供應鏈治理體系視閾下養(yǎng)老PPP項目落地率影響因素分析

沈俊鑫 顧昊磊

[摘 要]PPP是解決老齡化背景下養(yǎng)老服務資金困境的有效方式之一，但落地率偏低問題持續(xù)制約養(yǎng)老PPP發(fā)展。采用供應鏈治理理論建立養(yǎng)老PPP供應鏈治理模型，應用定性比較分析法（QCA）研究PPP融資交割不同影響因素間多重并發(fā)效應。研究結果表明，養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行不存在唯一解釋，而是存在多樣化驅動路徑;地方政府的契約精神和養(yǎng)老專項政策直接影響?zhàn)B老PPP項目落地。項目自身、激勵補償機制、政府管理體制、金融業(yè)融資支持是影響?zhàn)B老PPP項目落地的核心因素，而非地方財政實力。合作各方應嚴守契約精神，多元深度挖掘養(yǎng)老項目綜合收益，減輕財政壓力;同時完善頂層土地制度，減少政策不確定性，為養(yǎng)老服務運營新模式保駕護航。

[關鍵詞]供應鏈治理; 養(yǎng)老PPP; 多重并發(fā)效應; 模糊定性比較分析法

[中圖分類號]F283;C913.6[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）10-0069-08

一、引 言

隨著社會老齡化時代到來，公共養(yǎng)老資金不足成為亟待解決的問題。2019年，國務院辦公廳《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》將優(yōu)化養(yǎng)老服務供給模式作為養(yǎng)老工作重點。政府選用PPP模式，鼓勵社會資本參與養(yǎng)老服務供給，對于轉變政府職能，彌補公共養(yǎng)老資金不足具有重大意義。截至2019年底，財政部公布的養(yǎng)老PPP項目共有106個，占項目庫總量1.1%，其中落地項目①64個，落地率為60.3%。項目數(shù)量上，PPP模式在養(yǎng)老行業(yè)尚未得到推廣，地方政府對于養(yǎng)老PPP項目融資模式結構、運行機制和功能尚未完全把握。從已選用PPP模式養(yǎng)老類項目落地執(zhí)行情況分析，進一步推進養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行有利于發(fā)揮PPP模式效益，減少談判成本。PPP模式存在合作周期長、不確定性較大的問題，是天然不完全契約，研究PPP模式控制權優(yōu)化配置便于實現(xiàn)實質激勵和信息知識共享。哈維茨激勵相容理論認為，通過制度性設計安排解決組織間利益矛盾，有利于實現(xiàn)養(yǎng)老服務供應鏈整體最大化利益。因此養(yǎng)老PPP落地率的影響因素研究有利于發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢，放大公共財政資金作用，積極應對我國養(yǎng)老服務資金不足的難題。

目前針對PPP模式落地率研究主要關注各方主體之間利益矛盾、目標不一致的現(xiàn)狀，并從不同主體角度分別進行研究。從政府方視角上看，王嶺[1]以基礎設施PPP項目作為研究對象，探討在分稅制改革背景下財政約束對項目落地率的影響。談婕[2]基于PPP項目落地率偏低的情況，著眼于地方政府治理成效、領導人能力和項目自身特點角度對PPP項目落地影響進行研究，認為PPP項目的落地執(zhí)行需要有強大的財政組織能力，高效的政府治理體制和項目自身符合城市基礎設施建設要求。從社會資本方角度看，張雅璇[3]基于合作契約有限性與局限性分析PPP落地率低的問題，認為落地率低的原因在于社會資本參與動力不足。通過利益相關者關系分析，養(yǎng)老PPP項目合作方利益存在矛盾，目標沖突將導致公私雙方缺乏關系持續(xù)互動，降低PPP模式效率。PPP模式優(yōu)勢在于實現(xiàn)政府公共資源與社會資本網(wǎng)絡資源融合，多方共同參與，優(yōu)化公共服務供給方式。通過目標協(xié)同，風險利益合理化分配，高效配置社會稀缺資源，實現(xiàn)社會公共服務水平提質增效。但是，目前研究主要基于參與主體合作機制的理論分析，缺乏處于供應鏈內(nèi)部不同地位主體的合作整體視角研究，造成實施過程難以實現(xiàn)各主體利益協(xié)同、目標統(tǒng)一，最終導致養(yǎng)老PPP項目實施受阻。

