論社會資本視角下的城市社區(qū)治理

楊志安,李國龍

(遼寧大學(xué) 1.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.哲學(xué)與公共管理學(xué)院，沈陽 110036)

論社會資本視角下的城市社區(qū)治理

楊志安1,李國龍2

(遼寧大學(xué) 1.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.哲學(xué)與公共管理學(xué)院，沈陽 110036)

近年來，社會資本作為解決各種社會問題的新視角，得到日益廣泛的應(yīng)用。社區(qū)治理作為社會資本研究的一個(gè)重要分支，也成為眾多研究者關(guān)注的焦點(diǎn)。面對社區(qū)治理過程中的共同體困境，應(yīng)該通過培育作為社會資本的人際互信、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)，來促進(jìn)社區(qū)合作，增加社會資本存量，最終實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)和諧善治。

社會資本；城市社區(qū)；社區(qū)治理

一、作為兩種理論范式的社會資本與社區(qū)治理

(一)作為一個(gè)研究框架：社會資本

社會資本概念在學(xué)術(shù)界的提出與興起，不同于以往的任何一種資本概念，它被廣泛運(yùn)用于社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)及政治學(xué)等各個(gè)學(xué)科中，并被用來解釋大到社會穩(wěn)定、政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題，小到社區(qū)建設(shè)、企業(yè)興衰和個(gè)人成敗等問題。正是因?yàn)槠鋸V泛適用性，才形成學(xué)術(shù)界對社會資本的多維度定義。

1980年，法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄在《社會資本隨筆》一文中正式提出“社會資本”這一概念。他認(rèn)為，所謂的社會資本就是：“實(shí)際或潛在資源的集合體，它們與或多或少制度化了的相互認(rèn)識與認(rèn)知的持續(xù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起……通過集體擁有的資本的支持提供給它的每一個(gè)成員?！盵1]然而此概念的流行卻要?dú)w功于詹姆斯·科爾曼和羅伯特·帕特南。他們在布迪厄的基礎(chǔ)上，從不同角度和層面對這一概念進(jìn)行了界定。美國社會學(xué)家科爾曼奠定了社會資本的理論分析框架，從社會學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行研究，將理性行動理論作為起點(diǎn)，從社會資本的功能來定義其概念，“社會資本是根據(jù)其功能定義的。它不是一個(gè)單一體，而是有許多種，彼此之間有兩個(gè)共同之處：它們都包括社會結(jié)構(gòu)的某些方面，而且有利于處于某一結(jié)構(gòu)中的行動者——無論是個(gè)人還是集體行動者——的行動”[2]?？茽柭鼜睦碚撆c經(jīng)驗(yàn)研究兩個(gè)方面對社會資本的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。首先，在理論方面，他界定了社會資本的結(jié)構(gòu)性質(zhì)，為我們從宏觀到微觀解釋問題提供了依據(jù)；其次，在經(jīng)驗(yàn)方面，他將社會資本概念擴(kuò)展到研究教育領(lǐng)域及非精英團(tuán)體的社會關(guān)系，對當(dāng)時(shí)的美國政策制定者產(chǎn)生了極大的觸動與影響。

帕特南從社會組織特征的角度將社會資本定義為：“社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)?！盵3]在其著作《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中，社會資本概念的應(yīng)用擴(kuò)展到更大規(guī)模的民主治理研究中。帕特南在對意大利南部和北部政府績效長達(dá)20年的跟蹤研究和對美國社會資本下降的研究中，發(fā)展了一套相對完善的社會資本分析理論，并論證了社會信任、互惠規(guī)范及公民參與網(wǎng)絡(luò)之間的相互關(guān)系。他指出，公民參與是衡量社會資本的重要標(biāo)志，也是促進(jìn)社會資本生成與發(fā)展的重要手段[4]。本文正是以帕特南的觀點(diǎn)為依據(jù)，來理解和建構(gòu)城市社區(qū)的治理體系。

