河長制政策績效評估與障礙因素分析
——基于太湖水域城市的調(diào)研

王娟 宋怡霏 何優(yōu)

（武漢工程大學管理學院，湖北武漢 430073）

1 引言

黨的十九大報告明確提出我國將實施最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，加大環(huán)境治理力度，加快水污染防治、水生態(tài)的保護，實施流域環(huán)境綜合治理。水污染具有典型的外溢性及跨界性特點，有效的環(huán)境治理模式的選擇就成為解決水污染防治的重要保證。分權(quán)式環(huán)境治理模式下，地方環(huán)境政策與執(zhí)行力度有被利益集團影響的風險［1］，環(huán)境治理成本與收益的不均衡現(xiàn)狀［2］等原因都加劇了環(huán)境治理的難度。各級政府在不斷地創(chuàng)新水環(huán)境治理手段及政策，但水污染狀況并沒有持續(xù)好轉(zhuǎn)。直到因江蘇省無錫市太湖水域藍藻事件的爆發(fā)被首次推出的河長制（也包括湖、庫、蕩、氿）出現(xiàn)，地方治水的初步成效開始得到社會認可，經(jīng)過多年的地方實施與效應擴散，2018 年底河長制已在全國范圍全面實施。

這項由地方政府創(chuàng)新實施的水環(huán)境保護政策是否能夠改進流域水污染治理現(xiàn)狀并產(chǎn)生治污成效，亟須運用現(xiàn)實調(diào)研數(shù)據(jù)科學地進行政策分析、評估，同時需要深入探討其背后的障礙影響因素。這些是河長制改革發(fā)展過程中必須要研究的問題，也是跨域環(huán)境保護的重要內(nèi)容。太湖是我國五大淡水湖之一，流經(jīng)的省（市）有江蘇、浙江、安徽以及上海市。作為最早實施河長制的水域，太湖治水效果的評估及其障礙因素的分析具有重要的參考價值與借鑒意義。因此，本文選擇了太湖水域7 個市作為調(diào)研區(qū)域，就河長制執(zhí)行效果、政策本身等問題進行了細致調(diào)研、分析，希望為其他水域治理提供經(jīng)驗證據(jù)。

2 調(diào)研地區(qū)及數(shù)據(jù)說明

太湖流域作為長三角發(fā)展區(qū)的核心區(qū)域，農(nóng)業(yè)發(fā)達、人口密集、企業(yè)眾多、城鎮(zhèn)林立，其重要性不言而喻。為了應對藍藻爆發(fā)這場史無前例的環(huán)境危機，河長制應運而生。太湖水域所在市主要有無錫、嘉興、蘇州、常州、湖州、杭州與上海。無錫、常州與蘇州是江蘇省3 個重要的經(jīng)濟發(fā)展城市，其中，無錫的水污染情況相對更為嚴重，也是最早試點改革城市；蘇州是占據(jù)太湖水域最廣，也是工業(yè)產(chǎn)值占比較大的城市；常州占太湖流域相對較少。浙江的嘉興、湖州與杭州也處于太湖流域，是城市發(fā)展和工業(yè)發(fā)展都較好的大中城市。上海作為太湖流域通往河海的重要河道所在城市，其經(jīng)濟等生產(chǎn)生活活動也影響著太湖水質(zhì)。

2.1 調(diào)研問卷設計及數(shù)據(jù)說明

關于地方政府的政策實施效果評估現(xiàn)有文獻大部分使用滿意度模型進行分析，此分析方法在評估地方政府公共政策績效方面得到廣泛的推廣與應用。地方政府政策實施效果的評估涉及3 個大的方面：實施者、實施對象與實施手段。河長制政策的實施是地方政府中的上級政府下達，下級政府按照政策要求安排河長與河長制各項任務。在這個過程中，河長制實施的對象是水污染源，即對當?shù)厮h(huán)境造成污染危害的企業(yè)、農(nóng)業(yè)、排水管道布局等各項生產(chǎn)、生活活動。因此，各級地方政府在實施河長制時，必須從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、居民生活、水環(huán)境治理等多方面的情況。而這些內(nèi)容也是本文進行河長制政策執(zhí)行效果評估時考慮的重要方面。借鑒已有文獻的研究思路［3-4］，結(jié)合太湖流域所在各個市的實際調(diào)研情況，設計了基于太湖流域居民滿意度的河長制政策實施效果績效評估體系，見表1，并據(jù)此展開了相應的問卷及問題調(diào)研與分析。

表1 河長制政策滿意度績效評價指標體系

選擇的問卷調(diào)查范圍涉及7 個市。鑒于樣本的完整性、代表性、數(shù)據(jù)的有效性及調(diào)研的成本等原因，隨機選擇了每個城市中的2 個市轄區(qū)進行調(diào)研，每個市轄區(qū)發(fā)放有效問卷100 份。為了保證數(shù)據(jù)可以進行有效分析，調(diào)研組在當?shù)貙徍藛柧戆l(fā)現(xiàn)有明顯不完整及無效性問題時，選擇在當?shù)乩^續(xù)調(diào)研補充問卷數(shù)量，因此調(diào)研問卷共發(fā)放并回收1 400 份。調(diào)研時間從2018 年的10 月開始，到2019 年6 月結(jié)束。對調(diào)查問卷的信度與效度進行檢驗后顯示，Cronbach 的α 系 數(shù) 均 大 于0.71，KMO 值 均 大 于0.80，Bartlett 球形檢驗P 值小于0.01。此次調(diào)查問卷具有較高的可信度和良好的結(jié)構(gòu)效度，同時意味著調(diào)查數(shù)據(jù)能準確地反映被調(diào)查地區(qū)河長制執(zhí)行的客觀情況。

