中美農(nóng)業(yè)水污染防治法律措施比較研究

高 敏

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510640

研究表明，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中的種植和規(guī)?；B(yǎng)殖造成的面源污染是水質(zhì)污染的主要原因[1]。美國同樣面臨嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)水污染問題，美國聯(lián)邦環(huán)保署在1998年向國會提交的《國家水質(zhì)狀況報告》中承認(rèn)，《清潔水法》中的制度未阻止徑流污染帶來的嚴(yán)重威脅，還指出農(nóng)業(yè)是非點源污染來源①美國《清潔水法》等法律文本與研究文獻(xiàn)中使用“nonpoint source pollution”，與國內(nèi)文獻(xiàn)討論的農(nóng)業(yè)面源污染是相同概念。本文在討論美國農(nóng)業(yè)水污染防治措施時使用“非點源污染”字面譯法，以確保與美國立法文本內(nèi)容一致。。我國與美國的農(nóng)業(yè)水污染具有共同特征：不確定性、隨機性和廣泛性。農(nóng)業(yè)面源污染由分散、不固定的污染源造成，這與點源污染不同，且污染物排放具有間歇性，污染負(fù)荷存在較大不確定性。同時，由于降水隨機性和土壤結(jié)構(gòu)、農(nóng)作物類型、氣候、地質(zhì)地貌等其他因素影響，農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生又具有隨機性和廣泛性[2]。針對相同問題，我國與美國的防治措施顯著不同，我國側(cè)重命令控制措施，美國側(cè)重經(jīng)濟激勵措施。我國農(nóng)業(yè)面源污染至今仍很嚴(yán)重，因此國內(nèi)有學(xué)者建議采取經(jīng)濟激勵措施②如張虹鷗等建議運用經(jīng)濟刺激手段（污染治理收費、排污交易等）、教育和自愿參與協(xié)商手段解決非點源污染問題。張虹鷗等著：《新豐江水庫水質(zhì)生態(tài)保護(hù)研究》，中山大學(xué)出版社2015年版，第181頁。王曉燕認(rèn)為，我國農(nóng)業(yè)非點源污染面積廣大，涉及的公眾個體繁多，運用命令控制手段管理將花費大量人力物力，而采用經(jīng)濟手段可刺激公眾通過行為方式選擇自覺參與污染控制，既節(jié)約了管理成本，又能取得環(huán)境效益。王曉燕著：《非點源污染過程機理與控制管理——以北京密云水庫流域為例》，科學(xué)出版社2011年版，第282頁。。美國聯(lián)邦和州政府也在努力加強控制措施以防治非點源污染。如國會修改了《清潔水法》，將非點源污染作為規(guī)制目標(biāo)；克林頓政府頒布《1998年水行動計劃》，強調(diào)要制定流域規(guī)劃與改善水質(zhì)的整體方法。聯(lián)邦環(huán)保署要求各州明確每日最大負(fù)荷量，將非點源污染納入規(guī)制范圍內(nèi)。這些變化說明曾采用的“胡蘿卜加大棒”方法趨于弱化[3]。中美在農(nóng)業(yè)水污染問題方面有一定共性，在應(yīng)對措施方面又顯著不同，比較分析我國與美國的水污染防治法律措施及其特點，對完善我國農(nóng)業(yè)水污染防治措施具有積極意義。

一、以經(jīng)濟激勵為主的美國農(nóng)業(yè)水污染防治措施

美國聯(lián)邦和各州環(huán)境法律主要依賴經(jīng)濟激勵措施引導(dǎo)農(nóng)場主實施保護(hù)水質(zhì)的行為。綜觀這些措施，呈現(xiàn)以下特征：