2020年1月，商務部聯(lián)合財政部、發(fā)展改革委員會等八部委出臺指導意見，提出利用供應鏈整體優(yōu)勢實現(xiàn)企業(yè)跨界合作，推進企業(yè)協(xié)調(diào)共贏。已有部分學者基于供應鏈視角，解決養(yǎng)老PPP項目跨界融合導致的利益矛盾問題。李維安[4]將“治理”概念引入供應鏈，基于供應鏈組織形式的開放性、分散性，決策的獨立性特點開展供應鏈組織協(xié)調(diào)研究。認為治理的動因主要來自于獨立分散干系人有限理性導致不完全契約和開放性所帶來的脆弱性，并可通過契約設計和關系嵌入形成高效治理模式，進而發(fā)揮供應鏈組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，實現(xiàn)最優(yōu)化服務提供。Wiedenmaye[5]基于供應鏈視角研究藥品供給問題，認為政府可以采用PPP模式與私營藥品供應商建立公共衛(wèi)生設施藥品補充協(xié)議，解決藥品供應短缺問題。因此，供應鏈治理作為解決利益相關者之間利益矛盾、目標沖突的基礎理論，在解決養(yǎng)老PPP項目各方目標沖突、利益矛盾中具有獨特優(yōu)勢。本文基于供應鏈治理理論建立養(yǎng)老PPP供應鏈治理模型，以財政部PPP項目庫106個養(yǎng)老PPP項目為案例樣本，應用模糊定性比較分析法，研究養(yǎng)老PPP項目不同利益主體影響因素間多重并發(fā)效應，以供應鏈整體視角對如何促進養(yǎng)老PPP項目落地，發(fā)揮PPP模式在養(yǎng)老服務中提質增效作用提出相關建議。

二、理論分析與假設

（一）理論分析與假設

1.采購契約設計

根據(jù)邁克爾波特“五力模型”理論，采購過程中上下游企業(yè)談判過程的縱向市場勢力，是指供應鏈成員利用主導地位和特殊交易條款對價格和實際控制權產(chǎn)生影響作用。戴安然[6]認為在采購過程中契約是保證合作的基本框架和秩序，契約的存在使得行為各方在此框架下共同聚力形成價值。在采購契約設計方案中，主要涉及收益共享契約和補償契約條款的設定。收益共享契約體現(xiàn)出利用收益的分享對產(chǎn)品服務實際供應商進行激勵，而補償契約則是對產(chǎn)品服務提供者的超額產(chǎn)能所造成的損失進行補貼。杜亞靈[7]通過扎根理論研究認為實現(xiàn)PPP項目落地執(zhí)行，社會資本方充分發(fā)揮自身技術水平、努力提高服務質量的關鍵在于設計合理的補償契約、共享契約。針對PPP模式中政府與社會資本存在利益均衡點不同的情況，建議在設計法律合同過程中應依循科學合理方法設計激勵措施。因此，在供應鏈治理研究視角下養(yǎng)老PPP項目采購契約設計中補償、激勵措施對項目落地影響提出如下假設。

H1：采購契約中包含補償、激勵內(nèi)容更容易促進養(yǎng)老PPP項目落地。

2.目標協(xié)同

根據(jù)供應鏈治理視角，在共贏目標下，企業(yè)之間更愿意共享信息，避免陷阱，實現(xiàn)供應鏈融合。范建昌[8]基于供應鏈整體視角研究公共責任協(xié)同，認為供應鏈內(nèi)部上下游企業(yè)共同履行社會責任，可以促進供應鏈績效和服務質量有效提升。許振宇[9]將PPP增信過程虛擬為個人進行風險決策的過程，運用當代行為金融學和前景理論的分析方法，研究決策者風險厭惡與風險偏好雙重心理特征。明確規(guī)范的政府與社會資本關系不是由政府替代社會資本承擔風險，而是激勵PPP項目公司決策過程中通過承擔責任、規(guī)避風險獲得風險溢價帶來的經(jīng)濟剩余機會，挖掘項目現(xiàn)金流潛力，著力建設養(yǎng)老育幼健康PPP模式。養(yǎng)老PPP項目目標協(xié)同過程中，王嶺[1]認為伴隨著項目的合作期限、項目總投資增長、項目不確定性增加，目標協(xié)同困難程度增加。項目時間的過長導致社會資本資金占用時間長、退出困難，抑制養(yǎng)老PPP項目中以民營資本為主的社會資本的參與積極性。項目總投資額高則會直接提高項目融資目標，增加融資困難程度。因此，在供應鏈治理研究視角下養(yǎng)老PPP項目目標協(xié)同對于項目落地執(zhí)行影響作用提出如下假設。