(二)作為治理的一個(gè)典范：社區(qū)治理

1887年，德國社會學(xué)家滕尼斯最早提出了社區(qū)的概念。他認(rèn)為社區(qū)是由同質(zhì)性較高的人組成，這些人有著相同的習(xí)俗和共同的價(jià)值觀，是基于共同的利益、倫理與血緣為紐帶結(jié)成的親密關(guān)系[5]。而我國在20世紀(jì)以后才引入社區(qū)概念，費(fèi)孝通的《江村經(jīng)濟(jì)》就是我國社區(qū)研究史上的經(jīng)典著作。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行單位制、街居制，社會工作的開展以政府為主導(dǎo)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口流動日趨頻繁，原有意義上的街居關(guān)系碎片化，以血緣、倫理為主的居住體系被打破。20世紀(jì)90年代，以陌生關(guān)系為主的社區(qū)管理體制形成。社區(qū)所擁有的靈活性、互惠性及潛在的規(guī)范性等特征，使社區(qū)解決了國家和政府難以解決的部分問題。隨著轉(zhuǎn)型時(shí)期社會的發(fā)展，我國構(gòu)建了一套具有中國特色的社區(qū)治理體系，形成政府、社區(qū)和社會組織多中心治理的新格局，這是構(gòu)建城市現(xiàn)代化社區(qū)治理格局與建設(shè)和諧社會的典范。

二、我國城市社區(qū)治理的困境與社會資本缺失的關(guān)聯(lián)性

(一)社區(qū)居委會行政化，居民參與社區(qū)管理活動的積極性較低

居委會是城市居民的自治組織，是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但事實(shí)上這卻被看作一個(gè)偽命題。首先，居委會職能行政化。居委會成為街道辦事處的代理人，常常承擔(dān)一些政府部門“下達(dá)交辦”的工作。部分地區(qū)的城市居委會在日常工作中，擔(dān)負(fù)起很多本應(yīng)該由基層政府部門負(fù)責(zé)的任務(wù)，很容易形成“上面千條線，下面一根針”的局面。另外，傳統(tǒng)管理體制下形成的巨大慣性在諸多方面制約著城市社區(qū)自治能力的充分發(fā)揮。如此一來，居委會的自我管理、教育與服務(wù)的主要任務(wù)便很難落到實(shí)處，致使其自治功能嚴(yán)重弱化，成為依附于政府部門的行政化的自治組織。其次，人事制度行政化。這是導(dǎo)致居民沒有熱情參與社區(qū)管理活動的主要原因之一。原本居委會成員應(yīng)該由社區(qū)居民直接選舉，成年居民均有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但現(xiàn)階段部分地區(qū)居委會的選舉流于形式，居委會組成人員往往由街道辦事處直接任命，同時(shí)考核權(quán)也集中在其手中，居民在參與社區(qū)管理活動過程中便沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，其參與積極性受挫。再次，居委會的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)及工作人員的薪酬主要由基層政府財(cái)政撥款。這意味著社區(qū)居委會的財(cái)政權(quán)由上級政府機(jī)關(guān)掌控。換言之，社區(qū)居委會的每項(xiàng)管理活動的預(yù)算均應(yīng)向基層政府報(bào)告。顯然，基層政府運(yùn)用財(cái)政手段加強(qiáng)了對社區(qū)居委會的“管理”?？傊游瘯男姓瘍A向使其在應(yīng)對突發(fā)事件和人際矛盾時(shí)，缺乏靈活性和主動性；同時(shí)，社區(qū)居民參與社區(qū)管理活動的熱情度低，既不利于建立居委會在社區(qū)群眾中的權(quán)威，也不利于社區(qū)自治力量的成長，最終阻礙了社會資本的產(chǎn)生。