2.2 樣本數(shù)據(jù)分析

調(diào)研在每個市轄區(qū)選擇了100 人進行訪談調(diào)研并完成調(diào)查問卷。調(diào)研的七大區(qū)域中大部分被調(diào)查居民的性別構(gòu)成、年齡分布和教育程度等情況基本一致。在調(diào)研對象的選擇中，也考慮到了地方政府人員的評價意見，分別在每個調(diào)研區(qū)域選擇了適當比例的地方政府人員與環(huán)境保護部門相關人員。在本次調(diào)查中，在充分保證具有代表性和區(qū)域差異的前提下，通過搜集與獲取數(shù)據(jù)的科學性，保證河長制政策績效評價的準確性和可信度。

3 熵權(quán)TOPSIS 模型

借鑒已有文獻［5］中關于調(diào)研問題的研究方法，使用熵權(quán)TOPSIS 模型（逼近理想解排序方法）來分析太湖水域河長制政策的執(zhí)行效果。TOPSIS 模型是廣泛應用的決策技術，主要用來解決有限方案多目標決策問題，是基于距離作為標準評價的方法。具體來講，此方法首先在一定數(shù)量的評估對象下，設定優(yōu)化后的最優(yōu)的主體目標，通過測度分析現(xiàn)狀離最優(yōu)目標的遠近來計算距離目標的接近程度，以此分析現(xiàn)狀的優(yōu)劣。而本文使用的熵權(quán)TOPSIS 模型與傳統(tǒng)的TOPSIS 法相比，改進了評估對象與最優(yōu)目標之間的正負理想解的取值公式，使得評估對象與最優(yōu)目標之間的實際情況更為準確，最終的評估結(jié)果更科學。除了進行河長制政策效果評估外，還對影響政策執(zhí)行的障礙因素進行分析，這有助于識別出影響河長制政策效果的關鍵因素，對于進一步的政策執(zhí)行有重要的指導意義，為政策實施過程中的問題調(diào)整提供了實證依據(jù)。

4 評估結(jié)果與障礙因素分析

4.1 評估結(jié)果分析

調(diào)研數(shù)據(jù)整理后經(jīng)公式計算得到太湖水域7 個市河長制政策評估指標的正、負理想解。在10 個正理想解中，杭州3 個、上海2 個、常州2 個、嘉興1個、蘇州1 個、無錫1 個。相對而言，杭州居民對于河長制政策的總體滿意度、河長制的考核方式與政策設計安排滿意度都比較高；上海居民對于河長制實施范圍及河長制執(zhí)行標準的滿意度比較高；常州居民對于河長制的政策動態(tài)調(diào)整過程及河長制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理較為滿意；嘉興居民對于河長制人事安排較為滿意；蘇州居民對于河長制的財政支出項目公開度較為滿意；無錫居民對于河長制執(zhí)行對象較為滿意。因此，對于河長制執(zhí)行過程中較為滿意的事項在太湖水域7 個不同的市中均具有借鑒參考價值。相互學習優(yōu)秀的實施經(jīng)驗，才可以更好地執(zhí)行河長制政策。調(diào)研數(shù)據(jù)經(jīng)公式計算得到太湖水域7個市河長制政策評估的結(jié)果，具體見表2。太湖水域各市河長制政策實施評估后的績效等級較高的是杭州與上海，其次是常州、嘉興、蘇州與無錫，等級較低的是湖州。整體而言，太湖水域調(diào)研的部分城市的河長制政策執(zhí)行效果滿意度比較好，但也有的地區(qū)河長制執(zhí)行滿意度并不理想。

表2 太湖水域河長制政策評估結(jié)果

4.2 障礙因素分析

通過分析各個指標對于太湖水域各個市河長制工作的影響大小，對不利于河長制政策執(zhí)行的障礙因素進行了識別與分析，進而為下一步的政策建議提供證據(jù)。在無錫的調(diào)研顯示，對河長制執(zhí)行標準的滿意程度是影響太湖水域河長制政策績效最大的障礙因素，其次是對河長制財政支出項目公開的滿意度、對河長制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理滿意度、對河長制政策動態(tài)調(diào)整過程滿意度及對河長制政策總體的滿意度。無錫居民對以上政策執(zhí)行中的事項的不滿意度也表明了政策執(zhí)行的改進方向。無錫是最早實施河長制的城市，其改革的進程對于其余城市具有借鑒意義。但從調(diào)研問卷及實地訪談中發(fā)現(xiàn)，無錫的河長制執(zhí)行還有一些需要改進的地方。常州在調(diào)研樣本中的數(shù)據(jù)顯示，當?shù)鼐用駥娱L制財政支出項目公開、對河長制執(zhí)行標準、對河長制考核方式、對河長制實施范圍與對河長制政策設計安排并不滿意，這些是影響河長制整體績效的主要障礙因素。

