提拔的概率呈現(xiàn)非均勻分布，第2—4年被提拔的概率最大，也是地方官員晉升的關(guān)鍵時(shí)期?！?8〕在這一時(shí)期，績(jī)效表現(xiàn)與官員晉升幾率相關(guān)性最高，官員干預(yù)企業(yè)的動(dòng)機(jī)最強(qiáng)、力度最大。關(guān)鍵期過(guò)后，官員晉升概率降低，官員干預(yù)企業(yè)獲取短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力也逐漸減弱。激勵(lì)作用在官員任期內(nèi)呈現(xiàn)倒U型變化趨勢(shì)。綜上，提出假說(shuō)3。

假說(shuō)3：在地方官員任期內(nèi)，企業(yè)負(fù)擔(dān)往往會(huì)呈現(xiàn)先增后減的倒U形關(guān)系。

三、計(jì)量模型、變量說(shuō)明與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）樣本與數(shù)據(jù)

本文選取2005—2016年滬深兩市非金融上市公司為樣本，手工搜索和整理2005年以來(lái)地級(jí)市主政官員特征數(shù)據(jù)，結(jié)合百度、新華網(wǎng)、人民網(wǎng)和谷歌等搜索工具進(jìn)行查驗(yàn)以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。企業(yè)層面的特征數(shù)據(jù)均來(lái)自Wind數(shù)據(jù)庫(kù)年報(bào)合并報(bào)表的加工、整理和分析。本文按照如下標(biāo)準(zhǔn)刪除篩選樣本：一是考慮到監(jiān)管和財(cái)務(wù)指標(biāo)的特殊性，剔除了金融行業(yè)的數(shù)據(jù)；二是剔除ST或*ST類(lèi)上市公司數(shù)據(jù)；三是剔除了有主要指標(biāo)數(shù)據(jù)缺失的上市公司；四是為避免異常值的影響，本文對(duì)連續(xù)變量進(jìn)行了1%水平上的Winsorize處理。

選擇該樣本的理由是：（1）我國(guó)比較全面完整的干部管理和績(jī)效考核辦法、企業(yè)上市的規(guī)定在2000年之后才陸續(xù)出臺(tái)，因此選取2000年之后的樣本時(shí)間段更合適；（2）上市企業(yè)的管理、運(yùn)營(yíng)等更加規(guī)范，面對(duì)的市場(chǎng)更大，存續(xù)時(shí)間也較長(zhǎng)，是中國(guó)當(dāng)前產(chǎn)品、技術(shù)和管理等水平的集中體現(xiàn)。因此從時(shí)間、代表性和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度上都與我國(guó)各項(xiàng)有關(guān)減負(fù)政策的長(zhǎng)期實(shí)施背景更加契合。

（二）計(jì)量模型及變量定義

為了檢驗(yàn)研究假設(shè)，本文構(gòu)建如下計(jì)量模型：

式（1）中，下標(biāo)i、c、t分別代表城市、企業(yè)和時(shí)間；被解釋變量Burden表示企業(yè)綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率，反映企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)水平；主要解釋變量為地方官員任期的一次項(xiàng)term和二次項(xiàng)term2，∑X為官員特征控制變量，∑Z為企業(yè)特征控制變量。

1.企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)水平

企業(yè)負(fù)擔(dān)水平，用企業(yè)綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率來(lái)表示。文獻(xiàn)中關(guān)于企業(yè)負(fù)擔(dān)的測(cè)度方法并不統(tǒng)一，也沒(méi)有公認(rèn)的最好度量方法。企業(yè)所得稅稅率、所得稅占營(yíng)業(yè)收入或息稅前總利潤(rùn)比重是西方學(xué)者估算企業(yè)負(fù)擔(dān)水平常采用的方法之一，因?yàn)槁?lián)邦制國(guó)家稅制以各州獨(dú)立制定所得稅稅率為主，所以對(duì)企業(yè)的影響也最直接。但我國(guó)稅率調(diào)整權(quán)限主要在中央政府，地方政府的調(diào)整更多趨于隱性。并且不同于西方國(guó)家，所得稅只能反映我國(guó)企業(yè)負(fù)擔(dān)的一部分。隨著我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的不斷改善和稅改的穩(wěn)步推進(jìn)，企業(yè)面對(duì)的是更廣泛意義上的成本負(fù)擔(dān)。因此，考慮到數(shù)據(jù)樣本可得性和現(xiàn)實(shí)情況，本文參考國(guó)家工信部、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究院“降成本”調(diào)研組在全國(guó)企業(yè)成本負(fù)擔(dān)調(diào)查系列報(bào)告中的做法構(gòu)造企業(yè)綜合負(fù)擔(dān)率指標(biāo)，以便更加全面地反映企業(yè)負(fù)擔(dān)情況。利用企業(yè)增值稅、所得稅、稅金及附加（2016年5月1日前為營(yíng)業(yè)稅及附加）、三項(xiàng)費(fèi)用（管理、財(cái)務(wù)、銷(xiāo)售費(fèi)用）之和與主營(yíng)業(yè)務(wù)收入相比，得到企業(yè)綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率Burden，Burden越大說(shuō)明企業(yè)負(fù)擔(dān)越重。

