我國民族事務(wù)協(xié)同治理適用性研究

摘 要 多重復(fù)雜的民族事務(wù)工作雖然不是城市的重點(diǎn)工作，但是處理不得當(dāng)會直接影響城市的中心工作。面對少數(shù)民族地區(qū)還是城市少數(shù)民族發(fā)展困境以及民族事務(wù)治理瓶頸，民族事務(wù)治理部門已經(jīng)遠(yuǎn)不能以一己之力應(yīng)對這種復(fù)雜的形勢，而民族事務(wù)的公共事務(wù)屬性、矛盾凸顯現(xiàn)狀、以及在民族領(lǐng)域追求公平性原則均適用開展協(xié)同治理，以此實(shí)現(xiàn)全民族的共同發(fā)展，滿足少數(shù)民族群眾對美好生活的需要。

關(guān)鍵詞 民族事務(wù) 協(xié)同治理 適用性

作者簡介：李肅，浙江越秀外國語學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生。

中圖分類號：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.245

一、問題的提出

協(xié)同治理理論追求多元主體參與，采取網(wǎng)格化運(yùn)作方式，運(yùn)用自組織的協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效治理目標(biāo)的達(dá)成。在中國知網(wǎng)以“民族”“協(xié)同”“治理”為關(guān)鍵詞搜索篇名，只有49篇文章①，文章的內(nèi)容類型也相對集中在少數(shù)民族流動人口協(xié)同治理、社區(qū)少數(shù)民族事務(wù)治理等問題上，在民族領(lǐng)域進(jìn)行的協(xié)同治理研究剛剛開始，而且多集中于少數(shù)民族自治地區(qū)的相關(guān)研究，仍然缺乏對于非民族區(qū)域自治地區(qū)的城市民族事務(wù)治理研究、缺乏實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)協(xié)同治理的相關(guān)體系研究。而當(dāng)前，無論是針對少數(shù)民族群眾的發(fā)展難題，還是民族事務(wù)治理的困境，運(yùn)用協(xié)同理論在我國民族事務(wù)領(lǐng)域開展治理具有天然的適用性。

二、協(xié)同治理理論闡釋

協(xié)同的運(yùn)用并非完全來自于西方。中國古籍中早就運(yùn)用“協(xié)同”闡釋關(guān)系，比如：《漢書·律歷志上》：“咸得其實(shí)，靡不協(xié)同?！币鉃閰f(xié)調(diào)一致、和合共同;《三國志·魏志·鄧艾傳》：“艾性剛急，輕犯雅俗，不能協(xié)同朋類，故莫肯理之?！币鉃閳F(tuán)結(jié)統(tǒng)一;《三國志·魏志·呂布傳》：“卿父勸吾協(xié)同曹公，絕婚公路。”意為協(xié)助、會同②。

在中國知網(wǎng)上以“協(xié)同”為篇名搜索期刊論文，最早一篇出現(xiàn)在1955年，在此之后，“協(xié)同”的概念一直在醫(yī)學(xué)、食品科學(xué)、冶煉、采礦、原子能科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域?qū)W術(shù)論文中被廣泛使用，H·哈肯著《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》之后，受協(xié)同論的影響和啟發(fā)，我國學(xué)者把協(xié)同概念引入對社會結(jié)構(gòu)、社會系統(tǒng)的研究，形成社會協(xié)同思想。隨著公共行政理論的研究深入發(fā)展，“協(xié)同”逐漸和治理理論相結(jié)合，顯示了天然的適配性。

從本世紀(jì)初開始，我國學(xué)者不僅開展了協(xié)同治理的學(xué)理性思考，對協(xié)同治理要素、機(jī)制、體系、框架、能力等進(jìn)行研究，而且逐漸開展各實(shí)踐領(lǐng)域協(xié)同治理研究，從縱向上，運(yùn)用協(xié)同治理理論分析解決從政府到基層社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理難題;從橫向上，運(yùn)用協(xié)同治理理論分析可能參與的主體包括社會組織、公民個人的能力現(xiàn)狀以及參與意愿，在反思政府主導(dǎo)的行動力和動機(jī)上，通過各種有效機(jī)制的建立，促進(jìn)多主體協(xié)同參與治理。學(xué)者普遍認(rèn)為，協(xié)同治理可以很好地應(yīng)對公共危機(jī)，提高公共事務(wù)治理效能，在多方主體共同參與的過程中，化解潛在危機(jī)和現(xiàn)實(shí)矛盾，應(yīng)對突發(fā)事件，促進(jìn)社會和諧有序發(fā)展。