(二)社區(qū)居民參與網(wǎng)絡(luò)密度低，居民參與管理的渠道較單一

首先，從居民自身來看，角色意識不強(qiáng)。一方面，居民角色定位模糊?，F(xiàn)代城市社區(qū)的形成過程不同于農(nóng)村社區(qū)。后者大多是基于親緣、血緣關(guān)系而建立的群落，社區(qū)居民之間彼此熟知。而源于市場作用造就的城市社區(qū)，大多是陌生人的聚集地。居民間溝通較少，人際關(guān)系淡漠，彼此間的信任度低。不少居民根本不關(guān)心社區(qū)事務(wù)，普遍存在“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，缺乏社區(qū)主人翁意識。另一方面，社區(qū)公共精神匱乏。具體表現(xiàn)為社區(qū)居民公德意識和責(zé)任感缺失。近年來，各地出現(xiàn)的高音炮對抗廣場舞噪音事件和社區(qū)養(yǎng)狗問題已經(jīng)引起大家的廣泛關(guān)注，這種只注重自身權(quán)利，而忽視社區(qū)公共利益和公共環(huán)境的行為，是公共精神匱乏的鮮明實(shí)例。其次，從社區(qū)組織機(jī)構(gòu)來看，缺乏居民參與管理的渠道。雖然我國倡導(dǎo)建設(shè)多元主體的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)居委會、非政府組織和專業(yè)性的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)同時(shí)存在，但主要由社區(qū)居民組成的非政府組織卻相對較少，活躍度不高，不利于社區(qū)公共精神的培育。因此，社區(qū)治理過程中存在的一些具體矛盾和問題，由于缺乏明確的法律依據(jù)，街道辦事處等機(jī)構(gòu)不便介入，而以稠密的水平參與網(wǎng)絡(luò)為特征的自治組織所產(chǎn)生的社會資本就顯得尤為重要。

(三)法律制度供給不足，非正式的互惠規(guī)范弱化

首先，在法律制度方面，目前我國已頒布的法律條文中多為社區(qū)相關(guān)法，即在各種法律文件中涉及社區(qū)管理的法律條文[6]，而有關(guān)社區(qū)治理的專門法卻很少。一方面，我國有關(guān)社區(qū)治理的立法存在滯后性。例如，新時(shí)期街道辦事處與居委會的職能范圍都有了新的界定，但其法律依據(jù)卻是1954年制定的《街道辦事處組織條例》(已于2009年被全國人大常委會廢止)和1989年頒布的《城市居民委員會組織法》。伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，相關(guān)立法供給已經(jīng)明顯與當(dāng)前城市社區(qū)管理需求不相適應(yīng)，這就直接導(dǎo)致社區(qū)居民在民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督等權(quán)利的落實(shí)方面缺乏可操作性的法律依據(jù)。另一方面，我國有關(guān)社區(qū)治理的立法存在空白領(lǐng)域，沒有針對新時(shí)期存在的問題和情況制定相應(yīng)的法律法規(guī)，造成無法可依的局面。

其次，就非正式規(guī)范來看，我國傳統(tǒng)社會基于地域和血親基礎(chǔ)上所孕育的倫理本位的社會文化，在長期的互動和反復(fù)的博弈中形成的互惠機(jī)制，隨著社區(qū)人口流動性的加大，傳統(tǒng)規(guī)范的約束功能弱化，社會資本存量減少。因此，善治的社區(qū)需要良好的法律和非正式的互惠環(huán)境來支持其發(fā)揮功能，但法律制度的缺失和互惠規(guī)范的弱化，將會導(dǎo)致社區(qū)治理失靈。

三、推進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新

(一)鼓勵(lì)社區(qū)自治組織發(fā)展

信任是社會資本形成的關(guān)鍵因素。自治組織能夠鼓勵(lì)社區(qū)居民參與其中，并內(nèi)化出一套收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的規(guī)范，而互惠規(guī)范和公民參與則會產(chǎn)生信任。自治組織的發(fā)展程度是衡量一個(gè)社區(qū)社會資本量的表征。然而，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，導(dǎo)致我國政府在社區(qū)財(cái)政投入和公共服務(wù)供給等方面不足，限制了社區(qū)自治組織自治、協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能的發(fā)揮。根據(jù)帕特南的社會資本理論，柱狀的封閉垂直網(wǎng)絡(luò)，由于權(quán)力的不對等會阻止人們參與實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的積極性。因此，要鼓勵(lì)社區(qū)水平關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。

首先，要明確基層政府與社區(qū)自治組織的權(quán)力邊界。明晰街道辦事處與居委會之間的關(guān)系，改變二者領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，既要重視政府管理，避免因缺乏公共協(xié)調(diào)而影響社區(qū)秩序，又要重視社區(qū)自治，避免公共權(quán)力的慣性擴(kuò)張，形成各司其職，協(xié)同合作的治理架構(gòu)。

