新常態(tài)下的財(cái)政戰(zhàn)略調(diào)整

許善達(dá)

新財(cái)政戰(zhàn)略主要是降低宏觀稅負(fù)和維持中央與地方財(cái)政收入格局大體不變，中央政府上收地方政府支出責(zé)任。凡不符合這一新財(cái)政戰(zhàn)略的政策應(yīng)該重新研究

自從習(xí)總書記提出“新常態(tài)”以后，就相當(dāng)于一項(xiàng)改革動(dòng)員令。各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略開始調(diào)整。

比如，投資領(lǐng)域，依靠提高杠桿率擴(kuò)大投資的戰(zhàn)略已經(jīng)被廢棄;對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，加工貿(mào)易換取低收益外國金融資產(chǎn)的戰(zhàn)略已經(jīng)被“一帶一路”戰(zhàn)略所替代;在外匯領(lǐng)域，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為貿(mào)易順差和投資逆差的新格局;房地產(chǎn)領(lǐng)域，用為低收入群體和中低收入群體解決基本住房的戰(zhàn)略替代抑制房?jī)r(jià)過快上漲的戰(zhàn)略;等等。這些調(diào)整正在逐步地實(shí)現(xiàn)。

財(cái)政戰(zhàn)略當(dāng)然是整體宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中的一個(gè)重點(diǎn)。最主要的是兩個(gè)：

其一是國家與企業(yè)和居民的關(guān)系;其二是中央與地方的財(cái)政關(guān)系。三年多的時(shí)間證明這個(gè)領(lǐng)域戰(zhàn)略的調(diào)整經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程。

在學(xué)術(shù)界，對(duì)這兩個(gè)問題存在多年的爭(zhēng)論。

在1994年實(shí)施新稅制和分稅制時(shí)，全社會(huì)對(duì)這兩個(gè)問題形成高度的共識(shí)：在國家與企業(yè)和居民的關(guān)系上，提高國家財(cái)政收入占GDP的比重，當(dāng)然，同時(shí)就是縮小企業(yè)和居民收入占GDP的比重;在中央與地方的財(cái)政關(guān)系上，提高中央財(cái)政占政府收入的比重，當(dāng)然，同時(shí)就是縮小地方財(cái)政占政府收入的比重。

（一）

到2000年，對(duì)第一個(gè)問題的分歧開始出現(xiàn)。時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)仍然主張繼續(xù)提高政府收入占GDP比重，而時(shí)任稅務(wù)總局局長(zhǎng)主張不再提高政府收入占GDP比重，而是對(duì)稅制做有增有減的調(diào)整。由于稅務(wù)局征收效率的提高，在稅制上，雖然增稅的措施規(guī)模小，減稅的措施規(guī)模大，但總體上，宏觀稅負(fù)水平一直維持基本穩(wěn)定，并沒有由于減稅規(guī)模大而下降。

這種局面一直到第二階段營改增才引發(fā)新的爭(zhēng)論。從上海2012年試點(diǎn)營改增開始，一直到2015年，營改增減稅數(shù)以千億元計(jì)，因?yàn)槎悇?wù)征收率提高，還有一些增稅的措施，宏觀稅負(fù)水平還可以保持基本穩(wěn)定。當(dāng)營改增進(jìn)入第二階段，宏觀稅負(fù)水平是否保持穩(wěn)定就是一個(gè)不可回避的問題了。學(xué)術(shù)界除個(gè)別專家外，沒有專家主張?zhí)岣吆暧^稅負(fù)水平了，大部分專家的主張就分為兩種：穩(wěn)定和降低。

實(shí)際上，從十八大以后，若干次重要會(huì)議對(duì)宏觀稅負(fù)水平對(duì)提高、穩(wěn)定、降低的選擇都是穩(wěn)定。2015年底我國開始啟動(dòng)供給側(cè)改革，降成本是主要內(nèi)容之一。企業(yè)界對(duì)此期望值很高。當(dāng)建筑業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)要實(shí)施營改增時(shí)，一次性減稅規(guī)模有5000億元左右。2016年初又降低社保費(fèi)繳費(fèi)率5個(gè)百分點(diǎn)，大約1200億元左右。這已經(jīng)使穩(wěn)定宏觀稅負(fù)水平的戰(zhàn)略遇到挑戰(zhàn)。

