紀檢監(jiān)察機關(guān)精準執(zhí)紀問責應(yīng)把握的幾個問題

程梁舉

《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）將違紀行為有關(guān)責任人員區(qū)分為直接責任者、主要領(lǐng)導(dǎo)責任者和重要領(lǐng)導(dǎo)責任者。去年修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》也明確對在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部追究其領(lǐng)導(dǎo)責任。這些黨規(guī)黨紀為紀檢監(jiān)察機關(guān)精準執(zhí)紀、有效問責提供了制度遵循和認定標準。但是，在實務(wù)中存在對責任區(qū)分認定簡單化、泛化，不能準確評價相關(guān)人員主觀態(tài)度和客觀行為，以及在案件中所發(fā)揮的作用。比如，在有的紀檢案件中，凡是屬于具體經(jīng)手、經(jīng)辦人員一般認定為直接責任者，而擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或在案件中職務(wù)高的責任人員，一般都認定為主要領(lǐng)導(dǎo)責任者或者重要領(lǐng)導(dǎo)責任者。這種簡單化的責任認定，影響了黨規(guī)黨紀的嚴肅性、權(quán)威性，對執(zhí)紀問責工作帶來了嚴重的負面效果。

一、精準掌握黨規(guī)黨紀對責任規(guī)定的構(gòu)成要件

《紀律處分條例》對相關(guān)責任者作出了明確規(guī)定，準確理解條款規(guī)定是正確適用的前提。對直接責任者、主要領(lǐng)導(dǎo)責任者和重要領(lǐng)導(dǎo)責任者構(gòu)成要件按照主客觀方面進行分解，進一步厘清責任結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)原意內(nèi)涵，提高執(zhí)紀問責工作的科學性、精準性和操作性。

關(guān)于直接責任構(gòu)成要件?！都o律處分條例》規(guī)定，直接責任者是指在其職責范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責，對造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。該責任的主體包括黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；主觀方面應(yīng)區(qū)別普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。由于普通黨員通常是直接經(jīng)辦、經(jīng)手和管理的人員，其主觀方面應(yīng)包括故意和過失；對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部因?qū)儆诼男泄芾肀O(jiān)督、審核把關(guān)等職責，其主觀方面應(yīng)屬于故意，即行為人明知其行為會導(dǎo)致違紀結(jié)果發(fā)生而積極追求違紀結(jié)果或者放任違紀行為。該責任的客體是黨內(nèi)關(guān)系和社會關(guān)系，以及黨、國家和人民的利益；客觀方面是違紀者在規(guī)定的期限內(nèi)不履行或者不正確履行自己的職責，即對應(yīng)當履行的職責、義務(wù)拒絕履行、擅離職守、脫離工作崗位，或者沒有按照規(guī)定要求履行職責，玩忽職守、履職不力，超越職權(quán)、濫用職權(quán)、徇私舞弊等。

關(guān)于主要領(lǐng)導(dǎo)責任構(gòu)成要件。《紀律處分條例》規(guī)定，主要領(lǐng)導(dǎo)責任者是指在其職責范圍內(nèi)，對直接主管的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者后果負直接領(lǐng)導(dǎo)責任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。該責任的主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，且對違紀行為負有直接管理職責；主觀方面應(yīng)是過失，主觀上不希望違紀結(jié)果發(fā)生。該責任的客體是黨內(nèi)關(guān)系和社會關(guān)系，以及黨、國家和人民的利益；客觀方面是在其職責范圍內(nèi)，對有明確分工或黨組織交辦由其負責、管理的工作不履行或者不正確履行職責，即對應(yīng)當履行的職責、義務(wù)拒絕履行、擅離職守，脫離工作崗位，或者沒有按照規(guī)定要求履行職責，對待工作不認真、不負責，應(yīng)當做好的工作沒有做好或沒有按照權(quán)限行使職權(quán)、超越職權(quán)等。