協(xié)同治理是指為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，多元治理主體在一定的限度內(nèi)，運(yùn)用協(xié)同手段，保持權(quán)力相對對等，強(qiáng)調(diào)過程網(wǎng)格化管理，通過自組織能力促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)各組織的協(xié)同，最終達(dá)到有效治理的目的，主要包括三個方面：

其一，多元治理主體之間的關(guān)系協(xié)同。協(xié)同治理的多元主體包括政府、社會組織、企業(yè)、個人等。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間權(quán)力平等，互相協(xié)作，參與治理的各主體不再是政府管控之后被動地接受結(jié)果，而是強(qiáng)調(diào)在“事前、事中”以平等的主體參與進(jìn)來，協(xié)商合作。政府原有的全權(quán)讓渡一部分給其他治理主體，僅行使主導(dǎo)、培育、協(xié)商等職能，而其他治理主體“在法律、制度的框架內(nèi)平等地作為治理的主體，平等地享有治理權(quán)③?！惫餐瑓⑴c公共事務(wù)治理的利益相關(guān)主體，發(fā)揮其特有的效用，共同協(xié)作或是互相競爭，需求和利益都平等地表述，并盡可能地使所得結(jié)果讓大多數(shù)人接受。在面對有限的公共資源和存在許多合理的又對資源如何分配存在差異性主張時，通過平等主體的協(xié)作程序，可以促使那些對結(jié)果不能接受的治理主體承認(rèn)決策的有效性，即使存在不認(rèn)同最終結(jié)果的情況，至少認(rèn)為這已經(jīng)是在考慮多方?jīng)_突立場意見的結(jié)果而非不同利益角逐出現(xiàn)的優(yōu)勝劣汰。

其二，協(xié)同治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)格化運(yùn)作?，F(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)指出，系統(tǒng)是一個標(biāo)志在時間和空間中永恒運(yùn)動著的物質(zhì)的基本屬性和存在方式的哲學(xué)范疇④。協(xié)同學(xué)承認(rèn)世界由無數(shù)的系統(tǒng)構(gòu)成，每個系統(tǒng)又由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，系統(tǒng)之間的關(guān)系不是單一的線型關(guān)系，而是多維網(wǎng)格化關(guān)系。H·哈肯認(rèn)為系統(tǒng)在臨界過程中具有共同特征，就是序參量決定系統(tǒng)的進(jìn)程，決定著系統(tǒng)內(nèi)部無序和有序的矛盾轉(zhuǎn)化，序參量處于矛盾競爭之中，互相合作可以產(chǎn)生一定的宏觀結(jié)構(gòu)，而互相競爭會促使一種模式存在。協(xié)同是系統(tǒng)自發(fā)組織和協(xié)調(diào)子系統(tǒng)的內(nèi)在能力，協(xié)同使系統(tǒng)從無序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?，是系統(tǒng)與周邊環(huán)境之間物質(zhì)、能量和信息互換的方式。各系統(tǒng)的子系統(tǒng)之間通過網(wǎng)格化的作用互相協(xié)同和干預(yù)，使系統(tǒng)形成自組織結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)新的有序狀態(tài)。協(xié)同治理正是利用網(wǎng)格化的系統(tǒng)之間的關(guān)系，整合各個系統(tǒng)和系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系，使系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、行為、特性發(fā)揮最優(yōu)化的效應(yīng)。

