推進遼寧省“灣長制”建設(shè)的探討

馬巍峰

美麗中國離不開美麗海洋，保護我們賴以生存的海洋環(huán)境，是我們義不容辭的責(zé)任。遼寧擁有漫長的海岸線和豐富的海洋資源，海洋事業(yè)發(fā)展進步取得矚目的成就。不容忽視的是，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，遼寧省也面臨海洋生態(tài)災(zāi)害等帶來的壓力和挑戰(zhàn)。岸線資源過度開發(fā)嚴重、河口生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)、近岸海域水質(zhì)污染嚴重、沿海濕地面積明顯減少、農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染問題凸顯，近岸海域海洋環(huán)境狀況依然嚴峻。尤其是海灣，作為各類污染源匯入的終端，受陸源污染排放、灣內(nèi)開發(fā)利用等因素影響，環(huán)境污染問題突出，治理修復(fù)難度較大，海洋生態(tài)環(huán)境問題集中、歷史欠賬嚴重。

2017 年，原國家海洋局為強化海洋生態(tài)環(huán)境保護工作，加快推進海洋生態(tài)文明制度建設(shè)，決定在河北秦皇島市、山東膠州灣、江蘇連云港市、海南?？谑泻驼憬￠_展“灣長制”試點工作，并印發(fā)了《國家海洋局關(guān)于開展“灣長制”試點工作的意見》（國海發(fā)〔2017〕14號）。試點工作實施3年來，各試點省市已初步建立起“灣長制”制度體系。通過實施“灣長制”，試點地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護主體責(zé)任得以壓實，近岸海域水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定，部分地區(qū)近岸海域水質(zhì)大幅改善。

為全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》的要求，切實保證打贏打好渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)，遼寧省于2019年10月啟動了遼東灣“灣長制”試點建設(shè)工作，著手建立以海洋功能區(qū)及海灣自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以壓實地方黨委政府海洋生態(tài)環(huán)境保護主體責(zé)任為核心，建立分工明確、層次明晰、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的長效管理協(xié)調(diào)運行機制，構(gòu)建可監(jiān)測、可量化、可考核的監(jiān)督考評體系，為推進渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃等國家確定的各項海洋生態(tài)環(huán)境保護工作目標提供制度保障。

“灣長制”是完善生態(tài)文明制度的創(chuàng)新

“灣長制”是壓實海洋生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)的先進制度設(shè)計

當前落實生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)仍需必要的制度體制支撐，而“灣長制”正是進一步明確海洋生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)、更好發(fā)揮黨對海洋生態(tài)環(huán)境保護工作領(lǐng)導(dǎo)作用的有效和必要的制度設(shè)計，進而實現(xiàn)遼寧省海岸線“每一米”都職責(zé)清楚、責(zé)任明確。

“灣長制”是建立健全陸海統(tǒng)籌和區(qū)域聯(lián)動海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的創(chuàng)新

當前，亟待通過進一步深化改革，按照陸海統(tǒng)籌的思路，建立健全生態(tài)環(huán)境部門與城建、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、發(fā)改、交通、旅游等相關(guān)部門在海洋生態(tài)環(huán)境保護中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。實踐證明，“灣長制”可以突破以往部門條塊分割的生態(tài)環(huán)境治理傳統(tǒng)束縛，為建立完善污染防治區(qū)域聯(lián)動和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系提供制度保障。

“灣長制”是有效地提升區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護行政效能的重要途徑

“灣長制”在明確各級灣長、各灣長成員單位工作任務(wù)和工作責(zé)任的基礎(chǔ)上，本著“縣區(qū)級著重發(fā)現(xiàn)、市級著重解決、省級著重協(xié)調(diào)”的原則，以“‘灣長制’工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為主干，以相關(guān)部門為橫向枝葉”，建立“問題由小到大，解決由下至上”的立體高效工作系統(tǒng)，更好地把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為海洋環(huán)境的治理效能。

“灣長制”是“陸海統(tǒng)籌、河海共治”的最有效體制銜接

“灣長制”是“河長制”的向海延伸，內(nèi)容涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、建設(shè)等部門，是“打通陸海、統(tǒng)籌河?！钡木C合平臺。通過納入“治水”體系，既可以加強和“河長制”各項工作的溝通協(xié)調(diào)，又可以固化改革成果，形成無縫銜接的制度保障。