關(guān)于重要領(lǐng)導(dǎo)責任構(gòu)成要件?！都o律處分條例》規(guī)定，重要領(lǐng)導(dǎo)責任者是指在其職責范圍內(nèi)，對應(yīng)管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者后果負次要領(lǐng)導(dǎo)責任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。該責任的主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，且發(fā)生違紀行為的工作是其應(yīng)管的工作或者參與決定、決策的工作，即雖然沒有明確分工由其主管，但按照法定職責范圍應(yīng)當由其負責、管轄的工作或者參與討論決定、集體決策的工作；主觀方面應(yīng)是過失，主觀上不希望違紀結(jié)果發(fā)生。該責任的客體是黨內(nèi)關(guān)系和社會關(guān)系，以及黨、國家和人民的利益；客觀方面是在法定職責范圍應(yīng)當由其負責、管轄的工作或者參與討論決定、集體決策的工作，沒有按照法定要求履行職責，即該履行的職責、義務(wù)沒有履行、拒絕履行，或在討論決定、集體決策工作中不正確行使權(quán)力。

二、合理區(qū)分直接責任、領(lǐng)導(dǎo)責任的認定邊界

區(qū)分直接責任者和領(lǐng)導(dǎo)責任者是在查明違紀事實基礎(chǔ)上，確定相關(guān)責任人員，認定需要承擔何種責任。實務(wù)中存在直接責任、主要領(lǐng)導(dǎo)責任和重要領(lǐng)導(dǎo)責任認定不準確，本應(yīng)承擔直接責任的認定為主要領(lǐng)導(dǎo)責任，本應(yīng)承擔主要領(lǐng)導(dǎo)責任的認定為重要領(lǐng)導(dǎo)責任。重要原因就是執(zhí)紀者不能準確區(qū)分相關(guān)責任之間的邊界，作出精準認定。

從崗位職責上看。主要是根據(jù)責任人所處的崗位和應(yīng)履行的職責、義務(wù)角度去分析判斷。如果責任人在違紀行為中屬于具體的經(jīng)手人、經(jīng)辦人或者是直接的管理者，如沒有免責事由，該責任者就應(yīng)先考慮承擔直接責任。如果責任人屬于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，屬于履行指揮管理、監(jiān)督把關(guān)等義務(wù)不力，并且沒有直接參與實施違紀行為，或者屬于全面從嚴治黨相關(guān)責任人，履行主體責任不力，應(yīng)當考慮承擔主要領(lǐng)導(dǎo)責任。如果責任人只是參與集體決策，沒有明確分工由其主管，但按照規(guī)定有管理義務(wù)的，應(yīng)考慮認定為重要領(lǐng)導(dǎo)責任者。

從客觀行為上看。違紀結(jié)果一般都是由一系列的違紀行為造成的，因此從責任人的行為去著手認定應(yīng)承擔責任就顯得尤為重要。如果責任人的行為不存在不可抗力、無法預(yù)見等情形，其行為直接造成了違紀結(jié)果的發(fā)生，都應(yīng)承擔直接責任，而不論責任人的身份是普通黨員還是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。這里的行為應(yīng)當包含具體經(jīng)手、經(jīng)辦人的不當作為和管理者不作為、亂作為以及錯誤決策。如果責任人是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，違紀行為的發(fā)生是因為其作為領(lǐng)導(dǎo)在履行指揮管理、監(jiān)督把關(guān)等職責不力，致使違紀結(jié)果的發(fā)生，應(yīng)當認定為領(lǐng)導(dǎo)責任。

從主觀態(tài)度上看。實踐中，有些違紀結(jié)果的發(fā)生不是因為相關(guān)責任人主觀上疏忽大意、過于自信導(dǎo)致的，而是在主觀上積極追求違紀結(jié)果的發(fā)生。即明知所實施的行為屬于違紀行為，責任人仍然作出錯誤決策、實施錯誤行為，甚至弄虛作假、欺上瞞下，導(dǎo)致違紀結(jié)果發(fā)生。這種情況下，無論是普通黨員還是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，只要主觀上明知，沒有向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和黨組織提出異議或檢舉揭發(fā)，并且客觀上實施了違紀行為或者放任不管的，應(yīng)認定為直接責任者。如果主觀上屬于疏忽大意、過于自信，導(dǎo)致違紀結(jié)果的發(fā)生，直接經(jīng)手、經(jīng)辦的黨員仍然要認定為直接責任；如果身份是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，則應(yīng)認定為領(lǐng)導(dǎo)責任。