一是經(jīng)濟激勵措施與命令控制措施相銜接?！肚鍧嵥ā?03條要求各州對受損水體必須就聯(lián)邦環(huán)保署指定的污染物明確每日最大負(fù)荷量，該負(fù)荷量的設(shè)置必須能夠促進(jìn)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的實施，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)考慮季節(jié)變化因素。2000年聯(lián)邦環(huán)保署依據(jù)303條制定TMDL法規(guī)（2003年生效），規(guī)定幾個重要問題：第一，各州必須在其清單里明確受損水體或部分受到非點源污染影響的水體每日最大負(fù)荷量。盡管此規(guī)定遭到農(nóng)業(yè)和林業(yè)利益相關(guān)者的強烈反對。第二，要求每日最大負(fù)荷量包括：廢物負(fù)荷量的分配（wasteload allocation）、負(fù)荷量分配（load allocation）、安全邊際、合理可預(yù)見的未來發(fā)展中污染物負(fù)荷增長量、實施計劃。第三，各州必須在指定限期日前提交TMDL。在采取此命令控制措施的同時，法規(guī)允許各州在非點源與點源污染源間自由開展減排交易。將經(jīng)濟激勵與命令控制結(jié)合，在減輕社會成本負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上實現(xiàn)污染物排放控制目標(biāo)。

二是關(guān)注保護(hù)水質(zhì)措施的成本效益。1996年修訂的《農(nóng)場法案》規(guī)定了農(nóng)場土地環(huán)境保育制度（Environmental Conservation Acreage Program），授權(quán)美國農(nóng)業(yè)部采用財政激勵方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)社區(qū)開展保護(hù)實踐。尤其是明確指令農(nóng)業(yè)部可通過合同和地役權(quán)方式貫徹此制度，以保護(hù)土壤、水、自然資源、牧場、濕地和野生生物棲息地。該制度授權(quán)農(nóng)業(yè)部指定優(yōu)先保護(hù)區(qū)，遵守聯(lián)邦和州環(huán)境法律的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可獲得更多補貼。該制度還要求所支出的每一美元應(yīng)發(fā)揮最大環(huán)境效益。農(nóng)場土地環(huán)境保育制度具體包括濕地保存制度（wetland reserve program）、保育休耕制度（conservation reserve program）、環(huán)境質(zhì)量激勵制度（environmental quality incentives program）。保育休耕制度規(guī)定，農(nóng)業(yè)部可與農(nóng)場主簽訂協(xié)議，約定土地休耕，并按照批準(zhǔn)的保護(hù)計劃條款開展保護(hù)性利用，協(xié)議有效期限為10～15年。保護(hù)計劃包括：農(nóng)場主管理土地或水源的決策和輔助信息，操作時間表、活動，通過對土地永久性植被覆蓋、植樹、蓄水等措施解決自然資源問題的預(yù)期支出。農(nóng)場主必須實施保護(hù)計劃，不能利用土地放牧、收割或作其他農(nóng)作物商業(yè)用途，除非獲得批準(zhǔn)。農(nóng)場主每年獲得不超過五萬美元的年租金，還可獲得不超過實際或平均成本15%的補貼。起初，此制度受到批評，因獲得補貼的農(nóng)場土地通常非環(huán)境敏感土地，而是報價最低的土地。此外，許多參加項目的農(nóng)場主將經(jīng)濟效益較低的農(nóng)地休耕，而不考慮這些休耕是否產(chǎn)生重要的環(huán)境效益。此制度經(jīng)過修訂，重點關(guān)注水質(zhì)問題，農(nóng)場服務(wù)局在1991年使用環(huán)境效益指數(shù)（EBI）評估合同書?？肆诸D政府時期的《清潔水行動計劃》出臺了一些新方案，如保育休耕加強項目和全國保育緩沖區(qū)方案。前者是利用聯(lián)邦和州的資金發(fā)展與實施針對重要環(huán)境問題的綜合性計劃，農(nóng)場主可自愿參與。后者緩沖區(qū)方案以阻截污染物徑流，減緩農(nóng)場土地沉積物、營養(yǎng)物和殺蟲劑流入水體。農(nóng)場主同意建設(shè)保育緩沖區(qū)即可獲得成本補貼。這些新方案產(chǎn)生了重大環(huán)境效益。不過有研究指出，這些新方案產(chǎn)生的環(huán)境效益相對于成本而言不符合成本效益原則，新方案花費17億美元，幾乎占聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)開支的一半。目前農(nóng)場主參與此項目的熱情較高，但社會普遍擔(dān)心合同到期后，農(nóng)場主在沒有后續(xù)補貼的情況下是否會持續(xù)保育。因此，此項目效益只是暫時的[3]。