H2a：養(yǎng)老PPP項目合作期限越長，目標協(xié)同越為復雜，導致項目落地困難。

H2b：養(yǎng)老PPP項目總投資越多，養(yǎng)老PPP項目落地率越低。

3.信任關系

信任關系在供應鏈治理過程中發(fā)揮重要的作用。供應鏈信任關系定義為成員能夠相信其合作伙伴能實現(xiàn)承諾，同時不會侵害自身利益而超額獲利[10]。合作雙方信任可以有效地減少不確定性，帶來更多的合作，甚至可以替代具有法律效力的契約[11]。張海燕[12]基于中國經(jīng)濟轉型特殊背景下認為制度信任能夠有效減少過程的不確定性，供應鏈協(xié)作信任受到制度有效性以及有效性期待雙重因素影響。制度信任使得合作方期待再次合作并努力改進自身服務能力?；诠渻?nèi)部信任關系對PPP項目落地執(zhí)行影響機制研究，政府腐敗對于供應鏈整體績效呈現(xiàn)出負面影響。政府的腐敗會加劇企業(yè)“掠奪之手”本性的出現(xiàn)，而企業(yè)參與腐敗將加劇預期的不確定性[13];腐敗會加大項目成本，最終影響項目落地[7]。廉潔公正可以預防政績驅動和經(jīng)濟利益驅使下的機會主義發(fā)生。因此，在供應鏈治理研究視角下養(yǎng)老PPP項目信任關系研究提出如下假設。

H3：政府廉潔程度越高，越有利于促進養(yǎng)老PPP項目落地。

4.合作關系

社會交換理論認為合作關系能夠通過交換實現(xiàn)利益最大化，資源依賴理論認為供應鏈實現(xiàn)合作機理在于不同干系人之間相互依賴，交易成本理論認為合作可以有效降低交易成本。供應鏈框架下，企業(yè)通過互動、分享愿景，實現(xiàn)企業(yè)資源稟賦存在異質性條件下，不同能力交換與合作，實現(xiàn)合作共贏。Spekman[14]認為企業(yè)間的合作成功能提升成員滿意程度，能夠促進更好的合作表現(xiàn)。王嶺[1]認為在財政部對于PPP模式合作中地方財政支出責任不超過公共財政支出10%的規(guī)范性要求背景下，地方政府財政壓力對雙方合作關系產(chǎn)生融資性約束。對于地方財政支出大，經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，財政負擔會抑制PPP項目落地。因此，地方政府的財政壓力直接反映地方政府關系資本建立過程中資源異質性，故提出如下假設。

H4：政府財政負擔越大，養(yǎng)老PPP項目落地率越低。

5.溝通協(xié)商

實現(xiàn)有效地溝通協(xié)商的基礎在于其收益大于成本，雙向的溝通效果比單向的溝通效果好，通過供應鏈內(nèi)部干系人之間溝通，實現(xiàn)不同成員間信息分享，可以避免信息溝通不暢產(chǎn)生的牛鞭效應，改善供應鏈績效[15]。杜亞靈[7]通過地方政府履約與社會資本信任產(chǎn)生路徑進行理論研究，得出PPP項目合作中地方政府嚴守契約增強社會資本對公共部門行為預見性，增進社會資本對政府信任程度，提高參與積極性。堅持契約精神與誠信精神對PPP項目的順利推進產(chǎn)生決定性影響，地方政府在選用PPP模式發(fā)展中需要強化契約精神，溝通協(xié)商過程充分發(fā)揮法律法規(guī)對政府行為的規(guī)范。依靠司法手段，對地方政府毀約行為形成實質有效約束，根據(jù)我國司法部行政訴訟案件統(tǒng)計情況，主要涉訴的事項與政府溝通協(xié)商過程中缺乏法治與契約精神緊密相關，因此提出相關如下假設。

H5：地方政府溝通協(xié)商中契約精神與項目落地呈現(xiàn)負相關，行政訴訟發(fā)生率越高，養(yǎng)老PPP項目落地率越低。

6.融資約束問題處理

PPP模式中，項目投資規(guī)模大、自有資金不足、難以正常退出已經(jīng)成為社會資本不愿參與養(yǎng)老PPP項目的主要原因。夏雨[16]認為金融機構參與供應鏈融資是供應鏈實現(xiàn)最佳運營水平的關鍵問題。以供應鏈整體角度對參與企業(yè)進行信用評級，將傳統(tǒng)不可控金融風險轉化為供應鏈金融可控制風險。金融機構參與解決了供應鏈成員受制于自身能力制約無法實現(xiàn)無資金約束時的最優(yōu)決策。王永青[17]認為地區(qū)金融市場的良好發(fā)展加劇了金融信貸的競爭，促進金融市場化。能夠減少政府干預，加強金融信貸過程中透明化，弱化信貸歧視現(xiàn)象。包許航[18]通過構建博弈模型證明開發(fā)性金融參與PPP模式，認為金融機構通過分擔社會資本風險，能夠降低政府和社會資本的談判成本，減少談判時間，提高社會資本參與積極性。何筠[19]認為養(yǎng)老PPP項目屬于準經(jīng)營性投資項目，單純依靠提供養(yǎng)老服務難以收回成本。在政府支出責任大，財政投入不足的情況下，缺乏足夠的資金成為養(yǎng)老PPP項目失敗的重要原因。開拓多元融資渠道可以保證建設運營投資需求問題，減少社會資本資金投入壓力，增加社會資本積極性，提高養(yǎng)老PPP項目落地率，因此提出相關如下假設。

H6：金融市場發(fā)展越好，項目越容易獲得信貸支持，更容易促進項目落地。

（二）養(yǎng)老服務PPP項目供應鏈治理模型構建

養(yǎng)老PPP項目落地受阻主要源于項目利益關系復雜、難以協(xié)調(diào)，本文通過關系協(xié)調(diào)和目標協(xié)同等供應鏈治理機制，協(xié)調(diào)各方利益，促使公私合作順利進行。地方政府可以通過規(guī)范自身行為、優(yōu)化市場環(huán)境、增強履約能力，取得社會資本信任;合作雙方可以通過加強溝通協(xié)調(diào)、建立健全風險分擔機制、提高雙方合作關系和信任關系等機制協(xié)調(diào)雙方利益，實現(xiàn)政府公共資源與社會資本社會網(wǎng)絡資源融合。項目實施方案注重項目自身合理性，采用目標協(xié)同和采購契約設計，保證社會資本方合理收益實現(xiàn)，降低金融機構參與風險，實現(xiàn)項目公共服務供給功能，最終獲得金融機構信貸支持解決項目融資約束，推動項目落地。供應鏈治理模型同時呈現(xiàn)多樣化的合作關系，既有傳統(tǒng)組織合作，又有非傳統(tǒng)契約關系。根據(jù)養(yǎng)老PPP項目利益相關者利益關系及落地率影響因素分析，基于供應鏈視角，構建養(yǎng)老PPP供應鏈治理模型如圖1所示。

三、實證分析

（一）研究方法選擇

定性比較分析法（Qualitative Comparative Analysis，QCA）作為跨案例研究，主要研究不同條件差異化組合對于結果的影響。采用QCA方法的優(yōu)勢：第一，通過跨案例定性比較分析研究，在相同類型案例中尋找異同，所得出的結論一般具有可推廣性，解決了原有案例研究結論普適性差、難以推廣的問題。第二，QCA方法基于案例比較對結果出現(xiàn)和消失驅動機制進行研究，分析等效結果的條件組態(tài)，識別不同案例條件變量組合對項目落地執(zhí)行的等效影響。QCA方法基于案機制進行研究，分析等效結果的條件組態(tài)，識別不同案例中條件變量組合對項目落地執(zhí)行的等效影響。第三，QCA方法基于因果不對稱邏輯前提下，能夠有效地檢驗現(xiàn)有理論模型，解決了方差計量模型強調(diào)單因素對于結果的影響，能夠檢驗并發(fā)展現(xiàn)有理論模型。相較于傳統(tǒng)定性比較方法適合屬性問題的特點而言，模糊集定性比較分析（fs/QCA）還能夠進一步解決結果變化和條件部分隸屬問題。

雖有大量關于PPP利益相關者利益關系及協(xié)調(diào)機制的研究成果，但養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行是由組織間多重因素組合效應結果，現(xiàn)有研究缺乏整體性，也未考慮多重因素組合效應。因此，本文基于供應鏈視角研究不同影響因素對養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行的協(xié)同效應，運用fs/QCA分析養(yǎng)老PPP項目組織間多重因素組合效應，克服傳統(tǒng)QCA方法只能解決類別問題的局限，為提高養(yǎng)老PPP項目落地率提出建議和對策。

（二）變量選擇及數(shù)據(jù)校準

1.研究樣本選擇

本文選擇財政部PPP項目管理庫106個養(yǎng)老PPP項目作為案例樣本。主要原因在于：①財政部PPP項目庫涵蓋國內(nèi)31個省份，具有普遍性和代表性;②管理庫案例同時涵蓋落地項目與非落地項目，其中落地項目64個，尚未落地項目42個，符合定性比較分析對于案例比例要求，所得結果具有科學性與可靠性;③選擇項目管理庫是因為項目管理庫項目都通過PPP模式必要性評估、前期必要準備、按績效付費模式審查，案例符合財政部關于PPP模式規(guī)范性要求，滿足PPP發(fā)展規(guī)范性要求，而儲備庫項目代表各省市采用PPP模式意向，旨在項目前期宣傳，項目自身規(guī)范性、合理性需要完善，故不作為研究樣本。

2.變量選擇及數(shù)據(jù)獲取

變量設計是QCA分析的關鍵步驟。以供應鏈治理視角養(yǎng)老服務PPP項目利益相關方分析模型為基礎，綜合養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行特點，從采購契約設計、目標協(xié)同、信任關系、合作關系、溝通協(xié)商、融資約束問題處理6個維度設定條件變量。具體賦值標準如表1所示。

3.數(shù)據(jù)處理

未校準的數(shù)據(jù)僅能表明案例之間的相對位置，不能滿足定性比較分析的布爾邏輯。為保證結果能夠被解釋，在定性比較分析之前，需要依據(jù)相關標準對原始數(shù)據(jù)進行預處理。校準處理是將連續(xù)變量校準為集合隸屬度的過程，需要依據(jù)理論和外部知識設定完全隸屬、完全不隸屬和交叉點3個錨點，經(jīng)過校準處理后集合隸屬度介于0—1之間。參考Coduras[20]錨值法，校準過程以案例數(shù)據(jù)上四分位值、中位值和下四分位值設定錨點，對項目總投資、政府清廉程度、契約精神、地方政府財政例比較對結果出現(xiàn)和消失驅動壓力、金融支持5個指標進行校準處理。依據(jù)財政部[2019]10號文件要求：具有公益屬性項目合作期限一般情況下限為10年，上限為30年。因此，將合作期限條件變量中項目合作期限短于10年或長于30年的項目案例賦值為0，其他情況根據(jù)錨值法進行校準處理。而項目落地情況、采購契約設計、關系承諾3個變量采用定性方法賦值，不需要重復校準。錨點設置如表2所示。

（三）結果分析

1.必要條件分析

必要條件分析目的在于檢驗單因素對于結果的影響，當必要條件分析一致性大于0.9時，認為該條件作為影響結果發(fā)生的必要條件。將經(jīng)過校準處理后的數(shù)據(jù)通過fs/QCA3.0軟件進行必要條件分析，結果如表3所示。經(jīng)過檢驗，契約精神、關系承諾一致性得分超過0.9，達到一致性檢驗標準，認為這兩個條件為必要條件。契約精神作為必要條件的原因在于采用PPP模式，政府利益目標在于公共服務效能最大化，社會資本利益目標在于經(jīng)濟利益最大化，目標異質性決定了政府與社會資本利益關系需要有效的民事合同作為保證，養(yǎng)老PPP具有周期長、風險高、收益低的特點，具備不完全契約性。與此同時，由于絕大部分養(yǎng)老PPP項目收益均無法覆蓋投資，為了激發(fā)民間資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，豐富養(yǎng)老服務，政府往往需要對養(yǎng)老PPP服務設計激勵機制并進行補貼。關系承諾作為必要條件反映產(chǎn)業(yè)政策對養(yǎng)老PPP模式強大的推動作用，驗證產(chǎn)業(yè)政策對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支持的有效性。中國特色社會主義成功經(jīng)驗在于市場效率和政府產(chǎn)業(yè)支持相結合。PPP模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應用中，面臨養(yǎng)老服務質量參差不齊、模式濫用誤用、項目風險分配不合理等問題?！笆濉别B(yǎng)老發(fā)展實施方案、養(yǎng)老PPP模式專項支持計劃，對合作各方行為的規(guī)范、引導、支持，減少機會主義行為，促進項目落地具有重大推動作用。

2.條件組合分析

QCA分析結果可以展示不同條件在組態(tài)分析中重要性，根據(jù)拉金的建議，設定0.8、1為一致性和案例閾值，選擇標準分析，輸出復雜解、精簡解和中間解3種結果。本文結合精簡解和中間解引用核心條件與非核心條件概念，其中，均存在于精簡解和中間解的前因條件作為核心條件，而僅在精簡解中包含的前因條件稱為輔助或邊緣條件。從對被解釋結果的充分性來看，非核心條件也可能是組態(tài)不可或缺的前因要素，非核心條件在組態(tài)的功能也需要研究。

表4呈現(xiàn)出解釋供應鏈治理視角下養(yǎng)老PPP模式落地影響因素的5條驅動路徑。其中，每一縱列代表了一種可能存在的前因驅動條件組態(tài)。結果一致性（Solution Consistency）為0.93，意味著在所有滿足這5類條件組態(tài)的養(yǎng)老PPP模式落地案例中，有93%的養(yǎng)老PPP案例均呈現(xiàn)較高的績效水平。結果覆蓋度（Solution Coverage）為0.72，意味著5類條件組態(tài)可以解釋72%的養(yǎng)老PPP落地案例。結果一致性和覆蓋度均高于臨界值，證明條件組態(tài)分析有效性。基于前因條件組態(tài)分析，能夠進一步識別出條件組態(tài)在供應鏈治理視角下對養(yǎng)老PPP項目落地結果形成的差異化適配關系。

條件組態(tài)M1表明，設計合理的采購契約、較短的合作期限、地方政府財政壓力低、金融支持程度高形成的組態(tài)對養(yǎng)老PPP項目落地具有正向影響作用。該條件組態(tài)中，地方財政、金融機構為項目帶來資金保障，政府方履約能力越強，金融機構參與風險越小。較短的合作期限減少項目不可控風險，合理采購契約形成對社會資本精準激勵。項目本身的合理性與多元化的資金供給共同作用實現(xiàn)項目落地。M1模式能夠解釋34%養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行案例，大約有5.8%的案例只能被這種路徑所解釋。淮安“陽光新城”PPP項目，合作期限10年，依托長三角經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)、資本由南向北推進態(tài)勢，擁有承接滬寧杭經(jīng)濟帶轉移第一波的區(qū)位優(yōu)勢，地方財政實力良好;金融市場發(fā)育良好，利用金融機構信貸服務為項目立項推進前期提供了可靠的社會資金保障;項目按照全生命周期進行設計，長遠考慮酒店商業(yè)化高效運營方法，擴大項目收益來源，形成對社會資本有效激勵，取得了良好的經(jīng)濟社會效益。

條件組態(tài)M2表明，合理的采購契約設計、較短的合作期限、項目投資規(guī)模低、政府清廉程度高形成的條件組態(tài)對養(yǎng)老PPP項目落地呈現(xiàn)正效應。養(yǎng)老PPP項目中較短的合作期限，較低的項目總投資能夠有效降低養(yǎng)老PPP項目不確定性風險。設計合理的采購契約，清正廉潔政府形象有利于項目各方產(chǎn)生信任關系，促進養(yǎng)老PPP項目落地。該種組態(tài)由項目自身合理性與政府方管理水平共同合力構成影響路徑。M2模式能夠解釋37%的養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行的案例，大約有2.6%的案例只能被這一路徑所解釋。山東省壽光市福緣頤養(yǎng)中心PPP項目，合作期限10年，總投資為9 700萬元，通過設計較短的合作期限和較少的資金需求，減輕資金流動性壓力。壽光市創(chuàng)新縣域公辦養(yǎng)老機構改革，制定集團化發(fā)展策略，結合自身發(fā)展實際設計符合當?shù)貙嶋H的項目激勵措施，實現(xiàn)養(yǎng)老服務事業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展;壽光市級財政針對資金不足的問題采用可行性缺口補助方法，根據(jù)履約績效付費，形成對社會資本實質激勵。清廉高效的政府治理體系下，保證了國有資產(chǎn)不流失、養(yǎng)老功能不變、社會福利不減少，保證項目可持續(xù)性。

條件組態(tài)M3表明，合理的采購契約、較短的合作期限、政府清正廉潔程度高、金融支持程度高的條件組態(tài)驅動項目落地執(zhí)行。該條件組態(tài)中項目本身合理、設計合理的采購契約、較高的政府管理水平減少項目風險，促進金融機構參與融資，為項目提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。M3模式能夠解釋39%的養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行的案例，大約有2.6%的案例只能被這一路徑所解釋。在案例研究中，章貢區(qū)養(yǎng)老服務PPP項目，使用BOT運營模式，合作期限15年，項目全生命周期權重劃分清晰。項目實施方案中合理分配風險，促進各合作方形成伙伴關系。實施方案精準激勵，以電價、運營成本、工資福利設計調(diào)價機制。根據(jù)贛州市養(yǎng)老服務補助文件精神，設計固定、民生、運營等全方位、多樣化的補償激勵措施。章貢區(qū)嚴格依規(guī)操作，積極落實財政部、發(fā)改委文件，聘請北京中設泛華工程咨詢公司進行全生命周期論證，明確政府責任，規(guī)范化運營。有效發(fā)揮金融機構信貸作用，在國家開發(fā)銀行江西省分行指導下，制定融資方案，為項目提供金融支持，向項目貸款1.6億元，實現(xiàn)項目落地。

條件組態(tài)M4表明，合理設計采購契約、政府廉潔程度高、地方政府財政壓力小、金融機構支持程度高為養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行產(chǎn)生積極作用。該路徑下政府管理水平高、財政承受能力強，履約能力強，違約風險低。激勵補償措施完善，通過精準施策，保證社會資本合理收益。政府高效的管理水平和強大的財政實力使得合作各方對政府產(chǎn)生工作信任。采購契約設計為社會資本參與設計激勵補償措施，保證其合理收益。在財政、金融、政府、項目自身四個主體驅動模式下，能夠解釋44%的案例，有16%的案例只能為這一前因條件組態(tài)所解釋。案例研究中，北京市第二福利院養(yǎng)老PPP項目以嚴謹?shù)难芯空撟C為前提，設計科學合理的實施方案，做好監(jiān)督評估為主體的激勵監(jiān)控機制，明確權責關系，保障項目運營。以公開招標的方式優(yōu)選社會資本方，最終選擇樂成養(yǎng)老事業(yè)中標，發(fā)揮其在養(yǎng)老服務運營方面的優(yōu)勢。政府以原有已建成養(yǎng)老院以固定資產(chǎn)作為項目出資，通過經(jīng)營權轉讓盤活存量資產(chǎn)，實現(xiàn)最優(yōu)化養(yǎng)老服務提供。充分發(fā)揮融資優(yōu)勢和政府公共管理優(yōu)勢，實現(xiàn)合作各主體多方共贏的局面。

條件組態(tài)M5表明，合理的采購契約設計、較短的合作期限、較小的項目總投資形成的項目自身合理性驅動養(yǎng)老PPP項目落地機制中，地方政府財政壓力大、金融機構支持程度低等外部不利因素對于項目最終落地執(zhí)行影響效果不顯著。這一路徑中，養(yǎng)老PPP項目落地執(zhí)行的原因在于項目自身合理性吸引社會資本參與，社會資本方通過項目自身獲得合理收益。在此路徑下，養(yǎng)老PPP項目對政府財政支持、金融信貸等外部資金需求減少。政府方對項目的引導支持作用主要體現(xiàn)為項目實施方案設立合理補償激勵措施，通過政策性貸款支持，與社會資本共同解決資金不足問題，提高養(yǎng)老服務供應鏈整體靈活度與效率，促進養(yǎng)老PPP項目落地。這一解釋方案中能夠解釋12%的案例，只有1.3%的案例只能為這一路徑所解釋。在案例研究中，第三批次國家示范項目哈密地區(qū)第二養(yǎng)老院PPP項目所處的哈密地區(qū)在面對老齡化問題中，存在養(yǎng)老基礎薄弱、資金投入不足、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的情況。哈密地區(qū)行政公署授權哈密民政局作為執(zhí)行部門，合理設計項目實施方案，合作期限18年，總投資1.1億元。利用農(nóng)行專項建設基金政策性貸款帶來的融資成本優(yōu)勢解決項目資金不足的問題，通過共同識別問題、解決問題，形成對社會資本實質性激勵。設立收費調(diào)價機制，床位入住率為衡量指標的運維績效激勵方案使得可行性缺口補助維持在合理范圍，防止社會資本虧損或獲得超額收益。

四、建議及對策

（一）合作各方嚴守合作契約精神

PPP模式作為天然的不完全契約，合作各方應嚴守契約精神。合作各方不利用機會主義行為獲利是PPP模式順利落地執(zhí)行的先決條件，也是實現(xiàn)PPP模式效率，充分發(fā)揮PPP模式提質增效作用的關鍵。利益相關主體嚴守制度契約，有利于保障制度框架的持續(xù)性、穩(wěn)定性。政府方由于兼顧政策的制定者和合作方雙重角色，使得社會資本處于相對弱勢地位。地方政府存在政策缺乏連貫性、短期利益等行為，社會資本針對這一情況采取機會投標方式作為回應，是造成PPP模式低效，甚至無效的原因之一。將導致項目難以落地，資源無效消耗。地方政府應摒棄將PPP模式作為“借道融資”、地方官員升遷渠道的做法，加強地方政府行政行為合規(guī)性審查。建立官員升遷良性考評機制，完善政府官員誠信契約考評問責懲戒機制。在司法實踐中，對涉及PPP案件的區(qū)分糾紛性質，實現(xiàn)政府行政行為合理，民事行為平等。對政府失信行為建立完善的追究和問責制度。探索跨行政區(qū)劃人民法院案件審理行政訴訟模式，保障社會資本申訴渠道暢通。對PPP合作中政府違約造成的損失建立社會資本方申訴和補償制度，充分保障社會資本合法權益。

（二）多元深度挖掘項目收益

發(fā)改委[2014]2724號文件針對非經(jīng)營與準經(jīng)營項目自身盈利不足以覆蓋成本的問題，規(guī)定可開發(fā)項目配套經(jīng)營性資源來彌補收益不足?；诙ㄐ员容^分析，養(yǎng)老PPP項目作為低盈利性、準公益性項目，為吸引社會資本參與可以多元深度挖掘項目收益，平衡項目成本，達到減輕地方財政負擔的目的。單純依靠政府公共資金對項目進行補貼以達到增加項目吸引力的傳統(tǒng)方式，制約PPP模式的長遠發(fā)展。因此，應合理利用項目自身特點，深度挖掘項目經(jīng)營屬性，平衡項目成本。此舉有利于提高服務質量，增加養(yǎng)老PPP項目的老人入住率，獲得穩(wěn)定收益。同時，拓寬經(jīng)營服務范圍，項目實施方案包含接待中心、餐飲、購物、停車場等多種收入來源，取得立體化綜合服務優(yōu)勢，減少地方政府財政壓力。實現(xiàn)除享受傳統(tǒng)的養(yǎng)老財政補貼之外不需要針對項目收益不足以覆蓋建設、運營成本發(fā)起的可行性缺口補助。提高項目自身收益實現(xiàn)地方財政減負，使政府公共資金處于引導帶動地位。通過多元深度挖掘養(yǎng)老項目經(jīng)營項目，獲得可靠現(xiàn)金收益，實現(xiàn)可持續(xù)化發(fā)展。