從因果關(guān)系上看。因果關(guān)系可以分為兩種形式，即直接因果關(guān)系和間接因果關(guān)系。所謂直接因果關(guān)系就是作為違紀行為與違紀結(jié)果是直接發(fā)生作用，也就是違紀行為直接造成、導(dǎo)致違紀結(jié)果的發(fā)生；間接因果關(guān)系則是違紀行為與違紀結(jié)果是通過中間環(huán)節(jié)發(fā)生作用，也就是違紀行為單獨不必然導(dǎo)致違紀結(jié)果發(fā)生，而是通過中間環(huán)節(jié)造成違紀結(jié)果。直接責任者的行為與結(jié)果應(yīng)屬于直接因果關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)責任者則屬于間接因果關(guān)系。即某個違紀行為直接導(dǎo)致了違紀結(jié)果發(fā)生，應(yīng)當認定為直接責任者；如果違紀行為是通過直接責任者的行為這個中間環(huán)節(jié)，而致使違紀結(jié)果發(fā)生的，應(yīng)屬于領(lǐng)導(dǎo)責任。

三、科學把握執(zhí)紀問責追求的價值效果

執(zhí)紀問責的主要目的是提高廣大黨員遵守黨紀的自覺性，督促全體黨員干部強化責任意識，進一步純潔黨的組織，提高黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力。在執(zhí)紀問責實踐中，要始終把懲前毖后、治病救人作為執(zhí)紀問責的價值追求，堅持實行懲戒與教育相結(jié)合，合理容錯、激發(fā)擔當，既要實施嚴肅追責問責更要注重權(quán)益保護，著力提高執(zhí)紀問責的政治性、精準性、實效性，實現(xiàn)最優(yōu)效果。

堅持嚴肅執(zhí)紀問責與治病救人相結(jié)合。懲戒與教育相結(jié)合是紀檢監(jiān)察工作的基本原則。嚴格執(zhí)紀問責不是為了處理黨員，黨紀處分也不是要打垮一個黨員，而是要想方設(shè)法進行挽救，將違紀黨員拉回正確的軌道上。執(zhí)紀部門要用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，既要把紀律和規(guī)矩挺在前面，按照錯誤性質(zhì)和情節(jié)輕重給以組織處理、紀律處分，防止黨員犯錯、小錯演變成大錯，又要積極幫助犯了錯誤的同志真誠悔過改過、放下思想包袱，讓他們有干頭、有盼頭。要做實受處分黨員回訪幫扶工作，堅決杜絕因回訪工作沒跟上，致使被處分者心生不滿，對組織產(chǎn)生恨意，甚至走向人民的對立面。

堅持嚴肅執(zhí)紀問責與合理容錯相結(jié)合。在正風反腐持續(xù)高壓之下，有一些黨員認為工作干得越多，出錯的概率越大，被追究問責的概率就越高，滋生了不作為式的腐敗。要堅持嚴肅問責與合理容錯相結(jié)合，強化正向激勵，寬容失誤、允許試錯。在執(zhí)紀監(jiān)督中，要精準認定違紀行為和相應(yīng)的情節(jié)，是屬于先行先試缺乏經(jīng)驗還是一意孤行執(zhí)意蠻干，是屬于探索性的失誤還是權(quán)力任性的失職，是屬于不可抗力難以預(yù)見還是應(yīng)查未查疏忽大意，全面分析違紀形態(tài)、后果影響以及一貫表現(xiàn)，切實樹立起支持干事者、保護擔當者、寬容失誤者、懲處不作為者鮮明導(dǎo)向，促進廣大黨員牢記初心使命、勇于擔當作為。

堅持嚴肅執(zhí)紀問責與保障權(quán)益相結(jié)合。黨章對黨員的權(quán)利作了規(guī)定，黨章和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》明確各級紀律檢查機關(guān)要做好黨員權(quán)利保障工作。這些黨內(nèi)法規(guī)旨在保障黨員的合法權(quán)益，促進紀律檢查機關(guān)依紀依規(guī)開展工作。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要樹立權(quán)利保障意識，不僅要查處違紀黨員違紀行為，還要對黨章賦予黨員權(quán)利予以保障，對發(fā)生侵犯黨員合法權(quán)益的行為要堅決制止、堅決查處。要充分尊重與保障當事人的基本權(quán)利、合法權(quán)益，以最小傷害為基本原則，有效平衡違紀行為與保障權(quán)益的關(guān)系，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。