南京市排污許可執(zhí)行報(bào)告思考與建議

董騄睿 趙妍 尚毅林

（南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，江蘇南京 210013）

1 引言

排污許可體系建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)，肩負(fù)著重要的使命。1988 年起南京市開展排污許可試點(diǎn)工作，并于同年核發(fā)了12 家企業(yè)的排污許可證［1］。2016 年底，國(guó)家開始實(shí)施排污許可制改革工作，由原來(lái)的“省證”變革為新版的“國(guó)家版許可證”［2］，推動(dòng)實(shí)施排污許可證的統(tǒng)一管理，為完善排污許可制度改革奠定基礎(chǔ)。目前，南京市已核發(fā)國(guó)家版排污許可證1 300 余張，積極推進(jìn)落實(shí)排污許可證等各項(xiàng)工作，但證后監(jiān)管方面依然是薄弱環(huán)節(jié)，在監(jiān)管要求、職責(zé)分工、監(jiān)管體系及證后管理等方面存在不足［3-4］。

執(zhí)行報(bào)告是證后監(jiān)管的重要內(nèi)容，是落實(shí)企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任的主要載體，監(jiān)管企業(yè)是否按照許可證相關(guān)要求排放污染物的重要手段，而目前國(guó)內(nèi)對(duì)執(zhí)行報(bào)告的研究較少，因此對(duì)企業(yè)執(zhí)行報(bào)告填報(bào)情況進(jìn)行梳理，并深入探討填報(bào)過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)排污許可證后監(jiān)管具有重要的意義。本文對(duì)南京市100 家企業(yè)的2018 年度執(zhí)行報(bào)告填寫情況進(jìn)行梳理，覆蓋了火電、鋼鐵、石化、制藥等10 個(gè)行業(yè)，對(duì)填報(bào)的完整性、合規(guī)性及合理性進(jìn)行分析，結(jié)合企業(yè)填報(bào)及環(huán)保部門監(jiān)管過(guò)程中存在的難點(diǎn)及問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)。

2 排污許可證執(zhí)行報(bào)告填寫情況

2.1 主要填報(bào)內(nèi)容

年度執(zhí)行報(bào)告中主要包括排污許可執(zhí)行情況、企業(yè)基本信息、污染防治設(shè)施運(yùn)行情況、自行監(jiān)測(cè)情況、臺(tái)賬管理信息、實(shí)際排放情況及達(dá)標(biāo)判定分析等。排污許可執(zhí)行情況主要涉及排污單位基本信息及產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、主要污染物、污染防治設(shè)施是否有變更，其中，大氣污染物、廢水污染物執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)名稱、治污設(shè)置均有可能發(fā)生變化，需要排污單位及時(shí)變更，與實(shí)際情況保持一致。企業(yè)基本信息和污染防治設(shè)施運(yùn)行情況主要涉及當(dāng)年度的實(shí)際生產(chǎn)情況及治污設(shè)施運(yùn)行情況，需要排污單位根據(jù)生產(chǎn)運(yùn)行情況準(zhǔn)確填寫。實(shí)際排放情況及達(dá)標(biāo)判定填寫主要污染物當(dāng)年度的實(shí)際排放量，并與許可排放量做比較，若存在超標(biāo)排放情況需按要求如實(shí)填報(bào)，存在異常情況的也要如實(shí)填寫。年度執(zhí)行報(bào)告主要內(nèi)容見表1。

表1 年度執(zhí)行報(bào)告主要內(nèi)容

2.2 填寫情況分析

本文對(duì)100 家企業(yè)的執(zhí)行報(bào)告進(jìn)行全面梳理，不同行業(yè)的企業(yè)數(shù)量分布情況見圖1。

圖1 不同行業(yè)企業(yè)數(shù)量分布

通過(guò)對(duì)執(zhí)行報(bào)告的全面梳理，發(fā)現(xiàn)主要問(wèn)題如下：首先，填報(bào)頻次低于要求。通過(guò)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，小部分企業(yè)不能及時(shí)提交執(zhí)行報(bào)告，有的甚至一直未提交執(zhí)行報(bào)告，不能滿足提交頻次要求。其次，填寫內(nèi)容缺失。通過(guò)提交的執(zhí)行報(bào)告情況來(lái)看，各個(gè)模塊的內(nèi)容都有不同程度的缺失，主要集中在未填寫本年的生產(chǎn)情況、治污設(shè)施的運(yùn)行情況及設(shè)備運(yùn)行的異常情況等方面。再次，合規(guī)性有待提高。電力、制藥等行業(yè)均出現(xiàn)主要污染物超標(biāo)排放情況，但執(zhí)行報(bào)告中均未填寫超標(biāo)排放信息及異常情況，企業(yè)未能滿足依證排污的要求。最后，填報(bào)數(shù)據(jù)邏輯性有待考究。核查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，某家企業(yè)全年正常生產(chǎn)且未采取任何減排措施，某一季度污染物排放量大幅度減少；某水泥企業(yè)全年正常生產(chǎn)且未采取任何減排措施，二氧化硫排放量遞增，氮氧化物排放量卻遞減等邏輯問(wèn)題和疑似錯(cuò)誤。