2.官員任期

中國(guó)地方政府權(quán)力主要集中在黨政主要官員手中，尤其是黨委“一把手”。按照職能分工，市委書(shū)記雖然主要圍繞黨的建設(shè)和治理開(kāi)展工作，但具有統(tǒng)管全局工作的責(zé)任，需要兼顧社會(huì)整體穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市委書(shū)記的決策對(duì)地方政府行為和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有更重要的影響。同時(shí)，地級(jí)市政府官員在組織內(nèi)的職業(yè)發(fā)展受經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響更明顯，面臨的政治錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)更激烈，對(duì)地方企業(yè)的干預(yù)動(dòng)機(jī)也更強(qiáng)。此外，任期是晉升考核的集中期，也是官員表現(xiàn)的機(jī)會(huì)期，只能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)有所表現(xiàn)，發(fā)出能力信號(hào)。官員會(huì)合理規(guī)劃任內(nèi)行為和決策，以便最大化任期回報(bào)，所以官員任期內(nèi)行為也最能反映個(gè)體的內(nèi)在深刻動(dòng)機(jī)。因此，本文主要以地級(jí)市市委書(shū)記為考察對(duì)象①在大部分實(shí)證檢驗(yàn)中也同時(shí)考慮并添加了市長(zhǎng)的數(shù)據(jù)，以進(jìn)行對(duì)比驗(yàn)證和分析。，參考王紅建等、湯泰劼等的做法①參見(jiàn)王紅建、湯泰劼、宋獻(xiàn)中：《誰(shuí)驅(qū)動(dòng)了企業(yè)環(huán)境治理：官員任期考核還是五年規(guī)劃目標(biāo)考核》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2017年第11期；湯泰劼、羅曼璐、宋獻(xiàn)中：《地方官員主政壓力、財(cái)政目標(biāo)考核與企業(yè)實(shí)際稅率》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2019年第3期。，使用任期來(lái)反映地方官員任期考核激勵(lì)。在考核關(guān)鍵期，官員任職時(shí)間越長(zhǎng)，代表官員距離任期考核的節(jié)點(diǎn)越近。參考徐現(xiàn)祥等的方法②參見(jiàn)徐現(xiàn)祥、王賢彬：《任命制下的官員經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)行為》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2010年第4期。，以市委書(shū)記在同一城市、同一職位上從上任到離任的時(shí)間代表任期。由于大部分的市委書(shū)記上任或者離任不在某一年的年頭或者年尾，因此市委書(shū)記在某年1—6月份上任的，記當(dāng)年為任期第一年；7—12月份上任的，記下一年為任期第一年。離任年份也類(lèi)似推算。

3.控制變量

借鑒已有文獻(xiàn)，本文進(jìn)一步控制了企業(yè)和官員層面特征變量：Z是企業(yè)層面控制變量集合，包括企業(yè)規(guī)模（Size）、存續(xù)時(shí)間（Sur_time）、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)（Pro_rights）、勞動(dòng)密集度（Labor_int）、資本密集度（Capital_int）、稅收返還（Tax_payoff）、政府補(bǔ)助（Pub_subsidy）、所得稅優(yōu)惠（Pre_tax）、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率 （Oper_profit）、成本利潤(rùn)率 （Cost_profit）、凈資產(chǎn)收益率（Roe）、流動(dòng)資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率（Turasset）等指標(biāo)；X是官員層面控制變量集合，包括性別（Sex）、專(zhuān)業(yè)性質(zhì)（Technicality）、受教育水平（Edu）、黨齡（Party_age）、工齡（Work_age），距離退休年限（D_retire），是否換屆和變更（Term_change）等。此外，還控制了地區(qū)固定效應(yīng)和年度固定效應(yīng)。以上變量的詳細(xì)定義請(qǐng)參考表1。

（三）描述性統(tǒng)計(jì)