多年來，一些專家認(rèn)為宏觀稅負(fù)水平不高，因此反對(duì)另一些專家降低宏觀稅負(fù)水平的建議，一些媒體也介入爭(zhēng)論，支持認(rèn)為宏觀稅負(fù)水平不高的主張。

但是，實(shí)踐是檢驗(yàn)理論正確與否的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)施供給側(cè)改革的進(jìn)程中，減稅5000億元的營改增要不要出臺(tái)？減費(fèi)1200億元的降低社保繳費(fèi)率要不要出臺(tái)？繼續(xù)降低社保繳費(fèi)率的決策要不要實(shí)施？鼓勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收政策要不要制定出臺(tái)？這一系列降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的決策和宏觀稅負(fù)水平不高，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的戰(zhàn)略形成兩難選擇：或者，堅(jiān)持宏觀稅負(fù)水平不高的判斷，堅(jiān)持穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的戰(zhàn)略，取消營改增和降低社保繳費(fèi)率等供給側(cè)改革中降低企業(yè)成本的決策;或者，堅(jiān)持實(shí)施營改增和降低社保繳費(fèi)率等供給側(cè)改革中降低企業(yè)成本的決策，接受宏觀稅負(fù)水平偏高的判斷，把穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的戰(zhàn)略調(diào)整為降低宏觀稅負(fù)戰(zhàn)略。這個(gè)兩難選擇從十八大以后就逐漸尖銳化，最后在2016年7月政治局會(huì)議做出對(duì)策：降低宏觀稅負(fù)。

實(shí)際上，十八大以后，包括在準(zhǔn)備三中全會(huì)決議的討論過程中，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)和降低宏觀稅負(fù)的兩種戰(zhàn)略主張就存在尖銳的爭(zhēng)論，企業(yè)界要求降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的呼聲就很高，只不過表現(xiàn)沒有學(xué)術(shù)界那么明顯罷了。而2016年供給側(cè)改革的總體戰(zhàn)略調(diào)整把降成本列為主要內(nèi)容之一，已經(jīng)意味著穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的戰(zhàn)略不會(huì)繼續(xù)實(shí)施了，只是沒有正式明確而已。

2016年7月，政治局討論上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下半年經(jīng)濟(jì)工作，正式明確財(cái)政戰(zhàn)略之一的穩(wěn)定宏觀稅負(fù)調(diào)整為降低宏觀稅負(fù)。一般來說，這樣的重大戰(zhàn)略調(diào)整都是在中央全會(huì)或者每年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上做出的，年中的會(huì)議討論半年的工作做出這樣重大的戰(zhàn)略調(diào)整是不多見的。其實(shí)，供給側(cè)改革的新戰(zhàn)略出臺(tái)必然包括降低宏觀稅負(fù)的內(nèi)容，政治局的決議不過是給對(duì)此還有疑問的專家們一個(gè)明確的信號(hào)。

降低宏觀稅負(fù)水平是關(guān)系政府收入總量的問題，同時(shí)需要關(guān)注的是財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整。有幾項(xiàng)重要的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)付諸實(shí)施。比如，部署在2020年以前消除按照我國標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口;部署解決城鎮(zhèn)低收入群體和中低收入群體的基本住房;降低社保繳費(fèi)率;提高最低工資標(biāo)準(zhǔn);軍隊(duì)改革裁減機(jī)關(guān)人員30萬;等等。

這些單項(xiàng)的措施已經(jīng)表現(xiàn)出財(cái)政支出戰(zhàn)略的調(diào)整動(dòng)向：降低政府行政支出比重，增加民生支出比重。目前，我國依靠政府支出供養(yǎng)的人口比重偏高，反映到財(cái)政支出上，用于人員經(jīng)費(fèi)比重偏高，用于民生的支出比重偏低。目前已經(jīng)實(shí)施的若干項(xiàng)措施必然在不遠(yuǎn)的未來轉(zhuǎn)化成財(cái)政支出戰(zhàn)略的調(diào)整。比如，多年來一直強(qiáng)調(diào)的大部制改革，內(nèi)容會(huì)和軍隊(duì)改革一樣，減少部門數(shù)量、降低部門級(jí)別、減少人員數(shù)量、削減審批職能，等等，體現(xiàn)在財(cái)政支出上就是要縮小政府行政支出比重，擴(kuò)大民生支出比重。十九大以后必然將實(shí)施財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，即擴(kuò)大民生支出比重和縮小政府行政支出比重。