其次，要大力培養(yǎng)社區(qū)管理人才。從社會資本理論的角度看，好的社區(qū)管理者就如同一個(gè)“理財(cái)”高手，他的理財(cái)目標(biāo)是通過提高社區(qū)成員的歸屬感和認(rèn)同感，增加社區(qū)成員間的“信任度”，而他的理財(cái)方式就是增加社區(qū)居民的互動性、互惠性和組織性[7]。

再次，要解決社區(qū)自治組織的資金來源問題。通過多元資金注入，保證社區(qū)自治組織的自治活力(如圖1)，政府直接撥款、社會捐助及服務(wù)型收費(fèi)這三種資金來源渠道在大部分地區(qū)都存在。目前政府間接支持還未成為我國社區(qū)自治組織的資金來源，這種通過政府購買公共服務(wù)和向社區(qū)自治組織發(fā)放優(yōu)惠券、優(yōu)惠卡等方式為社區(qū)自治組織發(fā)展提供幫助的方式，可以加以推廣。此外，社區(qū)居住稅也可考慮作為自治組織的經(jīng)費(fèi)來源。社區(qū)居住稅，是指居住在社區(qū)的居民繳納的稅款，這部分費(fèi)用將直接用于社區(qū)建設(shè)，在改善社區(qū)環(huán)境的同時(shí)，提高居民的社區(qū)責(zé)任感和認(rèn)同感，最終通過參加自治組織等水平關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增加居民間的互信。

圖1 社區(qū)自治多元資金注入結(jié)構(gòu)圖

(二)激發(fā)和培育社區(qū)公共精神

公共精神是指在由公民組成的共同體中，公民對共同體公共事務(wù)的積極參與，對共同體價(jià)值的認(rèn)同和對公共規(guī)范、公共原則的維護(hù)[8]。公共精神所倡導(dǎo)的公民參與、政治平等、寬容與增加社會資本所需的信任、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)具有內(nèi)在的邏輯一致性。培育公共精神，從微觀層面看，它是提升公民素質(zhì)的內(nèi)在要求；從中觀層面看，它是打造善治社區(qū)的強(qiáng)大力量；從宏觀層面看，它是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在動力。

教育是培育公共精神的根本途徑。

首先，利用顯性教育手段，培育社區(qū)好公民。通過政府基層部門、居委會和社會組織等三方共同商定，在社區(qū)宣傳欄對社區(qū)內(nèi)的孝順子女、雷鋒標(biāo)兵等先進(jìn)人物進(jìn)行宣傳，以樹立社區(qū)典型，引導(dǎo)社區(qū)輿論，培育和提升社區(qū)公民素質(zhì)。

其次，利用隱性教育手段，打造社區(qū)文化。通過提高社區(qū)居民的互動密度和參與積極性，弘揚(yáng)民族文化，建設(shè)和諧社會，豐富社區(qū)生活，促進(jìn)社區(qū)居民交流。結(jié)合我國國情，社區(qū)行政事務(wù)由社區(qū)居委會承擔(dān)，成立相關(guān)的社區(qū)文化建設(shè)自治組織，如社區(qū)文化館。其主要職責(zé)集中于社區(qū)文化道德建設(shè)等方面，通過提高居民參與社區(qū)活動的密度，打造“縱向到底，橫向到邊，協(xié)同治理”的社區(qū)治理模式。充分發(fā)揮退休老年人的余熱，通過聘任有相關(guān)專業(yè)特長和經(jīng)驗(yàn)的退休老年人以志愿者的身份來擔(dān)任教師或活動發(fā)起人。在社區(qū)內(nèi)舉辦不同主題、形式各異的“社區(qū)天天秀”文娛活動，例如，紅色歷史講壇、黑色書法課、白色太極堂、彩色舞蹈隊(duì)、好心情歌唱隊(duì)等主題活動。這些活動既能夠豐富老年人的精神生活，發(fā)揮老年人的價(jià)值，又可以通過弘揚(yáng)優(yōu)秀中華傳統(tǒng)文化形成社會主義文明新風(fēng)尚，打造和諧社區(qū)，使社區(qū)文化內(nèi)化為公民社會教育的組成部分。