“灣長制”是海洋環(huán)境治理的重要制度保障

明確任務(wù)和范圍，有效解決“干什么”的問題

即以海洋功能區(qū)管控要求和沿岸自然稟賦屬性為基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)存主要生態(tài)環(huán)境問題，結(jié)合當前各項海洋環(huán)境保護工作任務(wù)，按照行政區(qū)劃劃定空間管控任務(wù)單元，形成“打通陸地和海洋”“貫通陸海污染防治和生態(tài)保護”的機制體制，強化陸海的整體謀劃和有機聯(lián)系，統(tǒng)籌陸域和海域污染防治工作，推動生態(tài)保護的區(qū)域聯(lián)動，做好相關(guān)規(guī)劃銜接，加快建設(shè)從山頂?shù)胶Ｑ蟮纳鷳B(tài)環(huán)境治理體系，推動陸海協(xié)同治理見成效。圍繞現(xiàn)階段海洋環(huán)境保護工作任務(wù)，應(yīng)采取以下措施：一是要管控陸源直排海污染源。確保入海排污口設(shè)置合理、達標排放；對接“河長制”，實行入海監(jiān)測斷面監(jiān)控通報制度，確保入海河流水質(zhì)和排放總量符合海灣環(huán)境質(zhì)量保持或改善目標的要求。二是要管控近岸海域海水污染。清理非法和不合理設(shè)置的海水養(yǎng)殖和灘涂養(yǎng)殖，確保海水養(yǎng)殖規(guī)范化、合理化、達標化。三是要加強沿海特別是鄰近海岸帶村屯農(nóng)村環(huán)境綜合整治。確保農(nóng)村生活廢水、垃圾、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)面源污染的有效管控。四是要強化空間資源管控和景觀整治。實現(xiàn)遼寧省海岸線分段管理，落實海洋生態(tài)系統(tǒng)保護責(zé)任，對保護區(qū)、紅線區(qū)進行全面管控，徹底清理違法違規(guī)開發(fā)利用活動，確保保護區(qū)、紅線區(qū)生境安全，區(qū)域內(nèi)一切開發(fā)利用活動依法合規(guī)。五是要落實近岸海域、岸灘和海島的治理和修復(fù)措施。確保本灣區(qū)內(nèi)近岸海域、岸灘、海島的治理和生態(tài)修復(fù)工作任務(wù)、指標的完成。六是實行海岸沙灘環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任制，按照“誰建設(shè)誰負責(zé)，誰管理誰維護”的原則，重點加強對海濱浴場、公園、景觀景點、天然漁港、游樂設(shè)施、餐飲業(yè)集中區(qū)等環(huán)境衛(wèi)生問題突出的區(qū)域和隨意傾倒垃圾、廢棄設(shè)施和船只、露天燒烤、擅自設(shè)攤經(jīng)營等破壞環(huán)境衛(wèi)生行為的管理、查處力度，確保岸灘環(huán)境衛(wèi)生，景色優(yōu)美。七是開展海洋垃圾清漂工作，明確海洋垃圾清漂工作主體，建立海洋垃圾清漂工作機制，確保海上環(huán)衛(wèi)制度落實。

確定責(zé)任與分工，有效解決“誰來干”的問題

“灣長制”的核心是責(zé)任制，是以黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為主的責(zé)任體系?！盀抽L制”是加強海灣保護的工作平臺，不打破現(xiàn)行管理體制、不改變黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門職責(zé)分工。圍繞灣長屬地管理責(zé)任和相關(guān)部門責(zé)任，形成黨政負責(zé)、生態(tài)環(huán)境牽頭、部門協(xié)同、一級抓一級、層層抓落實的工作格局。一是各級灣長。各級黨（政）主要領(lǐng)導(dǎo)作為各級灣長是本行政區(qū)域內(nèi)海灣保護的第一責(zé)任人。灣長對本灣區(qū)陸、海、灘環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)及海灣資源保護與修復(fù)負總責(zé)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）可設(shè)立巡灣員，并對本灣區(qū)陸、灘環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)及資源保護與修復(fù)負總責(zé)。各級灣長（巡灣員）負責(zé)協(xié)調(diào)和銜接“灣長制”與“河長制”各項工作。對于跨行政區(qū)域的海灣，由所跨行政區(qū)域的上一級灣長負總責(zé)。二是“灣長制”組成部門。各級“灣長制”組成部門在灣長的統(tǒng)一指揮下，按照職責(zé)分工，各司其職，各負其責(zé)，齊抓共管，形成海灣保護合力。各級各部門應(yīng)主動落實海灣管理主體責(zé)任，認真履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)。三是“灣長制”辦公室。成立“灣長制”辦公室，負責(zé)落實灣長確定的事項，做好灣長的參謀助手?！盀抽L制”辦公室要充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦作用，組織制定相關(guān)管理制度，組織開展宣傳培訓(xùn)；對同級灣長交辦事項及公眾舉報投訴事項進行分辦、督辦，對同級灣長在日常巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，督促相關(guān)部門及時查處或向上一級“灣長制”辦公室上報；具體承擔對“灣長制”落實情況的監(jiān)督和考核。