表2為本文主要變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。企業(yè)實(shí)際稅費(fèi)綜合負(fù)擔(dān)（Burden）的均值為0.2125，最小值為0.0245，最大值是0.8281，與國(guó)家工信部、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究院“降成本”調(diào)研組在全國(guó)企業(yè)成本負(fù)擔(dān)調(diào)查系列報(bào)告中的結(jié)果基本一致。①在2012—2013年國(guó)家工信部《全國(guó)企業(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查評(píng)價(jià)報(bào)告》中，通過(guò)對(duì)樣本企業(yè)各項(xiàng)外部細(xì)分成本費(fèi)用占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入比重的分析，發(fā)現(xiàn)企業(yè)稅費(fèi)成本占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入比值平均在30%左右。2015年后國(guó)家工信部《全國(guó)企業(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查報(bào)告》中逐步考慮主營(yíng)業(yè)務(wù)成本中的用能用工物流等成本，但本文為保持前后數(shù)據(jù)范圍的一致性，更聚焦企業(yè)外部稅費(fèi)成本，因此企業(yè)負(fù)擔(dān)指標(biāo)中未考慮企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)成本中的稅費(fèi)部分。市委書(shū)記任期（Term_secretary）②市長(zhǎng)任期（Term_mayor）的均值為3.4282年，中位數(shù)是3。均值在3.4280年，中位數(shù)是3，說(shuō)明市委書(shū)記面臨任期考核、崗位變動(dòng)的時(shí)間平均在3年左右，也意味著市委書(shū)記的晉升激勵(lì)關(guān)鍵期平均在任期第1—3年左右。其余指標(biāo)與已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)或事實(shí)情況相似，未有明顯異常值。

四、基準(zhǔn)回歸及影響機(jī)制分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表3報(bào)告了晉升考核激勵(lì)下官員任期內(nèi)對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響。檢驗(yàn)結(jié)果顯示：列（1）（2）市委書(shū)記任期（term_secretary）和市長(zhǎng)任期（term_mayor）一次項(xiàng)系數(shù)均顯著為正，二次項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)，表明晉升考核激勵(lì)下官員在任期內(nèi)會(huì)增加企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)，并且晉升考核節(jié)點(diǎn)的遠(yuǎn)近與企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)水平呈現(xiàn)顯著倒U型關(guān)系。該結(jié)論支持了假說(shuō)1和假說(shuō)3。市委書(shū)記和市長(zhǎng)任期的一次項(xiàng)系數(shù)分別為0.0623和0.035，意味著市委書(shū)記和市長(zhǎng)在任期內(nèi)，距任期考核每近1年，轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)將增加0.0623和0.035。但這種對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)增加的作用，分別在市委書(shū)記和市長(zhǎng)任期的第3.24年和3.97年最大。表明官員任期和企業(yè)負(fù)擔(dān)的倒U型關(guān)系的拐點(diǎn)出現(xiàn)在市委書(shū)記任期的第2—3年，市長(zhǎng)任期的第3—4年，即2—4年是官員晉升考核關(guān)鍵期。與任期內(nèi)的其他時(shí)間相比，在地方官員晉升的關(guān)鍵時(shí)期，官員對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)干預(yù)更大，企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)也更高。此外，列（3）市委書(shū)記和市長(zhǎng)數(shù)據(jù)的聯(lián)合檢驗(yàn)結(jié)果中，市委書(shū)記任期系數(shù)顯著，而市長(zhǎng)任期系數(shù)不顯著，說(shuō)明與市長(zhǎng)相比，市委書(shū)記對(duì)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的實(shí)際影響更大。結(jié)合前述結(jié)果，也反映了市委書(shū)記作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中的“一把手”，在實(shí)際的政府治理行為中“以黨管政”的絕對(duì)權(quán)威性。

表3 官員任期與企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)

列（4）（5）進(jìn)一步分析了官員任期內(nèi)不同階段對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響，結(jié)果表明，任期與企業(yè)負(fù)擔(dān)之間的倒U型關(guān)系依然明顯。在市委書(shū)記、市長(zhǎng)任期的第2—4年企業(yè)的實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)最高，拐點(diǎn)之后的負(fù)擔(dān)增加作用有所降低。與列（1）（2）的結(jié)果基本一致。也驗(yàn)證了假說(shuō)3。

（二）影響機(jī)制分析

1.在晉升激勵(lì)下，地方官員的政策關(guān)注度對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響