其三，充分利用系統(tǒng)的自組織功能。H·哈肯給自組織下的定義是，如果一個系統(tǒng)在獲得空間，時間或功能結(jié)構(gòu)的過程中沒有特定的外部干擾，我們會說系統(tǒng)是自組織的?！疤囟ā边@個術(shù)語在這里意味著，結(jié)構(gòu)或功能不是由外部世界強(qiáng)加而是以非特定方式作用于系統(tǒng)的⑤。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，有序的系統(tǒng)內(nèi)部才是根源，即自組織。H·哈肯用工人生產(chǎn)的例子來說明自組織：工人們在沒有外部命令，而是靠默契，協(xié)同工作，各盡職責(zé)生產(chǎn)，這個過程就是自組織。自組織具有內(nèi)在性和自主性特點(diǎn)。具有自組織特點(diǎn)的系統(tǒng)不需要外部指令，其自身會自主地按照某種規(guī)則來運(yùn)行。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮系統(tǒng)自組織的功能，促進(jìn)子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用，從無序到有序，使其達(dá)到共同的治理目的。

三、運(yùn)用協(xié)同理論在我國民族事務(wù)領(lǐng)域開展治理的適用性

首先，在民族事務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)“民主法治”建設(shè)適用協(xié)同治理理論開展治理。民主法治就是社會主義民主得到發(fā)揚(yáng)，依法治國方略得到落實(shí)，在民族事務(wù)領(lǐng)域全面推進(jìn)“民主法治”建設(shè)，就是保障少數(shù)民族和漢族群眾一樣擁有民主選舉、決策，民族管理和監(jiān)督的權(quán)利，民族事務(wù)治理以法治為基礎(chǔ)，以法治為保障，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，民族事務(wù)治理部門、少數(shù)民族社團(tuán)組織、少數(shù)民族群眾等多元主體協(xié)同治理民族事務(wù)，一方面民族事務(wù)治理部門治理權(quán)力讓渡，另一方面，民族事務(wù)領(lǐng)域逐漸形成多元共治的局面，讓整個社會都認(rèn)同多元共治的發(fā)展趨勢和目標(biāo)，當(dāng)前的民族事務(wù)治理多元主體參與形勢仍然距離預(yù)期目標(biāo)有相當(dāng)大的差距，民主法治建設(shè)仍多徘徊于制度建設(shè)和理論探討，在實(shí)踐過程中，面對少數(shù)民族的實(shí)際情況，如文化水平相對較低、參與治理能力較弱、參與意識不強(qiáng)、對自身的權(quán)益忽略，甚至漠視等情況，使民族事務(wù)領(lǐng)域的民主法治建設(shè)仍面臨諸多難題，需要民族事務(wù)治理部門乃至全社會共同推進(jìn)。

其次，我國民族事務(wù)矛盾凸顯適用協(xié)同治理理論開展治理。長期以來，民族事務(wù)都由政府部門統(tǒng)管，各市的民委（民宗局）主要負(fù)責(zé)。國家明確的具有公共事務(wù)性質(zhì)的各類民族事務(wù)，包括貫徹執(zhí)行黨和國家關(guān)于民族方面的政策，開展民族相關(guān)問題研究，并提出政策建議，研究落實(shí)民族政策法規(guī)、開展各類民族工作、協(xié)調(diào)民族關(guān)系，推動少數(shù)民族的團(tuán)結(jié)和進(jìn)步，共同繁榮發(fā)展，維護(hù)國家統(tǒng)一，做好少數(shù)民族干部的培養(yǎng)、教育和使用工作等。隨著我國全面深化改革，市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，少數(shù)民族與城市原有各民族之間呈現(xiàn)大融合的趨勢，少數(shù)民族聚居區(qū)、少數(shù)民族和漢族散雜居地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、教育、文化、科技等相關(guān)民族事務(wù)日趨復(fù)雜化，文化沖突、民族糾紛、幫扶貧困、社會公平、教育、就業(yè)、戶籍、宗教問題等多方面多層次的問題凸顯，協(xié)同治理理論中的多元主體共同參與、網(wǎng)格化運(yùn)作方式，可以觸及民族事務(wù)最廣泛領(lǐng)域和層級，使民族事務(wù)得到有效治理。