建立相關(guān)工作機制，有效解決“怎么干”的問題

一是堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向。在落實“干什么”的過程中，掌握海灣狀況，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，協(xié)調(diào)解決影響突出的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級灣長的重點是發(fā)現(xiàn)問題、解決簡單問題，對于難以解決的問題，要及時向上一級“灣長制”辦公室報告。二是實行問題清單制。建立問題清單、目標清單、任務(wù)清單、措施清單、責(zé)任清單，結(jié)合本地實際和階段工作重點，確定年度任務(wù)，組織相關(guān)地方和部門逐項落實。三是組織專項整治。針對存在的突出重點難點問題，組織專項整治或聯(lián)合執(zhí)法，集中力量在短期內(nèi)予以解決；對于其他短期內(nèi)難以解決的問題，要以“釘釘子”精神，按照輕重緩急，持續(xù)推進，逐個解決。四是開展監(jiān)督檢查。采取明查暗訪相結(jié)合、以暗訪為主的方式，開展常態(tài)化監(jiān)督檢查，及時掌握下級灣長和相關(guān)部門履職情況及“灣長制”工作成效，跟蹤督促問題整改。要充分借助黨委督查、政府督查、紀檢監(jiān)察、人大政協(xié)監(jiān)督等力量，開展專項督查或聯(lián)合檢查。要暢通公眾反映問題渠道，建立有獎舉報機制，調(diào)動社會公眾的監(jiān)督積極性。要強化問題整改，并舉一反三，采取有效措施，杜絕問題反彈。五是嚴格考核獎懲?？己藛栘?zé)是壓實責(zé)任的關(guān)鍵措施。各地要嚴格實施縣級及以上灣長對下一級的考核，將考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。對于履職不力、不作為、慢作為、亂作為、突出問題長期得不到解決的，要嚴肅追究相關(guān)灣長和部門責(zé)任；對于主動擔當、履職盡責(zé)、全面推行“灣長制”任務(wù)落實、成績突出的地區(qū)和優(yōu)秀灣長、相關(guān)部門及其工作人員，各地可結(jié)合實際按規(guī)定予以表彰或獎勵。

切實保障“灣長制”順利推進

堅持遼東灣“灣長制”試點先行

遼東灣是遼寧省經(jīng)濟基礎(chǔ)較雄厚、活力較強的地區(qū)之一，渤海污染防治攻堅戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，海洋生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域落實陸海統(tǒng)籌的前沿陣地，同時也是國家重點支持的區(qū)域。開展遼東灣“灣長制”試點，既可以充分利用國家重點支持的政策優(yōu)勢，又可以從“灣長制”體制機制建設(shè)、“灣長制”實施情況、灣長履職情況、“灣長制”取得的成效及創(chuàng)新成果等方面對試點工作進行系統(tǒng)梳理，系統(tǒng)掌握“灣長制”在試點階段取得的經(jīng)驗成果，為在遼寧省推進“灣長制”奠定基礎(chǔ)。

徹底摸清海洋生態(tài)環(huán)境問題現(xiàn)狀

對海域開發(fā)利用情況，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，岸線開發(fā)利用和圍填海情況，入海排污口位置及污染物排放情況，近岸海域水質(zhì)狀況，沙灘、濕地、 潟湖、河口等敏感海洋資源保護和開發(fā)利用狀況，近岸海島保護和開發(fā)利用狀況，海洋保護區(qū)管理狀況，海水養(yǎng)殖污染情況，海岸景觀及生態(tài)修復(fù)狀況，海洋垃圾治理情況等海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進行基線調(diào)查，分析環(huán)境問題，為科學(xué)決策提供可靠依據(jù)。

積極推動立法

適時開展遼寧省海洋環(huán)境保護條例修訂工作，積極推動“灣長制”制度建設(shè)、灣長管理工作體系、“灣長制”相應(yīng)議事機制和多部門共同參與的協(xié)調(diào)運行機制等納入遼寧省地方法規(guī)。