芻議環(huán)境集體事件之政府應對策略

王瑞豐

(江蘇省司法警官高等職業(yè)學校，江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

芻議環(huán)境集體事件之政府應對策略

王瑞豐

(江蘇省司法警官高等職業(yè)學校，江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

近年來，各地堅持“五大”發(fā)展理念，加快推進生態(tài)文明建設，生態(tài)環(huán)境得以明顯改善。但是也有一些地方政府將一些化工、燃煤等對地方環(huán)境污染比較大的企業(yè)吸引到本地投資，引起周邊群眾強烈不滿，誘發(fā)環(huán)境集體事件。這主要是由事件前后政府存在管制大于引導、被動多于主動、對立多于對話以及回避多于回應等政府行為誤區(qū)引起的。各級政府要采取加大現(xiàn)場疏導力度、積極主動宣傳引導、強化多邊溝通交流以及完善輿情應急機制等方面的應對措施，消除環(huán)境集體事件負面影響。

環(huán)境事件；政府管理缺失；突出原因；應對措施

近年來，各地堅持“五大”發(fā)展理念，加快推進生態(tài)文明建設，環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，部分指標明顯改善。比如，2016年12月，江蘇省人民政府組織開展“兩減六治三提升”專項行動(見表1)，環(huán)境整治成效明顯，生態(tài)環(huán)境得以明顯改善。但是，全國各地仍然有一些地方經(jīng)濟發(fā)展不太景氣，地方政府經(jīng)濟壓力較大，因此，積極開展招商引資活動，通過一些優(yōu)惠的土地、稅收等方面的政策，將一些經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)逐步淘汰的，尤其是一些化工、燃煤等對地方環(huán)境污染比較大的企業(yè)吸引到本地投資。

在此期間，有時因為企業(yè)環(huán)評程序不規(guī)范，后期宣傳工作不到位，引起周邊群眾強烈不滿，加之在少數(shù)別有用心人員的指使和煽動下，許多不明真相的群眾集結(jié)起來，走向街頭集體上訪，有時甚至聚集到政府門前鬧事，這種環(huán)境集體鬧訪事件，政府如果不能夠及時加以疏導和控制，必然會引起事態(tài)的進一步擴大，嚴重影響政府形象和公信力，使其工作陷入極度的被動。

表1 江蘇省“263”專項行動項目表

項 目具體內(nèi)容“兩減”減少煤炭消費總量減少落后化工產(chǎn)能“六治”治理太湖水環(huán)境治理生活垃圾治理黑臭水體治理畜禽養(yǎng)殖污染治理揮發(fā)性有機物污染治理環(huán)境隱患“三提升”提升生態(tài)保護水平提升環(huán)境經(jīng)濟政策調(diào)控水平提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平

一、環(huán)境集體事件之政府行為誤區(qū)

在環(huán)境集體事件處置過程中，一些地方政府工作缺乏理性和耐心，處理問題方式過于簡單，急于解決問題，結(jié)果欲速則不達。

(一)管制大于引導

突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生后，有的采取強制性管制措施，驅(qū)散群眾。這是典型的計劃經(jīng)濟時代的慣性思維在作祟，往往更加拉大了政府與群眾之間的距離。

首先，動用警力現(xiàn)場處置。有的地方政府想方設法動用警力對聚集群眾采取強制的疏散措施。有些地方甚至專門成立特警隊，或者政府辦公場所周邊設立治安警務室，專門應對此類事件。一方面，這可能會起到一定的短期效果，但是其負面影響遠遠要大于其帶來的正面影響；另一方面，有時即使出動警力，也很難控制現(xiàn)場局勢，甚至還會產(chǎn)生警民之間的肢體沖突，帶來比較惡劣的負面影響。

其次，排查為首人員。在環(huán)境集體事件處置過程中，因為參與聚集的群眾通常比較多，許多地方政府會通過現(xiàn)場觀察或者調(diào)看監(jiān)控設施等方式，排查集體事件的策劃者和組織者，并對他們采取必要的跟進措施。這導致組織策劃者會更加注重“自我保護”，行動更加隱蔽，行為更加激烈。

再次，采取行政(刑事)拘留等措施。在突發(fā)事件處置過程中，政府會以擾亂社會秩序為由，依據(jù)治安管理處罰法相關條款，對事件的組織策劃者予以嚴厲的處罰，以儆效尤。這的確會起到一定的效果，但是通常環(huán)境集體事件后，政府和相關企業(yè)仍然還想在原地繼續(xù)實施項目投資工程，后期繼續(xù)做好工作是至關重要的。對相關人員采取強制措施后，必然會將參與群眾推向?qū)α⒚妫厝粫黾雍笃谧龊萌罕姽ぷ鞯碾y度。