三是設(shè)立多樣化激勵項目，重視保護(hù)計劃的制定。針對州政府的激勵項目，如《清潔水法》319條規(guī)定，每個州必須識別州內(nèi)未采取非點源污染控制措施且水質(zhì)預(yù)期不達(dá)標(biāo)的水體，并提交報告給聯(lián)邦環(huán)保署審核；識別造成水質(zhì)問題的非點源污染源；描述可行的州和地方非點源污染控制措施。每個州必須提交非點源污染管理計劃給聯(lián)邦環(huán)保署審核，管理計劃應(yīng)包括以下內(nèi)容：最佳管理實踐計劃；實施計劃，包括年度時間安排、開始最佳管理實踐的初始日期、資金來源。聯(lián)邦政府撥款分擔(dān)各州因遵守319條而產(chǎn)生的成本。如州未提交受非點源污染影響的水體名錄給聯(lián)邦環(huán)保署審核或該機構(gòu)不同意此名錄，聯(lián)邦環(huán)保署可為其制定名錄，但不能為州制定和實施管理計劃。319條并未要求各州制裁不采取最佳管理實踐措施的非點源污染者，而是采取自愿方法，利用撥款鼓勵最佳管理實踐措施[3]。針對農(nóng)場主的激勵項目如1985年通過的《農(nóng)場法案》及其后續(xù)法規(guī)創(chuàng)設(shè)了四類基本措施：第一類是合規(guī)制度（compliance programs），即農(nóng)場主必須實施保護(hù)計劃和實踐，或避免土地使用造成環(huán)境退化，方可繼續(xù)獲得農(nóng)業(yè)補貼。第二類是技術(shù)支持和教育措施。第三類是實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)價值的實踐活動和結(jié)構(gòu)變化的成本分擔(dān)措施。第四類是環(huán)境敏感土地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同和地役權(quán)措施。這些措施在緩解環(huán)境問題的同時，也有利于解決非點源水污染問題。但長遠(yuǎn)而言，措施的作用有限。合規(guī)制度具體包括農(nóng)場主（Sodbuster）制度、保育合規(guī)（Conservation Compliance）制度、濕地農(nóng)場主（Swampbuster）制度。農(nóng)場主制度和保育合規(guī)制度均要求農(nóng)場主實施保護(hù)計劃，否則無法獲得補貼。這些激勵項目在實施過程中遇到了一些問題，如保護(hù)計劃需經(jīng)過地方審批，但缺乏具體審批標(biāo)準(zhǔn)，地方官員對農(nóng)場主的行為要求和保護(hù)計劃內(nèi)容有相當(dāng)大的裁量權(quán)。導(dǎo)致地方官員易妥協(xié)于農(nóng)場主壓力，弱化保護(hù)要求[4]。受當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化影響，美國農(nóng)業(yè)部門一直認(rèn)為其工作是幫助農(nóng)場主，而非規(guī)制生產(chǎn)活動。但隨著保護(hù)措施越來越嚴(yán)格及合規(guī)成本增加，農(nóng)場主可能選擇退出和放棄補貼。