晉升考核機(jī)制把地方政府的績(jī)效表現(xiàn)作為官員執(zhí)政能力的重要識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，而與績(jī)效密切相關(guān)的是地方政府的具體執(zhí)政理念和執(zhí)政行為。尤其在中國(guó)的政府治理下，執(zhí)政理念是執(zhí)政行為的基礎(chǔ)，反映的是地方官員執(zhí)政過(guò)程中的整體策略動(dòng)機(jī)，貫穿于官員任期內(nèi)的所有執(zhí)政活動(dòng)中。而政府工作報(bào)告是各級(jí)政府發(fā)布的具有權(quán)威性的政策文本，是政府執(zhí)政理念的重要載體，也集中反映了地方政府的實(shí)際施政重點(diǎn)。因此，本文參考鄧雪琳、王印紅等方法①參見(jiàn)鄧雪琳：《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的測(cè)量——基于國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告（1978—2015）的文本分析》，《中國(guó)行政管理》2015年第8期；王印紅、李萌竹：《地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力研究——基于30個(gè)省市政府工作報(bào)告（2006—2015）文本分析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2017年第2期。，手工查找2007—2016年全國(guó)地級(jí)市的政府工作報(bào)告，并結(jié)合國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院等有關(guān)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的督察通報(bào)，統(tǒng)計(jì)了有關(guān)企業(yè)減負(fù)、降成本、規(guī)范清理涉企收費(fèi)、下放減免涉企行政審批事項(xiàng)、減免涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)等關(guān)鍵字的使用詞頻變化，以反映地方主政官員對(duì)企業(yè)減負(fù)政策的施政關(guān)注程度。

表4檢驗(yàn)了晉升考核激勵(lì)下，地方官員任期內(nèi)減負(fù)政策關(guān)注程度與企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的關(guān)系。列（1）（4）加入政策關(guān)注度變量后，市委書(shū)記任期一次項(xiàng)系數(shù)正顯著、二次項(xiàng)系數(shù)負(fù)顯著，倒U型關(guān)系仍然存在，拐點(diǎn)在任期第2.96年，而市長(zhǎng)的二次項(xiàng)系數(shù)并不顯著。但兩者對(duì)應(yīng)的政策關(guān)注度變量（attention）系數(shù)均顯著為負(fù)（-0.066，-0.0738），說(shuō)明官員減負(fù)政策關(guān)注度的提升有利于降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。列（2）（3）（5）（6）進(jìn)一步加入政策關(guān)注度與官員任期交乘項(xiàng)（attention*term），市委書(shū)記、市長(zhǎng)交乘項(xiàng)系數(shù)（attention*term）基本顯著為負(fù)（-0.0689，-0.0870；-0.0332，-0.0197），說(shuō)明官員任期內(nèi)對(duì)減負(fù)政策關(guān)注程度的提高，有利于削減晉升激勵(lì)下官員對(duì)企業(yè)的增負(fù)行為。隨著減負(fù)政策關(guān)注度提升，市委書(shū)記、市長(zhǎng)任期每近晉升考核1年，對(duì)企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的增加作用會(huì)平均分別降低0.0160和0.0135。①列（2）（3）中，市委書(shū)記的任期一次項(xiàng)系數(shù)實(shí)際值=（任期一次項(xiàng)系數(shù)）+（任期和關(guān)注度交叉項(xiàng)系數(shù)*關(guān)注度變量均值），求兩列任期一次項(xiàng)系數(shù)實(shí)際值的均值，得到-0.0160，也意味著市委書(shū)記每近晉升考核1年，對(duì)企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的增加作用平均降低0.0160。市長(zhǎng)的任期一次項(xiàng)系數(shù)實(shí)際值也做相同處理。這也意味著如果官員降低對(duì)企業(yè)減負(fù)政策的關(guān)注程度，就會(huì)發(fā)生相反的情況，官員任期內(nèi)將增加企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)。也部分驗(yàn)證了假說(shuō)2。

2.在晉升激勵(lì)下，地方官員提高征管強(qiáng)度對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響