（二）

對(duì)中央與地方間分稅制改革的方向出現(xiàn)爭(zhēng)論主要在2010年前后。按照1994年分稅制改革的目標(biāo)，中央與地方收入比例為60%和40%，而支出比例為40%和60%，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付比重為20%。歷史發(fā)展到2015年出現(xiàn)了遠(yuǎn)離目標(biāo)的格局：中央收入比重沒有達(dá)到60%，從1994年的55%降低到了50%以下，地方收入的比重從1994年的45%不但沒有降低反而提高到50%以上。更遠(yuǎn)離目標(biāo)的是中央的支出比重逐年降低，只有15%，而地方的支出比重提高到85%。

這個(gè)格局顯然不符合預(yù)期，尤其是地方政府對(duì)此反映很大，對(duì)中央財(cái)政依賴度達(dá)到40%，地方政府財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行都非常困難，中央轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和時(shí)間很難，甚至不可能，與各地方財(cái)政支出的安排無縫銜接，財(cái)政資金被挪用成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，執(zhí)行速度緩慢，結(jié)存數(shù)量偏大成為常態(tài)。中央和地方都有共識(shí)：這種格局必須扭轉(zhuǎn)。

學(xué)術(shù)界對(duì)如何扭轉(zhuǎn)這個(gè)格局大體有三種建議：一種是從世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，我國中央政府收入比重不到總收入一半，太低，應(yīng)該大幅度提高。同時(shí)，中央政府上收若干地方政府的支出職責(zé)。第二種是中央減少收入比重，增加地方收入比重。第三種是維持中央與地方收入格局大體不變，中央上收若干地方的支出職責(zé)。

對(duì)于這三種意見，政治局已經(jīng)決定保持中央與地方收入格局大體不變。降低中央收入比重是斷然不可取的。1994年分稅制改革的目的就是提高中央收入占總收入的比重，歷經(jīng)20多年仍然沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，決不能倒退。提高中央收入比重的建議也許未來可以考慮，但當(dāng)前主要矛盾不是中央收入比重偏低，而是地方支出比重過高。

應(yīng)該說，我國地方政府的職責(zé)比起許多發(fā)達(dá)國家來說要大很多，因此我國的地方政府收入比重究竟定在什么水平合適，是不是與發(fā)達(dá)國家地方政府收入比重相當(dāng)就是合適的，這還需要在實(shí)踐中探索。但是我國地方政府承擔(dān)如此繁重的支出責(zé)任肯定是不可持續(xù)的。因此，中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革方向就是保持中央與地方收入格局大體不變，而中央上收若干項(xiàng)地方的支出責(zé)任。