二、以命令控制為主的我國農(nóng)業(yè)水污染防治措施

從國家立法層面而言，我國針對農(nóng)業(yè)水污染問題的防治措施主要集中于全國人大常委會發(fā)布的《水污染防治法》（2017年修訂）第四章水污染防治措施中的第四節(jié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治、國務(wù)院發(fā)布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年實施）、2015年國務(wù)院頒布的《水污染防治行動計劃》?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定了地方政府、畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)主體防止水污染義務(wù)，農(nóng)藥使用、運輸和儲存、化肥和農(nóng)藥等標(biāo)準(zhǔn)的制定、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)田灌溉用水需符合水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和防止水污染。《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的規(guī)制對象是有一定規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)，具體規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)由各省市根據(jù)畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和畜禽養(yǎng)殖污染防治要求確定。主要包括：飲用水水源保護(hù)區(qū)禁止建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)；環(huán)境影響評價；建設(shè)畜禽糞便、尸體、污水等綜合利用和無害化處理設(shè)施。此條例規(guī)定了一些激勵措施，包括污染治理貸款貼息、廢棄物綜合利用活動的稅收優(yōu)惠、購買有機肥的補貼優(yōu)惠、利用沼氣和天然氣享受上網(wǎng)電價優(yōu)惠和新能源優(yōu)惠政策、畜禽尸體無害化處理享受補助、簽訂削減污染物排放量協(xié)議獲得獎勵等。《水污染防治行動計劃》就農(nóng)業(yè)面源污染提出措施，包括推廣低毒、低殘留農(nóng)藥使用補助試點經(jīng)驗、實行測土配方施肥，在敏感區(qū)域和大中型灌區(qū)，建設(shè)生態(tài)溝渠、污水凈化塘、地表徑流集蓄池等設(shè)施，凈化農(nóng)田排水及地表徑流。全國人大常委會頒布的《土壤污染防治法》（2019年實施）中關(guān)于農(nóng)用地土壤修復(fù)的規(guī)定，考慮到地下水污染防治。從地方立法層面而言，各地農(nóng)業(yè)水污染防治措施基本是重復(fù)以上規(guī)定。

我國農(nóng)業(yè)水污染防治措施表現(xiàn)為依賴命令控制類型，鼓勵性規(guī)定為主，輔之以義務(wù)性、禁止性規(guī)定，條文內(nèi)容概括性強，缺少具體實施細(xì)則。如《水污染防治法》第五十五條規(guī)定地方基層農(nóng)業(yè)等行政主管部門職責(zé)，兼有鼓勵性、義務(wù)性、命令控制特征。第五十六條第二款規(guī)定畜禽養(yǎng)殖類污染源的一般性義務(wù)，包括綜合利用、運轉(zhuǎn)環(huán)保設(shè)施、達(dá)標(biāo)排放，但未規(guī)定綜合利用的具體措施③《水污染防治法》第五十五條“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)采取措施，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)、合理地施用化肥和農(nóng)藥，推廣測土配方施肥技術(shù)和高效低毒低殘留農(nóng)藥，控制化肥和農(nóng)藥的過量使用，防止造成水污染?！钡谖迨鶙l第二款“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境?！?。對造成水污染的重點污染物如農(nóng)藥、化肥，僅抽象規(guī)定要符合安全使用標(biāo)準(zhǔn)，對義務(wù)性和禁止性規(guī)定，未設(shè)立相應(yīng)法律責(zé)任。命令控制型措施還暴露出以下問題：一是控制措施未考慮對市場和相關(guān)利益者的不利影響。有研究表明，畜禽禁限養(yǎng)控制措施過度造成豬肉供給與轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)戶生計問題等[5]。二是執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)行命令控制措施時忽視污染防治方法的多樣性，嚴(yán)苛執(zhí)法增加了守法成本。最有利于環(huán)境的畜禽糞便處理方式是將其資源化，如將糞便制成沼氣或還田利用。但有些地方執(zhí)法人員不認(rèn)可沼氣池等資源化設(shè)施,片面要求建設(shè)污水處理設(shè)施。甚至有的地方要求養(yǎng)殖企業(yè)產(chǎn)生的沼渣沼液只能通過罐車?yán)睫r(nóng)田,而不能通過管道引入農(nóng)田。因為沼渣沼液輸入管道被視為排污,必須符合達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)[5]。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中的經(jīng)濟激勵措施在執(zhí)行中也暴露出一系列問題。一是國家和地方均未出臺可操作性制度規(guī)范，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者難以獲得相應(yīng)資金支持。二是部分經(jīng)濟激勵措施的補償或補助標(biāo)準(zhǔn)不能彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)經(jīng)營者因保護(hù)水質(zhì)付出的代價，無法實現(xiàn)激勵目的。如沼氣發(fā)電新能源扶持項目實施過程中，電力公司因變壓器和線路等附加成本得不到足夠國家補貼，而故意對養(yǎng)殖企業(yè)的發(fā)電上網(wǎng)設(shè)置高門檻[5]。有關(guān)滇池流域某村“秸稈氣化”試點項目調(diào)查的研究文獻(xiàn)指出，效果良好的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化項目和技術(shù)在農(nóng)村得不到推廣應(yīng)用，直接原因是缺乏符合村民利益需求的有效經(jīng)濟和政策激勵機制。此外，退耕還林還草、禁漁禁伐及推廣低毒無殘留農(nóng)機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等具體政策措施，因補償機制缺失或補償標(biāo)準(zhǔn)過低，利益受損的農(nóng)民或其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者恢復(fù)以往生產(chǎn)經(jīng)營模式的動力很強，影響政策措施目標(biāo)的實現(xiàn)[6]。