(二)被動多于主動

環(huán)境集體事件突發(fā)，通常都是因為政府和企業(yè)在履行相關審批程序過程中，忽視了前期群眾參與這一重要環(huán)節(jié)，造成信息不對稱而引起群眾不理解，甚至誤解。一旦發(fā)生這樣的事件，政府必然陷入非常被動的局面。

首先，前期宣傳工作不到位。由于地方政府沒有充分利用各種媒介，加強對投資項目進行必要宣傳，致使群眾對投資項目不了解，加之部分群眾談化工、燃煤色變等心理，同時一些別有用心的人在其中挑撥教唆，才會造成環(huán)境集體事件不斷升級，事態(tài)逐步嚴重。

其次，前期傾聽民意不夠。按照項目投資的一般審批流程，在其過程中實施項目聽證會和論證會是必要的工作程序，而許多地方政府對引進投資項目心切，通常都忽略了這兩個重要的環(huán)節(jié)。

再次，前期公民參與流程不夠。企業(yè)投資項目按照規(guī)定，必須走環(huán)境評估流程。在許多投資項目環(huán)評過程中，缺乏周邊群眾代表參與，同時沒有讓可能會涉及其利益的群眾簽字，致使群眾對前期環(huán)評報告評估過程和評估結(jié)果不予認可，加之個別人煽動，致使不明真相的群眾參與其中，因而事態(tài)不斷擴大。

(三)對立多于對話

許多環(huán)境集體事件，其實，政府發(fā)現(xiàn)苗頭性的問題也比較早，只是由于缺少溝通對話和采取措施不當，致使雙方走向?qū)αⅰ?/p>

首先，采用法律話語過多。許多地方政府發(fā)現(xiàn)環(huán)境集體事件苗頭性問題，往往通過宣傳信訪工作條例和治安管理處罰法等相關條款的方式，告知周邊群眾集體鬧訪會帶來的嚴重后果，其實質(zhì)上很難起到很好的效果，讓群眾反感，變相加大了后期溝通對話的難度。

其次，采用專業(yè)話語較少。其實群眾對化工等投資項目方面的專業(yè)術語也不甚了解，有時矛盾也完全是信息不對稱引起的。一方面，項目投資方或者政府相關職能部門，可能認為周邊群眾不熟悉相關專業(yè)術語，沒有必要對他們做過多的解釋；有時甚至覺得解釋多了，他們聽不懂反而更加容易產(chǎn)生歧義，容易帶來麻煩。另一方面，考慮到周邊群眾也沒有主動要求項目投資方做專業(yè)解釋。既然沒有需求，就沒有必要做解釋。

再次，溝通話語太少。在環(huán)境集體事件過程中，周邊群眾有時對投資項目內(nèi)容不了解，只是想了解一些比較常見的問題。有些地方政府該解釋的沒有解釋到位，有時甚至還存在遮遮掩掩現(xiàn)象，搞得周邊群眾疑點重重。其實，如果政府相關職能部門負責同志或者連同項目投資方能夠及時邀請相關專家，對周邊群眾關心的問題通過現(xiàn)場或者相關媒介逐一地解答，幫助他們排除疑慮，巧妙地解決問題不是不可能的，關鍵是沒有抓住主動機會，最終陷入被動。

(四)回避多于回應

一些地方政府在遇到問題后，沒有正視問題、解決問題，而是采取回避的方式，以消極態(tài)度加以回應，甚至不回應。

首先，輿情掌握靈敏度不夠。一些地方政府在政府網(wǎng)站、官微或者政務微博等媒介上，搭建了諸如“網(wǎng)絡發(fā)言人”等群眾與政府相關職能部門交流的平臺，但是并沒有發(fā)揮出應有的效用。環(huán)境事件發(fā)展為群體聚集事件通常會有一個逐步惡化過程。有時前期也會在貼吧等相關媒介上出現(xiàn)一些苗頭性帖子或者跟帖，如果政府輿情掌握靈敏度比較高，能夠及時介入，做好相關問題的解釋工作，問題就很容易得以解決。

其次，職能主體回應不及時。有些地方政府雖然也能夠在相關媒介上及時發(fā)現(xiàn)投資項目周邊群眾反映的突出問題，但沒有及時加以干預、溝通和協(xié)調(diào)，而是采取所謂冷處理的方式，采取消極回避的態(tài)度，將問題一拖再拖。等到事態(tài)惡化時，再想出面干預解釋溝通，致使群眾錯誤認為其中存在什么不可告人的秘密，即使解釋，也是越描越黑，效果適得其反。

再次，缺少必要的預警機制。造成環(huán)境集體事件事態(tài)不斷擴大且惡化的另外一個重要原因，是沒有做出必要的事件處置預案，或者即使有了預案，在具體實施過程中不能夠落實到位。出了意外，就亂了章法，無所適從，有時甚至令出多門，致使現(xiàn)場局面更加難以控制。

二、環(huán)境集體事件之政府應對主要路徑選擇

在應對環(huán)境集體事件時，政府應多一些理性、多一些思考，走出以往誤區(qū)，有針對性地采取應對策略，切實解決問題，不斷提高政府公信力。

(一)加大現(xiàn)場疏導力度

首先，做好現(xiàn)場群眾安撫工作。在環(huán)境集體事件發(fā)酵過程中，現(xiàn)場人數(shù)多，情緒會非常激動，現(xiàn)場一般都難以控制。這就需要政府相關職能部門領導主動出面，現(xiàn)場安撫群眾，表示大家出于環(huán)境保護和自身及其家人身心安全考慮，心情可以理解，而且政府領導和職能部門都非常重視，在調(diào)查核實后，會給大家一個滿意的答復。

其次，選派代表參與溝通協(xié)調(diào)。因為環(huán)境集體事件現(xiàn)場談話溝通很難開展，且很難有什么實質(zhì)性效果?？梢宰寘⑴c群眾選派代表，由政府相關職能部門領導與其座談，逐條回答和解決投資項目周邊群眾關心的熱點問題，消除他們的疑慮。如果遇到當場不能夠解決的問題，應該做好記錄，待核實后再予以答復和解決。

再次，承諾處理時間節(jié)點。對于一些涉及周邊群眾切身利益，處理過程需要一定周期的問題，政府職能部門要明確一定的時間節(jié)點，以此穩(wěn)步推進，并按照規(guī)定時間，適時做好與群眾溝通反饋工作。

(二)積極主動宣傳引導

首先，發(fā)揮新聞媒介宣傳作用。環(huán)境集體事件發(fā)生前后，尤其是出現(xiàn)一些苗頭性問題時，政府要充分發(fā)揮新聞媒介等主陣地的宣傳作用，及時跟進投資項目周邊群眾關心的熱點問題。加強投資項目宣傳，重點宣傳項目環(huán)保保障措施以及項目投資前景，提升周邊群眾對投資項目的信心，排除他們存在的不必要的疑慮。

其次，解答群眾困惑問題?？梢酝ㄟ^政府網(wǎng)頁、官微以及微博等媒介，及時收集群眾關于投資項目環(huán)保方面所存在的疑慮和問題，由項目投資方或者邀請相關行業(yè)專家，就問題進行詳盡回答，重點解答項目投產(chǎn)后排污處理、噪音消除以及廢氣凈化等群眾反映強烈的問題，并明確后期環(huán)境達標的具體標準，自覺接受周邊群眾參與監(jiān)督。

再次，提高群眾參與力度。在投資項目環(huán)評程序過程中，必須選擇周邊群眾代表參與其中，嚴格按照環(huán)評要求，讓群眾參與簽字確認，接受和采納大家的意見。對于環(huán)境集體事件周邊群眾反映強烈的問題，可以積極組織群眾代表赴周邊地區(qū)同一類型項目企業(yè)參觀考察，現(xiàn)場體驗投資同類項目是否會存在影響環(huán)境等方面的隱患，減少群眾對投資項目不必要的顧慮和煩惱。

(三)強化多邊溝通交流

首先，介紹恰當反映渠道。許多環(huán)境集體事件最初可能只是起源于一些小的問題，只是周邊群眾采用不恰當?shù)姆从撤绞剑又恍﹦e有用心的人對其予以惡意煽動，才使得問題不斷發(fā)酵，致使事態(tài)進一步惡化。政府可以通過適當方式，向群眾宣傳普及關于向政府反映問題的最便捷渠道，比如，撥打12345政府熱線等，其不但便捷，而且具有省時、經(jīng)濟等方面的優(yōu)勢，會很快得到答復。讓群眾知道，遇有困難和問題，沒有必要一定要通過信訪渠道，更不要通過聚集人群、走上街頭或擁堵政府辦公場所等過激方式來反映問題。

其次，采用專業(yè)術語解釋項目。在投資項目審批和實施過程中，政府要積極主動地根據(jù)相關要求，委托權威機構，組織對相關企業(yè)生產(chǎn)進行環(huán)境影響評估，及時采取張貼或在相關媒介上予以公布，自覺接受大家監(jiān)督，并廣泛收集群眾反映的問題，切實將工作做在前面，減少后期不必要的麻煩。同時，要通過一定的媒介，主動邀請專家對投資的項目、流程、環(huán)保以及生產(chǎn)收益前景等方面通過專業(yè)術語進行解釋，提升周邊群眾對項目投資的認可度，減少群眾猜疑，以防后期帶來不必要的麻煩。

再次，完善多方溝通協(xié)調(diào)機制。在環(huán)境集體事件發(fā)生前后，投資項目周邊群眾遇到問題，第一時間會想到找政府解決，其實問題解決真正涉及的遠遠不止政府與群眾這兩個方面，關鍵可能還在于項目投資企業(yè)，只不過周邊群眾認為這是政府招商引資項目，當然還是應該找政府比較管用、比較奏效，甚至采取過激行為。在現(xiàn)實中，即使向政府反映，也得由政府、企業(yè)以及周邊群眾三方，甚至多方溝通后才能夠解決，為此，在環(huán)境集體事件初始苗頭階段，政府職能部門就要盡快建立多方溝通協(xié)調(diào)機制，通過溝通協(xié)調(diào)，盡可能將問題大事化小、小事化了。

(四)完善輿情應急機制

首先，發(fā)揮網(wǎng)絡交流平臺效用。江蘇等地各級人民政府在政務網(wǎng)頁上基本都設立了“網(wǎng)絡發(fā)言人”互動平臺。明確政府各職能部門的網(wǎng)絡發(fā)言人，群眾有問題或者困惑在交流平臺上可以如實提出來，平臺上同時可以顯示政府職能部門是否收到信息以及問題處理狀態(tài)，普通網(wǎng)民登錄網(wǎng)頁專題后都能夠看到他們互動交流以及處理情況，這樣既有利于接受群眾監(jiān)督，也可以督促政府相關職能部門盡快解決問題，讓群眾真心滿意。環(huán)境集體事件發(fā)生前后，如果充分利用網(wǎng)絡交流平臺，就能夠前瞻性地發(fā)現(xiàn)投資項目周邊群眾訴求，盡快將問題解決在苗頭狀態(tài)。

其次，提升輿情回應時效性。許多政務網(wǎng)站、微博等都明確了輿情回應時間節(jié)點，如有些地方政府網(wǎng)絡發(fā)言人平臺明確規(guī)定，網(wǎng)民在網(wǎng)上反映問題后，6小時以內(nèi)網(wǎng)絡發(fā)言人必須有收到信息的回應，12小時內(nèi)必須給網(wǎng)民初步答復其處理意見。如果能夠保證這樣的時效性，的確能夠有利于問題的化解，其行政效率之高的確會讓網(wǎng)民信服。但是在現(xiàn)實中，可能與其存在一定的或者較大的時效差距，一方面，接到輿情就比較遲緩；另一方面，接到信息后，政府職能部門網(wǎng)絡發(fā)言人還得將問題轉(zhuǎn)交具體工作部門處理，這期間可能需要一個過程，如果具體負責部門辦事拖拉，可能反饋時間就更長，因此，就很難讓群眾滿意。有時網(wǎng)民在平臺上多次反映，才能得到答復，如果一直得不到回應，事態(tài)就可能不斷升級，最終引發(fā)事件。

再次，完善必要的預警機制。各級政府對群體性事件都有一定的應急預案，而環(huán)境集體事件有別于其他群體性事件，因為涉及環(huán)境污染、危及身心健康等方面的問題更加敏感，事態(tài)惡化速度以及人員聚集人數(shù)會遠遠超過其他一般群體事件。因此，各級政府要高度重視，建立和完善相應的應急預案，根據(jù)事態(tài)發(fā)展的不同等級，實施不同等級的應急預案，這樣才能夠有效應對環(huán)境集體事件，達到事半功倍的效果。

三、結(jié)語

環(huán)境集體事件的發(fā)生通常都是事出有因，投資項目周邊群眾關心環(huán)境保護和生態(tài)文明，切實維護自身身心健康權益的初衷完全可以理解，而且這也是各級政府打造服務型政府、為群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務的題中應有之義。在事件苗頭性問題出現(xiàn)后，政府積極應對，許多事件其實完全可以避免。以上分析了環(huán)境集體事件過程中政府行為誤區(qū)，并提出一定的應對措施，這只是對此問題一些膚淺的認識，還有許多問題有待日后去進一步研究探索。深信如果各級政府在招商引資過程中，多考慮一些生態(tài)因素，事前讓民眾多參與并做好廣泛宣傳，事中積極協(xié)調(diào)溝通，事后跟進得力到位，環(huán)境集體事件就會少發(fā)生甚至不發(fā)生，這也有利于維護政府形象、提升政府公信力。

[責任編輯：欒鳳廷]

2017-04-16

王瑞豐(1972-)，男，江蘇阜寧人，副教授。

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1008-8520(2017)04-0050-04