中央的這個(gè)決策實(shí)際上是財(cái)政戰(zhàn)略的重大調(diào)整。最近有兩份文件反映出這個(gè)戰(zhàn)略調(diào)整。一份是關(guān)于營改增以后分稅制的調(diào)整。第一階段營改增維持原增值稅75%和25%的分成辦法，而營改增的增值稅仍保持原營業(yè)稅的辦法100%屬地方收入。新文件規(guī)定，無論原增值稅還是營改增的增值稅都實(shí)行中央與地方50%和50%的分成辦法。這個(gè)辦法在收入數(shù)量上保持了地方收入規(guī)模不變，維持了中央與地方收入規(guī)模的格局大體不變，但是，實(shí)際上廢除了地方稅主體稅種，地方政府自己組織的收入規(guī)模大幅度減少，因此，削弱了地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力，也必然削弱了地方政府執(zhí)行中央政府指令的能力。這個(gè)辦法不完全符合政治局決定的精神。許多專家建議，把目前在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)與車輛購置稅一并（也可以合并）劃歸地方收入并由地方稅務(wù)局征收。這個(gè)建議解決了地方稅主體稅種的問題，比目前的辦法擴(kuò)大了地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力，也擴(kuò)大了地方政府執(zhí)行中央政府指令的能力。同時(shí)，這項(xiàng)改革還可以適度減弱對(duì)地方政府鼓勵(lì)投資的導(dǎo)向，相應(yīng)適度加強(qiáng)對(duì)地方政府鼓勵(lì)提高居民收入和消費(fèi)的導(dǎo)向。而且，如果把消費(fèi)稅從價(jià)內(nèi)稅改為和車輛購置稅一樣的價(jià)外稅，還可以進(jìn)一步提高稅務(wù)機(jī)關(guān)征收率和納稅人的納稅意識(shí)。從消費(fèi)稅產(chǎn)品的生產(chǎn)商角度來說，還可以降低上萬億元資金占用的幾百億元財(cái)務(wù)成本。這樣一個(gè)方案有如此多的改革紅利，為什么這次分稅制的調(diào)整沒有實(shí)施呢？原因很簡(jiǎn)單。因?yàn)闋I改增已經(jīng)使中央政府和省、市、縣等所有地方政府的收入發(fā)生變化，每個(gè)政府都要應(yīng)對(duì)這個(gè)變化，每個(gè)上級(jí)政府還要處理下級(jí)政府由于營改增引發(fā)收入變化而產(chǎn)生的預(yù)算執(zhí)行問題。而消費(fèi)稅（車輛購置稅）的改革，也會(huì)引發(fā)中央政府和省、市、縣等所有地方政府的收入發(fā)生變化。變化的數(shù)量比營改增引發(fā)的變化的數(shù)量還要大。這會(huì)給所有地方政府的財(cái)政稅收工作帶來難以完成的工作量。因此，這次調(diào)整的文件規(guī)定，全部增值稅（即包括營改增的增值稅和原增值稅）實(shí)施中央與地方各50%的分成辦法有效期為2年-3年。換句話說，這種維持地方收入規(guī)模比重不變但削弱了地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力的辦法是個(gè)臨時(shí)性的，在2年-3年時(shí)間內(nèi)還要進(jìn)行重大調(diào)整。從全國整體來考慮，消費(fèi)稅的改革可以每年改革幾個(gè)稅目，在2年-3年內(nèi)全部完成。這樣，政治局關(guān)于中央與地方財(cái)政收入關(guān)系的改革就可以基本實(shí)現(xiàn)。

中央與地方財(cái)政收入關(guān)系的改革只是中央與地方財(cái)政關(guān)系的一個(gè)方面。完成全部改革任務(wù)最重要的是中央與地方財(cái)政支出責(zé)任的改革。

（三）

學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成的共識(shí)是我國中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任太少。分歧在于中央應(yīng)該優(yōu)先上收的支出責(zé)任是什么。

目前已經(jīng)明確的中央政府上收的職責(zé)是在一些比較急迫的領(lǐng)域，比如說跨行政區(qū)劃的污染治理。如果淮河的污染治理按行政區(qū)劃由各個(gè)地方政府負(fù)責(zé)，納什均衡的囚徒困境決定每個(gè)地方政府都希望污染的水排下去由下游政府治理。對(duì)此，無論中央政府或地方政府都贊成跨行政區(qū)劃的污染治理完全應(yīng)該由中央政府來管。

關(guān)于司法體系，在一些發(fā)達(dá)國家，比如美國，設(shè)立了聯(lián)邦法院、聯(lián)邦司法部和聯(lián)邦警察。這是美國中央政府（廣義）的司法體系。有專家建議我國實(shí)行垂直的司法體制，地方法院和檢察院系統(tǒng)都應(yīng)該直接屬于最高人民法院和最高人民檢察院。十八屆三中全會(huì)決定，我國司法體系垂直到省。也就是市、縣級(jí)法院、檢察院的人、錢、物都由省法院、省檢察院垂直管理。這個(gè)垂直體系并沒有垂直到最高人民法院和最高人民檢察院。這項(xiàng)改革改變了我國上千年縣官又是財(cái)務(wù)官又是法官的體系，對(duì)制約市縣兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)干預(yù)司法的作用是非常大的，在我國司法體制改革中的意義是非常深遠(yuǎn)的。但是從財(cái)政上講，擴(kuò)大了省財(cái)政的支出責(zé)任，縮小了市、縣兩級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任。并沒有改變中央與地方財(cái)政支出責(zé)任的格局。