三、經(jīng)濟激勵與命令控制類型措施比較

美國防治農(nóng)業(yè)水污染措施包括命令控制型和經(jīng)濟激勵型，以經(jīng)濟激勵型為主。命令控制型措施如規(guī)?；B(yǎng)殖場、農(nóng)業(yè)機械疏浚和填埋活動許可制度，受損水域每日最大負(fù)荷量限制措施。但美國更多依賴補貼等財政激勵措施預(yù)防水污染，每日最大負(fù)荷量限制措施，也是通過聯(lián)邦財政激勵推動各州實施。經(jīng)濟激勵措施目的是通過分擔(dān)農(nóng)戶成本方式鼓勵有利于水質(zhì)保護(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，如最佳保護(hù)實踐活動、休耕、建設(shè)緩沖區(qū)等。我國農(nóng)業(yè)水污染防治主要依賴命令控制，經(jīng)濟激勵措施有限。

在美國，命令控制措施被認(rèn)為存在以下局限:一是命令控制措施對各地區(qū)及各類受規(guī)制活動的差異性不敏感，導(dǎo)致資源利用效率較低，相對缺乏靈活性。自上而下的方法阻礙了有意義的公眾參與，降低各州出臺創(chuàng)新措施的可能性[7]。二是命令控制措施可能會遭到被規(guī)制者反對，出現(xiàn)實施成本高、實施困難和訴訟負(fù)擔(dān)等問題。三是非點源污染來源具有廣泛性和多樣性特征。如農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與地理位置特征差異大，對水質(zhì)的影響千差萬別，不可能采用技術(shù)方法制定統(tǒng)一排污標(biāo)準(zhǔn)。四是非點源污染的主要污染源均與土地利用有關(guān)，如聯(lián)邦政府直接采取命令控制措施，涉嫌妨礙州政府自主權(quán)的行使，引發(fā)州政府不滿[8]。當(dāng)前聯(lián)邦采取的非點源污染防治措施正是基于以上考慮，保留了州與地方政府對非點源污染的監(jiān)管權(quán)力，通過提供成本分擔(dān)和技術(shù)支持促使州政府實施非點源污染防治。

農(nóng)業(yè)水污染源的異質(zhì)性特征突出。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型、生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)過程差異大，自然環(huán)境條件差異大，即使相同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生等量污染物，在不同自然環(huán)境條件下帶來的污染后果也不同，因此不能依賴統(tǒng)一生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和排污技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)防水污染。監(jiān)管部門監(jiān)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程與排放物的處置首先必須全面準(zhǔn)確掌握相關(guān)信息，如果監(jiān)管部門獲得信息僅是為規(guī)范生產(chǎn)活動，農(nóng)戶一般不會主動提供信息，導(dǎo)致命令控制措施的監(jiān)控成本較高、實施困難。再者，如命令控制措施設(shè)計不科學(xué)、執(zhí)行不合理，還會造成守法成本高、影響生計和市場供給等問題。

