我國應(yīng)急管理情報工作法治化探析

岳子巖

摘 要：目前我國的應(yīng)急管理情報工作缺乏明確的法律授權(quán)和規(guī)定，致使情報人員對情報缺乏科學(xué)的認(rèn)識，情報工作往往趨于表面化、僵化、政治化。應(yīng)急管理情報工作法治化能從合法化、法律化、制度化三方面肯定應(yīng)急管理情報工作的合法性地位、確定情報工作的職權(quán)范圍、確立情報工作程序，規(guī)范和保障應(yīng)急管理情報工作。通過制定專門的應(yīng)急管理情報工作法律，并以該法為依托，最終構(gòu)建起應(yīng)急管理情報法治體系，達(dá)到應(yīng)急管理情報工作法治化的目的。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理;情報工作;法治;國家安全

一、應(yīng)急管理情報工作法治化的現(xiàn)狀

2018年組建的應(yīng)急管理部整合多個應(yīng)急管理相關(guān)部門及相應(yīng)職能，承擔(dān)著安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、消防管理、救災(zāi)減災(zāi)與防治、森林草原防火等多方面綜合的應(yīng)急管理職責(zé)①。各級應(yīng)急管理機(jī)關(guān)接受應(yīng)急管理部的領(lǐng)導(dