粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策量化分析

周 雨 黃曉陽(yáng) 李楷鍵 吳澤芬 何少冰

(1.廣州大學(xué) 廣州發(fā)展研究院；2.廣州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510000 )

0 引言

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是當(dāng)今時(shí)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要力量源泉，政策環(huán)境的不斷完善將促進(jìn)大灣區(qū)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，推進(jìn)內(nèi)地與港澳密切交流合作，使港澳進(jìn)一步融入國(guó)家發(fā)展大局。政策變遷是政治或社會(huì)變遷的邏輯，而政策學(xué)習(xí)為推動(dòng)政策變遷的重要?jiǎng)恿1]。2008-2019年期間大灣區(qū)各市級(jí)部門根據(jù)不同時(shí)期的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和需求制定較具有針對(duì)性的政策，不同時(shí)期政策文本反應(yīng)不同階段的政策價(jià)值、政策目標(biāo)和政策工具等內(nèi)容，政策變遷研究可以分為政策創(chuàng)新、政策接續(xù)、政策維持和政策終結(jié)。[4]本文從政策文本內(nèi)容變遷量化分析和生命周期兩個(gè)角度對(duì)大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行剖析，通過(guò)共詞分析和聚類分析，探索大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的政策變遷趨勢(shì)。

1 研究思路與研究對(duì)象

基于供給型政策工具視角，通過(guò)官網(wǎng)查閱、申請(qǐng)信息公開渠道，系統(tǒng)梳理并剔除部分政策，共812份大灣區(qū)雙創(chuàng)政策有效研究樣本。以政策文本量化分析和文本數(shù)量分布特征為切入點(diǎn)，運(yùn)用關(guān)鍵詞提取器和人工篩選方式獲得規(guī)范化政策文本關(guān)鍵詞，對(duì)提取的關(guān)鍵詞進(jìn)行共詞中心度分析，并基于共詞網(wǎng)絡(luò)圖對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類分析，呈現(xiàn)12年大灣區(qū)雙創(chuàng)政策總體熱點(diǎn)及變遷態(tài)勢(shì)，從宏觀視角揭示大灣區(qū)雙創(chuàng)政策演進(jìn)路徑。同時(shí)對(duì)應(yīng)于企業(yè)不同的生命周期，研究大灣區(qū)的政策文本類型分布特征，揭示以雙創(chuàng)主體為對(duì)象的階段性差異化需求，更好展現(xiàn)雙創(chuàng)主體需求與政府政策之間的匹配關(guān)系。綜合上述角度歸納大灣區(qū)雙創(chuàng)政策存在“兩張皮”情況、政策熱點(diǎn)群特征突出等系列結(jié)論，提出優(yōu)化雙創(chuàng)政策的政策傳導(dǎo)機(jī)制等相關(guān)意見。

選取的大灣區(qū)“9+2”城市群雙創(chuàng)政策的時(shí)間范圍是2008-2019年，時(shí)間跨度為12年。大灣區(qū)城市群包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市和肇慶市。借鑒ROTHWELL(2010)[5]對(duì)政策工具的劃分標(biāo)準(zhǔn)，基本政策工具可分為供給型政策工具、環(huán)境面政策工具和需求面政策工具3類。供給型政策工具指政府直接擴(kuò)大雙創(chuàng)活動(dòng)生產(chǎn)要素的供給，可細(xì)分為人才支持、科技支持、資金支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)4種。

表1 供給型政策工具分類描述

研究樣本是大灣區(qū)各個(gè)地級(jí)市中的市級(jí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)供給型政策，本文將大灣區(qū)城市群的雙創(chuàng)政策數(shù)量初步整理。由圖 1可知，大灣區(qū)城市群于2008-2019年發(fā)布的雙創(chuàng)政策數(shù)量大體呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。

圖 1 “9+2”城市群12年間發(fā)布的雙創(chuàng)政策數(shù)量走勢(shì)

2 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)供給型政策量化分析

2.1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策關(guān)鍵詞共詞與聚類分析

使用社會(huì)科學(xué)軟件UCINET和SPSS 25.0將其量化分析，減少主觀因素干擾，使分析結(jié)果更具客觀性和科學(xué)性。為深度挖掘熱點(diǎn)詞內(nèi)化聯(lián)系，確定政策制定大致趨向，共詞分析法不失為切合原意的研究方法。

2.1.1 樣本收集

通過(guò)閱讀斟酌每一條政策文件的詞語(yǔ)和句子，以“政策編號(hào)-序列號(hào)”的編碼方式對(duì)所選取的政策文件進(jìn)行編碼分析。通過(guò)對(duì)具體內(nèi)容進(jìn)行較為準(zhǔn)確的界定，以保證政策的細(xì)則互斥性和完備性。部分基于政策工具的政策文本內(nèi)容分析單元編碼，如表2所示。最終形成雙創(chuàng)政策庫(kù)。

表2 政策部分編碼(部分)

2.1.2 關(guān)鍵詞提取和規(guī)范化

本文將每一份政策文件視為一篇文獻(xiàn)，通過(guò)關(guān)鍵詞提取器和人工篩選方式獲得較為規(guī)范化的政策文本關(guān)鍵詞。

步驟1：提取關(guān)鍵詞。將政策文本內(nèi)容導(dǎo)入關(guān)鍵詞提取器，生成政策文本關(guān)鍵詞。

步驟2：篩選關(guān)鍵詞?；诠苍~分析法提取關(guān)鍵詞，并人工剔除與研究主題偏離甚至無(wú)關(guān)的關(guān)鍵詞，例如“申報(bào)”“大亞灣”等。

步驟3：合并同義關(guān)鍵詞。將具有相同含義關(guān)鍵詞進(jìn)行合并，例如“實(shí)驗(yàn)室”和“研發(fā)機(jī)構(gòu)”等同義詞均用“研發(fā)機(jī)構(gòu)”代替。

步驟4：組成高頻次組。選擇在11個(gè)城市中出現(xiàn)頻次超過(guò)20的關(guān)鍵詞組成高頻詞組，高頻關(guān)鍵詞囊括了雙創(chuàng)政策的關(guān)注重點(diǎn)。

2.1.3 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策各關(guān)鍵詞關(guān)聯(lián)度

借鑒鄭石明、彭芮、高燦玉(2019)[6]對(duì)共詞強(qiáng)度的定義，共詞頻次統(tǒng)計(jì)中，“共詞強(qiáng)度”指同時(shí)包含關(guān)鍵詞A和關(guān)鍵詞B的文獻(xiàn)篇數(shù)。通過(guò)對(duì)兩兩關(guān)鍵詞同時(shí)出現(xiàn)在同一篇政策文本中的文本份數(shù)統(tǒng)計(jì)，構(gòu)成21*21高頻關(guān)鍵詞共詞矩陣。將共詞矩陣導(dǎo)入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件UCINET，通過(guò)NETDRAW功能實(shí)現(xiàn)可視化，形成政策關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)如圖 2所示。圖2中兩個(gè)關(guān)鍵詞間的線段粗細(xì)程度反映關(guān)鍵詞同時(shí)出現(xiàn)在同一份政策文本中的頻次，節(jié)點(diǎn)大小則反映每一個(gè)關(guān)鍵詞的中心度。

圖2 關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)可視圖

關(guān)鍵詞的中心度數(shù)越大則表明該關(guān)鍵詞與其它關(guān)鍵詞共同出現(xiàn)在同一篇文章的次數(shù)越多，與其它關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)度越大，這個(gè)關(guān)鍵詞的作用越大。雙創(chuàng)政策高頻關(guān)鍵詞點(diǎn)度中心度統(tǒng)計(jì)如表3所示。創(chuàng)新的點(diǎn)度中心度最高，絕對(duì)中心度達(dá)5 852，表明其擁有5 852條關(guān)系，相對(duì)中心度為57.576%，所占份額為0.070，創(chuàng)新關(guān)鍵詞處于共詞網(wǎng)絡(luò)中的核心位置，說(shuō)明政府重點(diǎn)扶持創(chuàng)新活動(dòng)。創(chuàng)業(yè)的絕對(duì)中心度4 337，相對(duì)中心度是42.670%，所占份額是0.052，相比創(chuàng)新活動(dòng)，創(chuàng)業(yè)仍需要更多政策支持。研發(fā)機(jī)構(gòu)、貼息和擔(dān)保三個(gè)關(guān)鍵詞的點(diǎn)度中心度較低，處于網(wǎng)絡(luò)圖的邊緣地帶，此處政策傾向少，表明政策制定較少涉及這些領(lǐng)域。

表3 大灣區(qū)雙創(chuàng)供給型政策詞頻

表4 關(guān)鍵詞中心度

2.1.4 創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)政策的關(guān)鍵詞分類特征

本文將數(shù)據(jù)矩陣導(dǎo)入U(xiǎn)CINET軟件，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)聚類，通過(guò)SPSS的系統(tǒng)聚類功能輸出聚類樹狀圖，如圖 3所示。聚類樹狀圖縱軸是各個(gè)關(guān)鍵詞，橫軸表示關(guān)鍵詞之間的距離，兩兩關(guān)鍵詞距離越近，越易形成聚類，聚類的關(guān)鍵詞內(nèi)部相似性更高。根據(jù)圖 3的結(jié)果，可將雙創(chuàng)供給型的政策制定熱點(diǎn)聚焦于三大類。

圖3 聚類分析樹狀圖

C1類熱點(diǎn)為科研創(chuàng)新，由創(chuàng)新、科學(xué)技術(shù)、政策扶持、專項(xiàng)資金、資金支助、獎(jiǎng)勵(lì)、引進(jìn)、科研、人才和補(bǔ)貼10個(gè)關(guān)鍵詞組成。而通過(guò)分析樹狀圖還可以將C1類熱點(diǎn)細(xì)分為科技創(chuàng)新類和人才類?？萍甲鳛樯a(chǎn)要素的根源動(dòng)力，具有時(shí)代更迭的創(chuàng)新特性，多應(yīng)用于開發(fā)企業(yè)新產(chǎn)品。大灣區(qū)在頒布雙創(chuàng)政策以創(chuàng)新為導(dǎo)向，下?lián)芨黝悓ｍ?xiàng)科學(xué)技術(shù)資金，甚至設(shè)立專項(xiàng)資金定點(diǎn)支持，扶持初創(chuàng)期企業(yè)內(nèi)部技術(shù)提升，成長(zhǎng)期創(chuàng)新型科技企業(yè)形成技術(shù)優(yōu)勢(shì)，衰退期企業(yè)蛻變?yōu)樾屡d科技企業(yè)。

人才要素往往視為激發(fā)企業(yè)活力核心生產(chǎn)要素。大灣區(qū)各地級(jí)市針對(duì)自身定位，引進(jìn)“海歸人員”“創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”等科研型人才，完善人才隊(duì)伍建設(shè)的政策方法。在政策頒布中，往往通過(guò)資助人才，開放綠色通道，按其引進(jìn)時(shí)的職稱、科研結(jié)果年度評(píng)比等方面進(jìn)行補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)。

C2類熱點(diǎn)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化，由知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信息支持、研發(fā)機(jī)構(gòu)和成果轉(zhuǎn)化4個(gè)關(guān)鍵詞組成。政府注重對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，也重視科技成果的有效轉(zhuǎn)化。政府、企業(yè)和高等學(xué)府等不同主體積極建設(shè)自己的研發(fā)機(jī)構(gòu)，加快科學(xué)知識(shí)向先進(jìn)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，政府利用公共平臺(tái)實(shí)現(xiàn)科研成果和相關(guān)數(shù)據(jù)有效互通進(jìn)而促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)各主體技術(shù)交流融合，達(dá)到多贏的局面。

C3類熱點(diǎn)為創(chuàng)業(yè)支持，由技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)、企業(yè)孵化、融資和基金5個(gè)關(guān)鍵詞組成。政府為創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)孵化提供資金支持，運(yùn)用宏觀手段提供資金融通，利用貼息政策緩解企業(yè)償還高額貸款的壓力，從而在一定程度上解決中小企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題，并且提供必要的技能培訓(xùn)，提高創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)水平，增強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來(lái)的行業(yè)新力量以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)動(dòng)力，更好實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的高速發(fā)展。

2.2 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的企業(yè)生命周期和政策類型分布

企業(yè)生命周期是指模擬生物的生命歷程解釋企業(yè)發(fā)展與成長(zhǎng)軌跡的一種模型。陳佳貴(1995)[10]和李業(yè)(2000)[11]分別從企業(yè)規(guī)模和銷售量的角度對(duì)企業(yè)生命周期進(jìn)行劃分。本文將企業(yè)周期劃分為初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期、衰退期和創(chuàng)新研發(fā)期4個(gè)階段。如圖 4所示，雙創(chuàng)政策支持初創(chuàng)期占65.2%；成長(zhǎng)期52.4%；衰退期13.6%；創(chuàng)新研發(fā)期69.1%。適用企業(yè)整個(gè)創(chuàng)新研發(fā)期的政策數(shù)量最多，初創(chuàng)期企業(yè)支持?jǐn)?shù)量較多，而衰退期企業(yè)支持力度最小。

圖4 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的生命周期分布特征

借鑒趙筱媛、蘇竣(2007)[12]、寧甜甜、張?jiān)偕?2014)[13]，王苗苗、李華、王方(2018)[14]對(duì)供給型政策工具的研究，本文基于供給型政策工具視角對(duì)雙創(chuàng)政策進(jìn)行分析，大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策中資金政策、科技政策、基礎(chǔ)設(shè)施政策和人才政策數(shù)量所占比例分別是48.2%、42.1%、27.9%和25.4%。

數(shù)據(jù)表明，基礎(chǔ)設(shè)施政策和人才政策是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)供給型政策較為薄弱領(lǐng)域，而針對(duì)企業(yè)不同生命周期政策側(cè)重點(diǎn)不同。政府重視對(duì)初創(chuàng)企業(yè)提供直接的資金支持，重點(diǎn)解決初創(chuàng)期企業(yè)資金不足的難題。當(dāng)企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)，政府更傾向于科技支持。通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)與協(xié)助科技創(chuàng)新加速成長(zhǎng)期企業(yè)突破技術(shù)難關(guān)。政策對(duì)于成長(zhǎng)階段雙創(chuàng)活動(dòng)也提供較為充足的資金支持，但未制定相對(duì)完善的人才政策，補(bǔ)足雙創(chuàng)人才儲(chǔ)備。對(duì)于衰退期企業(yè)，政府通過(guò)政策引導(dǎo)和人才政策支持促進(jìn)其轉(zhuǎn)型升級(jí)，而政府資金投入較少。轉(zhuǎn)型升級(jí)成功的衰退期企業(yè)將進(jìn)入下一輪創(chuàng)新周期繼續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)型失敗只能由市場(chǎng)淘汰出局。創(chuàng)新研發(fā)期則貫穿于整個(gè)雙創(chuàng)活動(dòng)，政府通過(guò)資金支持政策和科技政策相互配合，提高社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性。

3 主要結(jié)論

3.1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)供給型政策支持領(lǐng)域分布不均

大灣區(qū)各市雙創(chuàng)政策支持領(lǐng)域分布不均，各市政府注重資金、科技支持，但人才和基礎(chǔ)設(shè)施支持力度較小。不同領(lǐng)域的支持力度不均會(huì)造成 “瘸腿”后果。而且政策涉及的支持手段較為單一，未能激發(fā)政策工具組合連環(huán)效應(yīng)。亟需豐富雙創(chuàng)政策支持手段；同時(shí)靈活轉(zhuǎn)化政策職能，提高資源配置效率。

3.2 政府需要更重視企業(yè)生命周期在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策設(shè)計(jì)中的作用

大灣區(qū)各城市需要注重雙創(chuàng)政策細(xì)化處理，政策制定過(guò)程中需考慮企業(yè)所處生命周期階段。資金不足是初創(chuàng)期企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的主要掣肘。初創(chuàng)企業(yè)成立時(shí)間短，自有資金不足且融資難，需要政策提供創(chuàng)新專項(xiàng)資金支持。成長(zhǎng)期企業(yè)需要科技政策的指引和保障，科技成果轉(zhuǎn)化和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是成長(zhǎng)期企業(yè)創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿ΑＨ瞬耪呤钦С炙ネ似谄髽I(yè)的重要手段，創(chuàng)新人才引進(jìn)將為衰退期企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)注入新活力。

3.3 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)供給型政策關(guān)鍵詞中心度高和關(guān)鍵詞組群特征明顯

創(chuàng)新是眾多關(guān)鍵詞中最重要的一個(gè)，科技創(chuàng)新、創(chuàng)新型企業(yè)和創(chuàng)新人才等都是創(chuàng)新活動(dòng)的重要組成部分。雙創(chuàng)政策較大程度覆蓋到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域?？茖W(xué)技術(shù)是熱點(diǎn)區(qū)域，雙創(chuàng)主體以科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新為發(fā)展導(dǎo)向，共同提高大灣區(qū)雙創(chuàng)活力，助力大灣區(qū)建設(shè)。

3.4 創(chuàng)新政策和創(chuàng)業(yè)政策聯(lián)結(jié)性不強(qiáng)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策出現(xiàn)分離化現(xiàn)象

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是一個(gè)相輔相成、不可分割的有機(jī)整體。然而，在研究過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)作為整體，但在政策出臺(tái)實(shí)施過(guò)程中，存在“兩張皮”現(xiàn)象——將雙創(chuàng)活動(dòng)分離開來(lái)。相關(guān)部門之間缺乏互聯(lián)互通機(jī)制，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)內(nèi)容聯(lián)合頒布數(shù)量稀少，雙創(chuàng)聯(lián)結(jié)動(dòng)能不強(qiáng)。

4 對(duì)策建議

4.1 注重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策連續(xù)性

大灣區(qū)各城市要提高制定政策能動(dòng)性，既要配合中央政府規(guī)劃，也需發(fā)現(xiàn)本地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)難題并制定相關(guān)政策應(yīng)對(duì)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)需要政府長(zhǎng)期跟蹤和支持，雙創(chuàng)政策穩(wěn)定存續(xù)有利于推動(dòng)重點(diǎn)技術(shù)攻堅(jiān)進(jìn)程和提高初創(chuàng)企業(yè)存活率。

4.2 健全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)容，拓寬支持領(lǐng)域

政府制定雙創(chuàng)政策需要考慮雙創(chuàng)主體所處生命周期階段，制定針對(duì)性較強(qiáng)的政策，并在此基礎(chǔ)上拓寬支持領(lǐng)域。雙創(chuàng)活動(dòng)需要資金、科技、人才和基礎(chǔ)設(shè)施支持，4類政策工具形成的合力將推動(dòng)大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)穩(wěn)健有序發(fā)展。雙創(chuàng)活動(dòng)要扎根現(xiàn)在，面向未來(lái)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)容應(yīng)不斷提高實(shí)效性和前瞻性。

4.3 加快監(jiān)督制度建設(shè)

政策監(jiān)督是政策制定和實(shí)行過(guò)程中重要一環(huán)，完善的監(jiān)督體系將更好發(fā)揮雙創(chuàng)政策作用。政策監(jiān)督不能模糊邊界，部門職責(zé)不明。政策制定和實(shí)行責(zé)任需要落實(shí)到執(zhí)行部門，建立嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度。政策不宜朝令夕改，同時(shí)在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行政策內(nèi)容補(bǔ)充。