再次，我國民族事務(wù)的公共事務(wù)屬性適用協(xié)同治理理論治理。一涉及到民族事務(wù)，就或多或少地認(rèn)為具有敏感性，不管是否屬于公共事務(wù)，是否應(yīng)該由相應(yīng)的執(zhí)法部門或者管理部門進(jìn)行解決，通常的定勢思維就是都要推給民族事務(wù)部門（民族事務(wù)委員會、民族宗教事務(wù)局）出面解決。當(dāng)前，民族工作面臨“五個并存”的階段性特征，在城市，影響民族關(guān)系的因素復(fù)雜多樣，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和新媒體技術(shù)包括網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等被絕大多數(shù)人作為日常交流交往頻繁使用的工具，一些不實(shí)報道傳播即時性強(qiáng)，對于民族事務(wù)部門監(jiān)督不利于民族團(tuán)結(jié)、破壞國家穩(wěn)定的突發(fā)性事件把控有相當(dāng)難度，不能及時有效處理，容易被境內(nèi)外敵對勢力所利用，而原有的自上而下的民族事務(wù)管理模式呈現(xiàn)諸多弊端，單一治理主體造成民族事務(wù)治理機(jī)制在某些方面、環(huán)節(jié)功能乏力，時效性差強(qiáng)人意，在新時代的背景下，不能完全發(fā)揮其應(yīng)有的功效。僅依靠民族事務(wù)部門單一主體來解決民族領(lǐng)域的各種問題，顯然已經(jīng)力不從心，而民族事務(wù)具有公共事務(wù)的屬性，對其公共事務(wù)的屬性開展更多的部門、治理主體協(xié)同、合作，共同參與，協(xié)同治理，更有利于民族事務(wù)善治目標(biāo)的達(dá)成。

最后，在民族領(lǐng)域追求公平性原則適用協(xié)同治理理論開展治理。在民族領(lǐng)域，我們承認(rèn)少數(shù)民族與漢族之間存在著差距，這種差距不僅單純體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)差距上，還體現(xiàn)在少數(shù)民族群眾整體的能力水平、文化素質(zhì)、發(fā)展?fàn)顩r等諸多方面，尤其在非民族區(qū)域自治地區(qū)，這樣的差距對比更為顯著，但是我們從來都不主張擴(kuò)大這種差距或是加以區(qū)別和輕視，而是要盡可能地縮小差距，為少數(shù)民族群眾提供均等和有效供給的公共物品和服務(wù)，滿足少數(shù)民族對美好生活的需要，從而為實(shí)現(xiàn)各少數(shù)民族與漢族平等的全面發(fā)展提供條件。協(xié)同治理理論追求的多主體共同參與，采用協(xié)同與合作的方式適用于對少數(shù)民族聚居地區(qū)、少數(shù)民族群眾開展經(jīng)濟(jì)扶持、文化教育等全面提升少數(shù)民族整體發(fā)展水平，以縮小少數(shù)民族與漢族之間的差距，實(shí)現(xiàn)全民族的共同發(fā)展。

總之，運(yùn)用協(xié)同治理理論在民族事務(wù)領(lǐng)域的研究仍然還有廣闊空間，當(dāng)前，在實(shí)踐先行的經(jīng)驗(yàn)積累之上，運(yùn)用協(xié)同治理理論分析解決民族事務(wù)領(lǐng)域的治理難題，仍然需要學(xué)者廣泛討論，學(xué)者在關(guān)注“協(xié)同”中協(xié)調(diào)與合作在民族事務(wù)治理中的適用性時，在一定程度上忽略了“協(xié)同”中“競爭”的一面，而從矛盾的兩重性考慮協(xié)同治理在民族事務(wù)領(lǐng)域中的適用性，并給予最優(yōu)適配路徑，是民族事務(wù)協(xié)同治理研究的發(fā)展方向。

注釋：

① 數(shù)據(jù)查詢時間為2020年9月28。

② 百度百科：協(xié)同.https：//baike.baidu.com/item/%E5%8D%8F% E5%90%8C.

③ 王艷，覃江.城市多民族社區(qū)協(xié)同治理：內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑[J].民族學(xué)刊，2015（6）：35-41.

④ 劉永振，傅平.系統(tǒng)是物質(zhì)存在的方式[J].哲學(xué)研究，1984（3）：46-52.

⑤ H.Haken，Synergetics，An In troduction ： Non-Equilibrium Phase Transitions and Self-Organization in Physics ， Chemistry ， and Biol ogy， Springer-Verlag，Ⅲ， 1983：19.