(三)健全法律制度，培育互惠規(guī)范

健全法律制度、培育互惠規(guī)范，是破解當(dāng)下社區(qū)治理困境的有效舉措。新的制度供給要以增進(jìn)社區(qū)互信互助為重點(diǎn)，要清晰定位政府在城市社區(qū)治理中的第三方角色，圍繞社區(qū)自治這一主要目標(biāo)，在社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)組織及社區(qū)服務(wù)等方面發(fā)揮指導(dǎo)性作用。要打造“強(qiáng)制度—強(qiáng)關(guān)系型”的社會資本，不斷促進(jìn)社區(qū)的和諧共治與可持續(xù)發(fā)展。

首先，確保有法可依。政府要以社區(qū)居民的生活需求為出發(fā)點(diǎn)，培育和制定新的社區(qū)制度，并增強(qiáng)社區(qū)居民對新制度的依賴性。在國家立法層面，及時(shí)修訂《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等相關(guān)法律法規(guī)。法律法規(guī)的制定要依據(jù)社會的發(fā)展不斷更新，對新問題提出新舉措，比如，安徽省銅陵市已在全市范圍內(nèi)撤銷了街道辦，針對街道辦的去留問題，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)積極給予回應(yīng)。在地方立法層面，各地也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，出臺地方性法規(guī)。

其次，確保法律制度的可操作性。就社區(qū)居民關(guān)心和常見的問題，進(jìn)行分類指導(dǎo)。對諸如社區(qū)噪音擾民糾紛、戶主與保姆糾紛等問題出臺可操作性的法律法規(guī)。一方面，強(qiáng)制度性的規(guī)范是建設(shè)好社區(qū)的首要保證，契合居民需求的法律法規(guī)能提高居民對社區(qū)的制度性依賴；另一方面，強(qiáng)制度性的規(guī)范能引導(dǎo)社區(qū)居民行為，形成良性的社區(qū)居民互動與合作關(guān)系，從而加強(qiáng)社區(qū)關(guān)系資本的構(gòu)建。

再次，培育非正式的社區(qū)制度。社區(qū)是社會中較封閉和較小的單位，非正式的制度規(guī)范對社區(qū)居民的影響要大于正式的制度規(guī)范。因此，培育、倡導(dǎo)社區(qū)共同體利益和價(jià)值觀念，形成對社區(qū)居民內(nèi)在的軟性約束將會促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

我國社會改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，以社會資本的視角破解社區(qū)治理的難題是一種新的路徑。理論和實(shí)踐證明，培育城市社區(qū)社會資本可以在一定程度上解決集體行動的困境，降低交易成本并提高城市居民的生活質(zhì)量。因此，社會資本與社區(qū)治理存在內(nèi)在的邏輯一致性。投資社會資本，增加社會資本存量，提高社會資本質(zhì)量，建立以信任為核心的路徑依賴，可以有效地推動社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)。

[1]周紅云.社會資本與民主[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011：2.

[2]ColemanJ. S. Foundations of Social Theory [M].Cambridge, MA: University Press，1990：10.

[3]帕特南.獨(dú)自打保齡球:美國社區(qū)的衰落與復(fù)興[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011：37.

[4]姜振華.社區(qū)參與與城市社區(qū)社會資本的培育[M].北京:中國社會出版社,2008：35.

[5]朱林青.社會資本視野下城市社區(qū)工作研究[D].長沙：中南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2013：2.

[6]馬姝.社區(qū)治理中的相關(guān)法律問題研究[J].河南社會科學(xué),2005,(4).

[7]燕繼榮.社會資本與國家治理[M].北京:北京大學(xué)出版社,2015：197.

[8]方晴.論社會資本視角下的城市社區(qū)管理[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(2).

[責(zé)任編輯：欒鳳廷]

2017-03-23

楊志安(1963-)，男，遼寧綏中人，教授，博士研究生導(dǎo)師；李國龍(1991-)，男，山東臨沂人，碩士研究生。

D669.3

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1008-8520(2017)04-0046-04