（1）官員任期內(nèi)企業(yè)負(fù)擔(dān)增加作用：時(shí)間效應(yīng)還是強(qiáng)度效應(yīng)？

地方官員任期內(nèi)對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的增加作用，在強(qiáng)烈的晉升和財(cái)政資源訴求下，是隨著地方官員總?cè)纹诘难娱L(zhǎng)而自然增長(zhǎng)，還是地方官員提高征管力度的策略性選擇的結(jié)果？為了更清楚地判斷官員任期的企業(yè)增負(fù)行為是任期時(shí)間效應(yīng)還是征管強(qiáng)度效應(yīng)，本文先嘗試檢驗(yàn)地方官員總?cè)纹谧兓c企業(yè)負(fù)擔(dān)的關(guān)系。在前文的基礎(chǔ)上可知，市委書(shū)記任期內(nèi)的影響和作用強(qiáng)度更顯著，并且實(shí)際執(zhí)政中作為“一把手”的市委書(shū)記在施政決策中具有絕對(duì)的權(quán)威性和控制權(quán)，因此本文以市委書(shū)記總?cè)纹跒橹鬟M(jìn)行時(shí)間效應(yīng)分析，報(bào)告結(jié)果見(jiàn)表5。從結(jié)果看，地方官員不同總?cè)纹诘南禂?shù)基本為正，但隨著總?cè)纹诘脑鲩L(zhǎng)，并沒(méi)有呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這表明企業(yè)負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)并不是官員總?cè)纹诘淖匀粫r(shí)間增長(zhǎng)的結(jié)果。進(jìn)一步地，本文引入征管強(qiáng)度，分析官員任期、征管強(qiáng)度與企業(yè)負(fù)擔(dān)的關(guān)系，檢驗(yàn)是否具有征管強(qiáng)度效應(yīng)。

表5 官員不同總?cè)纹诜植寂c企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)

參考Lotz和Morss、Mertens、Xu和陳德球等的方法，構(gòu)建征管強(qiáng)度變量（CE）衡量地方稅收和非稅收入征管力度大小?！?9〕

模型（2）中的征管力度變量CEi,j,t的下標(biāo)j=1,2，即CE1_fee和CE2_tax，分別反映了t年i城市的非稅收入和稅收收入的征管強(qiáng)度，采用實(shí)際稅收收入與預(yù)期可獲取的稅收收入之比、實(shí)際非稅收入與預(yù)期可獲取的非稅收入之比衡量。本文借鑒Mertens和Xu的模型來(lái)估算各地預(yù)期可獲取的稅收和非稅收入：

其中，tax為地方政府的稅收收入，fee為地方政府的非稅收入，pgdp是人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，Ind1和Ind2分別代表各地區(qū)當(dāng)年年末第一、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。通過(guò)模型回歸，得到預(yù)期的稅收和非稅收入。再利用各地實(shí)際非稅收入與預(yù)期的非稅收入之比測(cè)算非稅收入征管力度CE1_fee；利用各地實(shí)際稅收收入與預(yù)期的稅收收入之比測(cè)算稅收征管力度CE2_tax。比值越大，說(shuō)明該地區(qū)的稅收或非稅收入征管強(qiáng)度越大。

表6是對(duì)官員任期、征管強(qiáng)度與企業(yè)負(fù)擔(dān)關(guān)系的檢驗(yàn)結(jié)果。列（1）（3）的非稅收入征管強(qiáng)度與市委書(shū)記任期交互項(xiàng)系數(shù)（CE1_fee*term）顯著為正（0.0054，0.0255），隨著非稅收入征管強(qiáng)度的提高，市委書(shū)記任期每近晉升考核1年，對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的增加強(qiáng)度平均提高了0.0353。①非線(xiàn)性的有交叉項(xiàng)的回歸方程，任期一次項(xiàng)的實(shí)際系數(shù)值大小需要重新計(jì)算。列（1）中，市委書(shū)記的任期一次項(xiàng)系數(shù)實(shí)際值=（任期一次項(xiàng)系數(shù)）+（任期和非稅收入征管強(qiáng)度交叉項(xiàng)系數(shù)*非稅收入征管強(qiáng)度變量均值）；列（3）中，市委書(shū)記的任期一次項(xiàng)系數(shù)實(shí)際值=（任期一次項(xiàng)系數(shù)）+（任期和非稅收入征管強(qiáng)度交叉項(xiàng)系數(shù)*非稅收入征管強(qiáng)度變量均值）+（任期和稅收入征管強(qiáng)度交叉項(xiàng)系數(shù)*稅收入征管強(qiáng)度變量均值），求兩列任期一次項(xiàng)系數(shù)實(shí)際值的均值，得到0.0353，也意味著市委書(shū)記每近晉升考核1年，對(duì)企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的增加作用平均提升0.0353。而在列（2）（3）中稅收征管強(qiáng)度與市委書(shū)記任期交互項(xiàng)系數(shù)（CE2_tax*term）為負(fù)顯著或?yàn)檎伙@著。說(shuō)明官員任期內(nèi)對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)增加作用是非稅收入征管的強(qiáng)度效應(yīng)，也部分驗(yàn)證了假說(shuō)2。地方政府迫于國(guó)內(nèi)減稅政策氛圍，響應(yīng)中央政府號(hào)召降低了稅收努力，但加強(qiáng)了非稅收入征管力度，加重企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)。此外，相對(duì)于市長(zhǎng)，市委書(shū)記的任期系數(shù)、顯著性更高，也說(shuō)明市委書(shū)記在施政決策和施政行為中的權(quán)威性作用更大。