經(jīng)濟激勵型措施通過分擔(dān)成本以鼓勵農(nóng)戶開展有利于水質(zhì)保護(hù)的生產(chǎn)實踐。經(jīng)濟激勵措施以農(nóng)戶自愿為前提，不僅能夠激勵農(nóng)戶合作和合規(guī)態(tài)度，還能夠適應(yīng)多樣化、多元農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)方式。農(nóng)戶最清楚當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況與自然環(huán)境條件，監(jiān)管部門與農(nóng)戶合作能夠激發(fā)農(nóng)戶利用經(jīng)驗采取兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與水質(zhì)保護(hù)的有效措施，也節(jié)省監(jiān)管成本。經(jīng)濟激勵措施也與扶持農(nóng)業(yè)歷史傳統(tǒng)相一致。無論是我國還是美國，一直以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均有政策支持。美國農(nóng)場主普遍認(rèn)為，政府部門應(yīng)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供幫助，而非強制性規(guī)制或約束，這也是美國選擇經(jīng)濟激勵措施的原因之一。相對于命令控制措施，經(jīng)濟激勵措施能夠促進(jìn)資源有效利用、實施靈活、可接受性相對高、守法成本和監(jiān)管成本相對較低。

經(jīng)濟激勵措施也有其劣勢。一是經(jīng)費不足與資金使用效率問題。如美國《清潔水法》319條非點源污染管理計劃實施初期，國會財政支持較少，盡管克林頓政府增加經(jīng)費，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。實施控制措施的成本未得到充足補貼，仍維持高水平，無法促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動發(fā)生預(yù)期改變。即使這些激勵項目已投入數(shù)億美元，但結(jié)果并不理想。因缺乏明確成效標(biāo)準(zhǔn)，即使后期經(jīng)費有所增加，也不能確保經(jīng)費使用效率，無法保證單位投入經(jīng)費獲得最大環(huán)境效益[3]。二是補貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計不合理與不當(dāng)執(zhí)行等問題會影響項目目標(biāo)的實現(xiàn)與成本有效性。如我國實施退耕還林項目中，中央補貼標(biāo)準(zhǔn)雖高，但地方政府克扣補助情況普遍，總體上退耕還林工程成本有效性較差[9]。三是經(jīng)費、環(huán)境效益的可持續(xù)性問題。如前文提到，美國保育休耕項目合同到期后，農(nóng)場主在沒有成本補貼的情況下，無法保證繼續(xù)履行保育義務(wù)，進(jìn)而難以維持已實現(xiàn)的環(huán)境效益。我國退耕還林項目總體工程在經(jīng)濟上的可持續(xù)性也存在很大問題?；谖鞑咳∞r(nóng)戶調(diào)查的研究認(rèn)為，如無國家補貼，農(nóng)戶退林還耕可能性相當(dāng)大[9]。四是道德風(fēng)險問題。同樣以美國《清潔水法》第319條非點源污染管理計劃為例，該條規(guī)定各州針對因非點源污染而受損水體開展保護(hù)項目可獲得聯(lián)邦資助，有些州在此規(guī)定激勵下聲稱水體受損以獲得財政經(jīng)費。后來增加了303條TMDL規(guī)定，大幅度提高了規(guī)制責(zé)任，美國懷俄明州將之前認(rèn)定的受損水體從400減到61個，理由是被剔除的水體無充分證據(jù)證明其受損[3]。道德風(fēng)險問題加重了政府財政負(fù)擔(dān)，也影響經(jīng)濟激勵措施的可持續(xù)性。以我國退耕還林項目為例，因國家補貼標(biāo)準(zhǔn)較高，地方政府往往超出中央預(yù)定指標(biāo)組織農(nóng)民大規(guī)模退耕，并在事后要求中央政府追加退耕指標(biāo)和相應(yīng)補貼[6]。道德風(fēng)險問題不僅出現(xiàn)在經(jīng)濟激勵措施的實施過程，在命令控制措施的實施中同樣會發(fā)生。美國農(nóng)場主將濕地用于農(nóng)業(yè)用途時會采用一些技術(shù)手段規(guī)避404條疏浚與填埋物許可制度，如聲稱排水或疏浚操作只是偶然性進(jìn)入濕地[3]。