對河長制執(zhí)行標準的滿意度是影響蘇州、湖州與杭州政策執(zhí)行最大的障礙因素。河長制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理的不到位導致蘇州居民對于河長制政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生了極大的不滿，是影響河長制績效的主要障礙。除此之外，影響蘇州河長制政策績效的障礙因素還有對河長制實施范圍、對河長制政策設計安排及對河長制政策動態(tài)調(diào)整過程。蘇州是長三角重要的中心城市之一，其經(jīng)濟地位不言而喻。在平衡經(jīng)濟發(fā)展與水環(huán)境保護中，地方政府的作用尤為重要，蘇州市人民政府網(wǎng)站的政府文件顯示，2017年10 月蘇州已經(jīng)進入了河長制改革的全面治河階段，但近期的實地調(diào)研及訪談并沒有出現(xiàn)這一動態(tài)調(diào)整過程。

杭州居民對河長制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理并不滿意，除此之外，對河長制財政支出項目公開、對河長制政策動態(tài)調(diào)整過程及對河長制實施范圍的不滿意是影響河長制整體績效的主要障礙因素。同為浙江省城市的湖州的調(diào)研顯示，對河長制財政支出項目公開、對河長制考核方式、對河長制政策動態(tài)調(diào)整過程及對河長制政策總體的不滿意是影響河長制整體績效的主要障礙因素。嘉興的調(diào)研顯示，對河長制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理、對河長制執(zhí)行標準、對河長制財政支出項目公開、對河長制考核方式、對河長制實施范圍的不滿意是影響河長制整體績效的主要障礙因素。上海在調(diào)研樣本中的數(shù)據(jù)顯示，當?shù)鼐用駥娱L制財政支出項目公開、對河長制考核方式、對河長制政策設計安排、對河長制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理及對河長制執(zhí)行標準并不滿意，這些是影響河長制整體績效的主要障礙因素。

5 結(jié)論與政策建議

利用熵權(quán)TOPSIS 模型，以太湖水域的無錫、嘉興、蘇州、常州、湖州、杭州與上海為調(diào)研的樣本地區(qū)，對太湖水域河長制政策執(zhí)行績效進行了評估，并識別出影響政策執(zhí)行效果的障礙因素，主要結(jié)論有：第一，杭州居民對于河長制政策的總體滿意度、河長制的考核方式與政策設計安排滿意度都比較高；上海居民對于河長制實施范圍及河長制執(zhí)行標準的滿意度比較高；常州居民對于河長制的政策動態(tài)調(diào)整過程及河長制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理較為滿意；嘉興居民對于河長制人事安排較為滿意；蘇州居民對于河長制的財政支出項目公開度較為滿意；無錫居民對于河長制執(zhí)行對象較為滿意。第二，太湖水域各市河長制政策實施評估后的績效等級較高的是杭州與上海，其次是常州、嘉興、蘇州與無錫，較為不好的是湖州。第三，障礙因素分析發(fā)現(xiàn)，對河長制執(zhí)行標準的滿意度是影響無錫、蘇州、湖州與杭州政策執(zhí)行最大的障礙因素；嘉興的調(diào)研顯示，對河長制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理是影響整體績效的主要障礙因素之一；常州與上海居民對河長制財政支出項目公開并不滿意是影響整體績效的主要障礙因素。

結(jié)合調(diào)研的現(xiàn)狀，給出以下政策建議：第一，對于河長制的執(zhí)行標準的界定是有效治理污水的前提。各個地方政府設置何種標準，如何循序漸進進行，每個政策執(zhí)行期達到何種治理污水的標準等問題都是保證河長制持續(xù)有效運行的關鍵。這個標準的設計要具有科學性、可操作性，要在滿足環(huán)境改善要求的前提下，經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，而這需要合理的激勵機制調(diào)動各級河長嚴格按照治污標準展開河長制的各項工作。第二，河長制的有效運行離不開專項財政的大力支持。治理污水本身就是耗時、耗力、耗財?shù)墓こ蹋@項短期不見經(jīng)濟效益，只有資金付出的工程，政府的專項資金的配套至關重要。而河長制治理污水專項財務的合理、公開、透明使用是保障政策發(fā)揮作用的基礎，也是得到民眾認可與監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。各級地方政府及時公開河長制專項資金的使用，以備社會公眾的監(jiān)督，才是提高河長制績效的重要途徑。第三，發(fā)揮體制外的力量，動員企業(yè)、非政府組織、公眾、媒體等參與流域水環(huán)境治理［6］。及時公開水環(huán)境及污染治理信息，豐富參與方式，補充各級地方政府河長制安排的不足。這不僅僅是采取設置公告牌等簡單的方式，還要深化公眾參與河長制治理污水工作的安排，拓寬河長與公眾的交流平臺，將有效的信息及時傳達給政府，才能實現(xiàn)真正意義上的參與。