表6 官員任期、征管強(qiáng)度與企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)

續(xù)表

（2）官員任期、非稅收入征管強(qiáng)度對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響

在上述分析基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建模型（4）（5）針對(duì)非稅收入征管強(qiáng)度進(jìn)行中介效應(yīng)分析①公式（4）和（5）中控制變量除已有的政府官員特征變量X和企業(yè)特征變量Z外，進(jìn)一步控制了區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征的宏觀變量M，包括人均GDP，地方社會(huì)性支出，城鎮(zhèn)職工平均工資，常住人口?？刂七@些與地方征管關(guān)系密切的地方財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指標(biāo)，更能準(zhǔn)確地衡量地方政府官員任期內(nèi)征管行為對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的實(shí)際影響。：

表7②為了驗(yàn)證選擇非稅收入征管強(qiáng)度作為中介效應(yīng)變量的準(zhǔn)確性和穩(wěn)健性，本文在對(duì)非稅收入征管強(qiáng)度進(jìn)行中介效應(yīng)的實(shí)證檢驗(yàn)外，也同時(shí)進(jìn)行了以下實(shí)證檢驗(yàn)：第一，是對(duì)稅收征管強(qiáng)度做了中介效應(yīng)檢驗(yàn)，實(shí)證結(jié)果顯示，不管是對(duì)市委書(shū)記還是市長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，稅收征管強(qiáng)度都不是任期內(nèi)影響企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的中介變量。第二，分別針對(duì)市委書(shū)記和市長(zhǎng)的企業(yè)匹配數(shù)據(jù)，借鑒Preacher K.J.和Hayes A.F.的方法，進(jìn)一步檢驗(yàn)非稅征管強(qiáng)度和稅收征管強(qiáng)度的多重中介效應(yīng)，結(jié)果顯示：（1）針對(duì)市委書(shū)記，非稅收入征管強(qiáng)度的z統(tǒng)計(jì)值為9.42（在1%的置信水平下顯著），對(duì)應(yīng)的中介效應(yīng)值為63.8%；稅收征管強(qiáng)度的z統(tǒng)計(jì)值為-0.57，不顯著，沒(méi)有中介效應(yīng)。（2）針對(duì)市長(zhǎng)，非稅收入征管強(qiáng)度的z統(tǒng)計(jì)值為7.81（在1%的置信水平下顯著），對(duì)應(yīng)的中介效應(yīng)值為51.2%；稅收征管強(qiáng)度的z統(tǒng)計(jì)值為3.49，對(duì)應(yīng)的中介效應(yīng)值為24.5%。綜合上述結(jié)果發(fā)現(xiàn)，總體來(lái)看，不管是市委書(shū)記還是市長(zhǎng)，非稅收入征管強(qiáng)度的結(jié)果更顯著，中介效應(yīng)也更明顯。也說(shuō)明本文選擇非稅收入征管強(qiáng)度作為中介變量的穩(wěn)健性。也支持了表7的實(shí)證結(jié)論。文獻(xiàn)參見(jiàn)Preacher K.J.，Hayes A.F.，“Asymptotic and Resampling Strategies for Assessing and Comparing Indirect Effects in Multiple Mediator Models，”Behavior Research Methods，vol.40，no.3（2008），pp.879-891.表7中，對(duì)于市長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，雖然列（6）中非稅征管強(qiáng)度系數(shù)不顯著，但列（4）—（6）的任期系數(shù)均顯著為正，說(shuō)明市長(zhǎng)任期內(nèi)存在加強(qiáng)非稅收入征管強(qiáng)度、提升企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的行為。結(jié)合前文表3和表6的檢驗(yàn)結(jié)果，也說(shuō)明地方政府以市委書(shū)記和市長(zhǎng)為主政官員的領(lǐng)導(dǎo)班子，市委書(shū)記在實(shí)際決策和政府行為中更具有權(quán)威性，因此市委書(shū)記對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響也會(huì)更大，非稅征管強(qiáng)度的中介效應(yīng)更顯著。是對(duì)非稅收入征管強(qiáng)度進(jìn)行中介效應(yīng)檢驗(yàn)的結(jié)果。列（2）（3）非稅收入征管強(qiáng)度和任期系數(shù)均為正顯著，且任期系數(shù)回歸結(jié)果和t值均有所下降，說(shuō)明對(duì)市委書(shū)記來(lái)說(shuō)，非稅收入征管強(qiáng)度是中介效應(yīng)變量，即在晉升考核激勵(lì)下，主政官員主要通過(guò)提高非稅收入征管強(qiáng)度來(lái)增加轄區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)，盡可能提高財(cái)政收入，為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的財(cái)政支出進(jìn)行積累和準(zhǔn)備，以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)績(jī)效，提升晉升概率。