四、我國農(nóng)業(yè)水污染防治措施的理性選擇

中美農(nóng)業(yè)水污染防治措施的實施經(jīng)驗表明，需綜合運用命令控制和經(jīng)濟激勵兩類措施保護(hù)水質(zhì)，防治農(nóng)業(yè)面源污染。在選擇和設(shè)計具體措施時，需基于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征和社會條件，以成本有效性為目標(biāo)。

首先，制定措施應(yīng)考慮農(nóng)民守法成本、政府機構(gòu)的規(guī)制成本、社會福利損失及交易成本。一些農(nóng)民環(huán)境認(rèn)知調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本或較高認(rèn)知，但其奉行生計第一和安全第一原則，在風(fēng)險最小化的同時追求利潤最大化[10]。因此，農(nóng)民選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)類型的首要考慮是成本和經(jīng)濟效益。農(nóng)業(yè)水污染防治措施的守法或合規(guī)成本過高，會直接影響該措施實施和目標(biāo)實現(xiàn)。理論上，經(jīng)濟激勵措施可分擔(dān)農(nóng)民部分守法成本，相對于命令控制措施更易被接受。如對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，可選擇經(jīng)濟激勵措施促使農(nóng)民混合式種植，充分發(fā)揮自然因素對有害生物的調(diào)控功能、提高作物健康和抗逆水平、不用或少用化學(xué)農(nóng)藥、減少環(huán)境污染維護(hù)生態(tài)平衡有重要作用[11]。在設(shè)計經(jīng)濟激勵措施時需科學(xué)評估守法成本，制定合理補貼標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)民自愿為前提，并確保補貼實際發(fā)放給農(nóng)民。

政府機構(gòu)的規(guī)制成本包括監(jiān)督、管理、執(zhí)行農(nóng)業(yè)水污染防治措施的成本，政府人員能力培訓(xùn)成本等。命令控制措施的規(guī)制成本主要是監(jiān)管成本，如監(jiān)管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染物排放量和排放路徑，污染物處理方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用農(nóng)藥、飼料等化學(xué)品的數(shù)量與方式，環(huán)保技術(shù)使用情況等。除規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場可按照點源污染源方式監(jiān)管，大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有多樣性、靈活性、隨機性、無固定排污口等特征，監(jiān)管部門很難即時準(zhǔn)確掌握排污和污染物處理信息，最終導(dǎo)致命令控制措施的監(jiān)管成本提高。經(jīng)濟激勵措施的規(guī)制成本包括監(jiān)管成本和補貼成本。監(jiān)管成本如監(jiān)管農(nóng)民休耕、保留濕地或緩沖區(qū)、使用測土配方肥料、使用沼氣池等環(huán)保技術(shù)的成本。農(nóng)民是否實施這些措施易識別，監(jiān)管成本相對低。但如需維持較長時間的補貼才能實現(xiàn)水質(zhì)目標(biāo)，補貼成本較高，因此選擇經(jīng)濟激勵措施時必須考慮補貼經(jīng)費的可持續(xù)性。無論是選擇命令控制措施還是經(jīng)濟激勵措施，均需考慮降低監(jiān)管成本，選擇監(jiān)管成本相對低的措施。