3 排污許可證執(zhí)行報(bào)告填寫問(wèn)題的主要原因

3.1 企業(yè)重視程度不夠

核查過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)對(duì)排污許可執(zhí)行報(bào)告的填報(bào)工作重視不夠，企業(yè)申領(lǐng)完排污許可證后，就認(rèn)為許可證相關(guān)工作已經(jīng)完成。然而，申領(lǐng)到排污許可證只是第一步，相當(dāng)于獲取了一張“出生證”，后期證后監(jiān)管的環(huán)節(jié)也至關(guān)重要。企業(yè)輕視了執(zhí)行報(bào)告填報(bào)的重要性，填報(bào)過(guò)程中缺乏主動(dòng)性和積極性，導(dǎo)致未能及時(shí)提交執(zhí)行報(bào)告。此外，部分企業(yè)未配有環(huán)保專員，填報(bào)執(zhí)行報(bào)告的工作往往由財(cái)務(wù)、人事等人員代勞，在與其溝通中發(fā)現(xiàn)，這類工作人員往往缺乏環(huán)保知識(shí)，導(dǎo)致執(zhí)行報(bào)告內(nèi)容出現(xiàn)缺漏及質(zhì)量參差不齊的情況，為排污許可工作的推進(jìn)增加了難度。

3.2 監(jiān)管脫節(jié)，處罰不到位

證后監(jiān)管重視不夠，處罰依據(jù)尚不健全。對(duì)于已核發(fā)許可證企業(yè)證后監(jiān)管力度不足，缺乏持續(xù)有效的監(jiān)管。對(duì)于企業(yè)未能及時(shí)提交執(zhí)行報(bào)告及報(bào)告內(nèi)容填寫不規(guī)范等情況，基層監(jiān)管部門督促其整改后，未能及時(shí)再次復(fù)核。同時(shí)，在執(zhí)行報(bào)告上載明的超標(biāo)排放情況缺乏有效的處罰依據(jù)，降低了排污許可對(duì)企業(yè)的約束力。

3.3 宣傳力度不足

排污許可證核發(fā)工作難度大、任務(wù)重，這就導(dǎo)致環(huán)境主管部門往往重視前期的核發(fā)工作，而輕視證后監(jiān)管，缺少證后監(jiān)管填報(bào)的相關(guān)培訓(xùn)，以及向企業(yè)宣傳執(zhí)行報(bào)告等證后監(jiān)管重要性方面尚有不足，間接導(dǎo)致部分企業(yè)誤認(rèn)為拿到許可證即可，缺乏依證排污的意識(shí)，出現(xiàn)執(zhí)行報(bào)告未按要求填寫等情況。

4 建議

4.1 優(yōu)化執(zhí)行報(bào)告填報(bào)模式

為了減輕企業(yè)工作負(fù)擔(dān)，可減少月報(bào)、季報(bào)及年報(bào)中重復(fù)填報(bào)的部分，充分利用智能化的技術(shù)手段，在填報(bào)平臺(tái)中將需重復(fù)填寫的內(nèi)容自動(dòng)導(dǎo)入，可極大地提高企業(yè)填報(bào)效率，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，精簡(jiǎn)企業(yè)執(zhí)行報(bào)告的填報(bào)內(nèi)容，如廢水污染防治設(shè)施中污水回收量、污泥產(chǎn)生量等［5］。

4.2 強(qiáng)化證后監(jiān)管

定期開展執(zhí)行報(bào)告“回頭看”“雙隨機(jī)”等檢查工作，環(huán)境主管部門對(duì)企業(yè)填寫情況進(jìn)行復(fù)核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行報(bào)告等證后監(jiān)管環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題，及時(shí)通知企業(yè)進(jìn)行整改，對(duì)于超總量排放的企業(yè)應(yīng)依法予以處罰。對(duì)于多次違法違規(guī)的企業(yè)，納入重點(diǎn)管理企業(yè)清單，加大檢查頻次，確保企業(yè)按證排污，有效解決“重發(fā)證、輕監(jiān)管”的問(wèn)題，將排污許可證后監(jiān)管工作落到實(shí)處。

4.3 加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

構(gòu)建排污許可證后監(jiān)管人才體系，培養(yǎng)綜合型、專業(yè)型技術(shù)執(zhí)法隊(duì)伍，定期開展執(zhí)行報(bào)告證后監(jiān)管專項(xiàng)培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員專業(yè)技能和核查能力，更精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，提高執(zhí)法效率，為證后監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，定期為企業(yè)開展培訓(xùn)，普及環(huán)保知識(shí)，讓企業(yè)及時(shí)了解相關(guān)環(huán)保規(guī)范和政策，有利于排污許可工作的推進(jìn)。

4.4 建立信息化管理方式

創(chuàng)新監(jiān)管模式，充分利用人工智能等技術(shù)手段提高監(jiān)管效能。建立聯(lián)動(dòng)的環(huán)保數(shù)據(jù)管理體系，將多平臺(tái)數(shù)據(jù)聯(lián)通，不斷整合完善，實(shí)現(xiàn)排污許可、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、在線監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)共享，充分利用大數(shù)據(jù)，全方位地獲取企業(yè)的污染物排放情況［6］。此外，可在排污單位排污口設(shè)置二維碼，掃描即可進(jìn)入證后監(jiān)管系統(tǒng)，獲取執(zhí)行報(bào)告等相關(guān)內(nèi)容，以便及時(shí)、準(zhǔn)確、清晰地判定企業(yè)污染物排放的執(zhí)行情況。