列（1）（4）中任期對(duì)非稅收入征管強(qiáng)度的一次項(xiàng)系數(shù)顯著為正、二次項(xiàng)系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明官員任期和征管強(qiáng)度之間呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，表明官員任期內(nèi)具有提高非稅收入征管強(qiáng)度的動(dòng)機(jī)，市委書(shū)記和市長(zhǎng)每接近任期晉升考核1年，征管強(qiáng)度平均將增加4.50%和1.13%，但征管強(qiáng)度隨任期先增加后降低。對(duì)于市委書(shū)記來(lái)說(shuō)，在拐點(diǎn)到達(dá)前，任期1—2年征管強(qiáng)度提升3.32%，2—3年提升2.14%，3—4年提升0.96%，呈現(xiàn)逐漸遞減的強(qiáng)度提升。在拐點(diǎn)之后，征管強(qiáng)度則不斷降低，任期4—5年征管強(qiáng)度下降0.22%，5—7年下降2.58%。也進(jìn)一步反映地方官員在任期內(nèi)晉升考核關(guān)鍵期，會(huì)出現(xiàn)明顯的投機(jī)動(dòng)機(jī)和施政行為，官員在任期拐點(diǎn)前擴(kuò)大強(qiáng)度效應(yīng)來(lái)加快績(jī)效創(chuàng)造，增加企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)，但拐點(diǎn)后強(qiáng)度效應(yīng)則不斷降低。也驗(yàn)證了假說(shuō)2和假說(shuō)3。

表7 官員任期、非稅收入征管強(qiáng)度與企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)

五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文主要從兩方面對(duì)官員任期影響企業(yè)負(fù)擔(dān)的基本結(jié)論進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)：（1）樣本范圍調(diào)整。其一，當(dāng)發(fā)生人事變更時(shí)，地方政策不確定性增加，導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期逃稅避費(fèi)可能性提高，此時(shí)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)稅費(fèi)征繳行為將會(huì)受到更多的約束和規(guī)范。因此，把官員任期處于人事變更當(dāng)期記為1，否則為0。進(jìn)行分組檢驗(yàn)和刪除存在當(dāng)期人事變更樣本兩種操作，發(fā)現(xiàn)兩種檢驗(yàn)結(jié)果相同，所以在表8只呈現(xiàn)其中一種。其二，上市公司具有在大城市分布集聚的特點(diǎn)；同時(shí)，新疆、西藏地方政府總體任務(wù)目標(biāo)方向上有其特殊性，為了減少對(duì)結(jié)果干擾，本文將企業(yè)注冊(cè)地位于北上廣深四個(gè)大型城市和新疆、西藏自治區(qū)的樣本刪除，重新對(duì)主檢驗(yàn)進(jìn)行回歸。其三，刪除地方官員年齡超過(guò)58歲樣本。地方官員年齡超過(guò)58歲已失去晉升機(jī)會(huì)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù)或者創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)績(jī)效的動(dòng)機(jī)大幅削弱。為了排除可能存在晉升激勵(lì)以外的其他因素影響，本文刪除官員年齡大于等于58歲的樣本，再次進(jìn)行檢驗(yàn)。（2）指標(biāo)替換。改變企業(yè)負(fù)擔(dān)度量方式，參考陳曉光等的研究，使用實(shí)際所得稅率（企業(yè)所得稅費(fèi)用／息稅前利潤(rùn)）替換企業(yè)綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率來(lái)進(jìn)行回歸?！?0〕表8顯示結(jié)果與主回歸結(jié)果基本一致，說(shuō)明本文研究結(jié)論較穩(wěn)健。

表8 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

六、結(jié)論與政策啟示

降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，也是近年來(lái)學(xué)界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)。近年來(lái)中央出臺(tái)了許多給企業(yè)減負(fù)的好政策，但是，有調(diào)查數(shù)據(jù)表明，企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)還在加重。大多數(shù)研究考察企業(yè)減負(fù)政策的總體效果及其評(píng)價(jià)問(wèn)題，但很少去細(xì)致地討論政策實(shí)施績(jī)效背后的問(wèn)題與原因?！罢_的路線(xiàn)確定之后，干部就是決定因素。”〔21〕本文特別關(guān)注地方政府官員在執(zhí)行企業(yè)減負(fù)政策過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