（三）完善頂層土地制度建設

通過養(yǎng)老公寓、住房開發(fā)形式，挖掘項目收益，減少地方政府財政負擔的方法已經(jīng)成為養(yǎng)老PPP項目重要選擇。河南紫云谷新型養(yǎng)老示范項目等養(yǎng)老PPP項目通過養(yǎng)老公寓或居家養(yǎng)老服務提供，提高項目盈利能力，減少政府支出責任，達到通過項目規(guī)范性審查的目的。但根據(jù)現(xiàn)行國土資源部于2014年養(yǎng)老用地規(guī)范性意見中將養(yǎng)老公寓等商業(yè)性用地排除在“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”范圍之外，因此，養(yǎng)老公寓、住房開發(fā)存在土地使用合規(guī)性風險。由于土地政策模糊，導致社會資本方和金融機構對于養(yǎng)老PPP項目持觀望態(tài)度。財政部[2017]92文件采用PPP模式規(guī)范性要求，政府支出責任直接決定是否采用PPP，而不明確的土地政策對于項目回報機制、政府補貼方式難以精準計算。從政策層面上看，要解決土地政策帶來的政策不確定性，打消社會資本方和金融機構的顧慮，需要充分考慮土地政策在養(yǎng)老PPP推進過程中發(fā)揮的重要作用。完善頂層土地制度設計，為養(yǎng)老PPP項目中涉及的養(yǎng)老公寓用地、養(yǎng)老綜合商業(yè)經(jīng)營服務用地、高端養(yǎng)老服務設施等涉及土地使用過程中存在不確定性的問題從政策上劃清規(guī)范界限。使得參與各方能夠及時預見政策風險，從政策上為PPP模式在養(yǎng)老服務業(yè)使用保駕護航。梳理PPP模式在養(yǎng)老服務供給中規(guī)范模式，為解決我國“未富先老”的實際問題提供融資管理新方案。

[注 釋]

①按照財政部《PPP模式操作指南手冊》將PPP項目全生命周期劃分為識別、準備、采購、執(zhí)行和移交五個階段。其中項目落地的定義為處于執(zhí)行和移交階段的項目。落地率計算口徑為：執(zhí)行階段+移交階段項目數(shù)項目總數(shù)。

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Analysis of Influencing Factors of the Implementation Rateof Pension PPP Projects in Supply Chain Governance

Shen Junxin，Gu Haolei

（Faculty of Management and Economics，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650093 ，China）

Abstract：

PPP is one of the effective ways to solve the dilemma of pension service funds under the background of aging，but the low implementation rate has continued to restrict the development of pension PPP in a long time.Based on the theory of supply chain governance，an analysis model of influencing factors for the implementation of pension PPP projects was established，and a qualitative comparative analysis （QCA） method was used to study the multiple concurrent effects of different influencing factors on PPP financing delivery.The research results show that there is no single explanation for the implementation of pension PPP projects，but there is pathdiversity.The contractual spirit and special pension policies of local governments directly affect the implementation of pension PPP projects.The project itself，the incentive compensation mechanism，the government management system，and the financing support are the core factors that affect the implementation of pension PPP projects，instead of local financial strength.All participators should strictly abide by the contract spirit，diversify and deepen the comprehensive profit of pension projects，so as to reduce financial pressure.At the same time to escort a new model of pension service，the toplevel land system should be improved，and the policy uncertainty should be reduced.

Key words： supply chain governance; pension PPP; multiple concurrent effect; fs/QCA.

（責任編輯：張麗陽）

收稿日期：2020-03-26

網(wǎng)絡出版網(wǎng)址：https：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20200429.1832.002.html網(wǎng)絡出版時間：2020-04-3008：56：01

基金項目：國家自然科學基金項目《大數(shù)據(jù)驅動信息基礎設施PPP可融資性影響因素獲取及評論方法研究》（71964018）;云南省省院省校合作項目《云南公共基礎設施PPP規(guī)范發(fā)展對策研究》（SYSX201911）;廣西哲學社會科學規(guī)劃研究課題一般項目《廣西大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)公私合作發(fā)展協(xié)同演化機制研究》（18BGL014）。

作者簡介：沈俊鑫（1978—），福建漳州人，昆明理工大學管理與經(jīng)濟學院教授，博士生導師，研究方向為項目決策、項目管理;顧昊磊（1992—），河北邯鄲人，昆明理工大學管理與經(jīng)濟學院碩士研究生，研究方向為供應鏈管理、決策理論。