社會福利損失是指，立法措施導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)價格上升，從而給消費者和生產(chǎn)者帶來的損失。如前文提到地方政府設(shè)立畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，過度禁限，影響豬肉市場供給，導(dǎo)致部分消費者和經(jīng)營者利益受損。交易成本是指由立法措施引起的資源轉(zhuǎn)移代價，以及這些資源再分配后的私人成本，如農(nóng)業(yè)水污染防治措施導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)的成本、公司關(guān)閉成本、農(nóng)民從事其他工作的成本等。地方政府需根據(jù)本地經(jīng)濟、社會情況評估擬定的農(nóng)業(yè)水污染防治措施可能帶來的守法成本、規(guī)制成本、社會福利損失和交易成本，以成本最小方式實現(xiàn)水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)。

其次，農(nóng)業(yè)水污染防治應(yīng)建立在相關(guān)信息充分、客觀、真實、一致性的基礎(chǔ)之上。需先了解農(nóng)業(yè)水污染的污染源、污染路徑、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與技術(shù)、農(nóng)業(yè)廢棄物的處理方式、水資源狀況、其他自然資源條件、排污量、排污與水質(zhì)關(guān)聯(lián)性等。但無論我國還是美國，尚無法及時獲得充分相關(guān)信息。我國流域水環(huán)境監(jiān)測存在水質(zhì)監(jiān)測項目與水環(huán)境狀況不相適應(yīng)的現(xiàn)象，流域水質(zhì)量評估結(jié)果存在一定偏差和片面性，科學(xué)性、合理性也難以保證[12]。有效的水質(zhì)監(jiān)控必須能夠提供水質(zhì)問題來源，但在非點源污染分析過程中往往存在不確定性，對非點源污染的監(jiān)控需全面了解自然系統(tǒng)和人類活動對自然系統(tǒng)的影響，而目前仍缺乏對這些情況的全面了解，加劇監(jiān)測和評估難度。無論是選擇命令控制措施還是經(jīng)濟激勵措施均須以這些信息為基礎(chǔ)。因此，選擇合適的農(nóng)業(yè)水污染防治措施前需完善我國水環(huán)境監(jiān)測管理體制與相關(guān)監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如根據(jù)不同流域特點，選擇不同監(jiān)測因子，統(tǒng)一流域水質(zhì)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測方法，建立健全農(nóng)業(yè)資源投入與污染排放的技術(shù)核查和統(tǒng)計體系，全面、準(zhǔn)確地掌握農(nóng)業(yè)能源消費和污染數(shù)據(jù),保障農(nóng)業(yè)污染治理有序開展[13]。

再次，取消不利于水質(zhì)保護(hù)的措施，增設(shè)鼓勵農(nóng)民開展有利水質(zhì)保護(hù)的激勵措施，并協(xié)調(diào)各類措施間的一致性、互補性。化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資增支綜合補貼曾發(fā)揮了調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、保障糧食安全、反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村等作用。但農(nóng)資增支綜合補貼卻干撓了市場機制，可能造成價格扭曲，導(dǎo)致農(nóng)戶多使用或一如既往地使用化肥、農(nóng)藥污染品，由于對補貼產(chǎn)生依賴，不僅阻礙向可持續(xù)農(nóng)業(yè)耕作方式轉(zhuǎn)變，還加劇了農(nóng)業(yè)面源污染[14]。有必要出臺有機肥、測土配方肥等補貼措施，逐步替代化肥補貼等不利于水質(zhì)保護(hù)的措施，直至最終取消。如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用新型肥料、農(nóng)藥、地膜的價格差或額外成本費用，政府給予一定現(xiàn)金或?qū)嵨镅a貼,鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用有機肥等[15]?？山梃b美國補貼制度經(jīng)驗，增強各項措施間的銜接性和互補性。如美國農(nóng)場主依據(jù)保育休耕制度休耕農(nóng)業(yè)土地并獲得補貼，可能會轉(zhuǎn)而利用未開墾的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很可能造成水質(zhì)的負(fù)面影響。但農(nóng)場主制度和保育合規(guī)制度可以緩解此問題，因為農(nóng)場主如將侵蝕性風(fēng)險高的土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則不能依據(jù)這兩項制度獲得補貼。