本文基于中國(guó)2005—2016年非金融類(lèi)上市企業(yè)和地級(jí)市官員匹配數(shù)據(jù)，研究了任期考核激勵(lì)下，地級(jí)市主政官員執(zhí)行中央減負(fù)政策的行為對(duì)企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，官員任期內(nèi)的企業(yè)負(fù)擔(dān)顯著增加，并呈先增加后減少的倒U型趨勢(shì)。尤其是在晉升考核的關(guān)鍵期，企業(yè)負(fù)擔(dān)明顯增加。進(jìn)一步機(jī)制分析發(fā)現(xiàn)：地方官員不僅從執(zhí)政理念上降低對(duì)企業(yè)減負(fù)政策的關(guān)注度，而且還通過(guò)加強(qiáng)征管強(qiáng)度擴(kuò)大稅費(fèi)征收，增加企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)，使減負(fù)政策落實(shí)不到位。

問(wèn)題是地方官員的考核激勵(lì)機(jī)制偏重于任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。要切實(shí)落實(shí)企業(yè)減負(fù)的經(jīng)濟(jì)改革政策，需要進(jìn)行行政管理體制的配套改革。行政管理體制改革的缺位、錯(cuò)位或滯后，將嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)體制改革的深化。因此本文的政策推論是：政府官員的激勵(lì)機(jī)制能夠顯著地影響經(jīng)濟(jì)改革政策的落實(shí)。因此，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、壯大經(jīng)濟(jì)主體、追求高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，不僅要重視經(jīng)濟(jì)政策的改革調(diào)整，還要持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推進(jìn)政府的行政管理體制改革，特別是官員人事管理制度和晉升績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)改革，使政治激勵(lì)方向與經(jīng)濟(jì)改革政策目標(biāo)相匹配，更科學(xué)地發(fā)揮政府的作用。

第一，在考核地方官員政績(jī)時(shí)，適當(dāng)延長(zhǎng)考核期的長(zhǎng)度。以較短的單次任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為考核標(biāo)準(zhǔn)，不僅難以對(duì)地方官員的執(zhí)政能力做出綜合客觀的評(píng)價(jià)，而且加強(qiáng)了政治晉升考核機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效時(shí)效性、規(guī)模性的要求，加大了地方官員追求短期目標(biāo)的晉升競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，不利于地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。要減少地方官員在任期內(nèi)的短視性策略行為，需要構(gòu)建地方政府官員的績(jī)效時(shí)間檔案，長(zhǎng)期跟蹤分析地方官員幾個(gè)連續(xù)任期或不連續(xù)任期多次的平均表現(xiàn)來(lái)進(jìn)行綜合考核評(píng)估，有利于客觀考察官員工作績(jī)效的可持續(xù)性，提高官員對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃和執(zhí)政努力。

第二，構(gòu)建多元化的地方官員晉升考核指標(biāo)。行政包干體制下的政府治理，地方政府擁有很強(qiáng)的自由裁量權(quán)，在以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心考核指標(biāo)的政治晉升機(jī)制下，容易產(chǎn)生中央政府經(jīng)濟(jì)體制改革政策目標(biāo)與地方官員實(shí)際激勵(lì)方向的錯(cuò)位。因此應(yīng)改革和完善地方官員人事管理制度和晉升績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，不僅依據(jù)任期內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)政收支等硬指標(biāo)，還要考察地方實(shí)際營(yíng)商環(huán)境、企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)狀況等體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的軟指標(biāo)。

第三，省級(jí)政府具有地市級(jí)官員人事管理權(quán)和中央政府經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過(guò)程的實(shí)際控制權(quán)，應(yīng)調(diào)整其對(duì)下級(jí)政府官員的晉升激勵(lì)方向，降低地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的程度，更多轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)、滿(mǎn)足企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展、社會(huì)民生需求的政策目標(biāo)。

第四，加快推進(jìn)地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，盡可能把具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的稅費(fèi)項(xiàng)目讓市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高地方政府的服務(wù)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)功能，加強(qiáng)對(duì)屬地非稅征收和財(cái)稅統(tǒng)籌的規(guī)范管理，理順地方政府與市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造長(zhǎng)期穩(wěn)定可預(yù)期的行政管理制度環(huán)境。