有很多專家提出九年國民義務(wù)教育的支出責(zé)任問題。既然是國民義務(wù)教育，就不能是各地有錢就辦學(xué)校，沒錢就不辦。全社會(huì)集資幫助落后地方希望小學(xué)當(dāng)然是應(yīng)該鼓勵(lì)的，但從國家制度來講，包括小學(xué)在內(nèi)的九年國民義務(wù)教育不能靠社會(huì)贊助，應(yīng)該是中央政府負(fù)責(zé)的。中央財(cái)政應(yīng)該負(fù)責(zé)九年國民義務(wù)教育最低標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政支出責(zé)任。這個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括教學(xué)條件、學(xué)生居住飲食條件、教師的工資待遇條件，等等。雖然這項(xiàng)調(diào)整已經(jīng)是全社會(huì)的共識(shí)，但是，此項(xiàng)決策尚未作出。

目前全社會(huì)最關(guān)注的應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任是社會(huì)保障體系。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的社保體系都是中央政府負(fù)責(zé)的。而我國由于歷史的原因?qū)嵭械氖欠质〗y(tǒng)籌的社保體系。由于各省的財(cái)政收入能力差異很大，20多年來，三分之二左右的省社保費(fèi)收不抵支，三分之一左右的省依靠本省財(cái)政補(bǔ)貼也難以滿足支出需要，必須由中央財(cái)政補(bǔ)貼才能維持社保體系運(yùn)行。而實(shí)際上，由于多數(shù)地方政府無力扭轉(zhuǎn)社保費(fèi)收不抵支的局面，許多企業(yè)本應(yīng)離職或下崗進(jìn)入社保體系的職工形成數(shù)量可觀的隱性失業(yè)人口。這樣的困難還是在很高社保費(fèi)繳費(fèi)率的基礎(chǔ)上形成的。因此，一方面從緩解經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)的角度考慮，需要降低企業(yè)成本;一方面要解決多數(shù)地方政府難以承擔(dān)社保體系支出責(zé)任的困難，中央高層決定，在降低社保繳費(fèi)率的同時(shí)，社保體系由分省統(tǒng)籌改為全國統(tǒng)籌。中央政府上收這項(xiàng)地方政府的支出責(zé)任，是中央在財(cái)政支出領(lǐng)域最優(yōu)先的改革選擇。

總體來說，無論是已經(jīng)作出的決策，比如跨行政區(qū)劃的污染治理還是全國統(tǒng)籌的社保體系，還是在研究中的國民九年義務(wù)教育問題，中央上收地方的財(cái)政支出責(zé)任是一項(xiàng)相當(dāng)長(zhǎng)期的改革任務(wù)，可以也必須分項(xiàng)目逐步把應(yīng)該由中央政府負(fù)責(zé)的支出責(zé)任從地方上收。這種支出責(zé)任的上收還必然要伴隨政府機(jī)構(gòu)、人員編制、資產(chǎn)歸屬的調(diào)整，工作量相當(dāng)大。在2020年之前，能完成社保體系的全國統(tǒng)籌和國民九年義務(wù)教育就是歷史性的進(jìn)步了。最近關(guān)于調(diào)整中央與地方財(cái)政支出責(zé)任的文件已經(jīng)下發(fā)，這個(gè)文件涵蓋的內(nèi)容很多，文字很長(zhǎng)，但核心的改革方向是中央政府上收一部分地方政府的支出責(zé)任。而已經(jīng)作出的最優(yōu)先的改革決策就是在降低社保繳費(fèi)率的同時(shí)將分省統(tǒng)籌改為全國統(tǒng)籌。

總而言之，2016年下半年，一次政治局會(huì)議降低宏觀稅負(fù)的決定和一份關(guān)于調(diào)整中央與地方財(cái)政支出責(zé)任的文件標(biāo)志著新常態(tài)下財(cái)政戰(zhàn)略的調(diào)整。從某種角度說，對(duì)許多在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)和現(xiàn)行中央與地方財(cái)政關(guān)系的財(cái)政戰(zhàn)略下提出的政策建議都應(yīng)該進(jìn)行重新評(píng)估。新財(cái)政戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是降低宏觀稅負(fù)和維持中央與地方財(cái)政收入格局大體不變而中央政府上收地方政府支出責(zé)任。凡不符合這一新財(cái)政戰(zhàn)略的政策建議都應(yīng)該重新研究。如何設(shè)計(jì)這個(gè)新的財(cái)政戰(zhàn)略的實(shí)施方案是學(xué)術(shù)界當(dāng)前最緊迫的任務(wù)。國家在期待，人民在期待。

作者為聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、國家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)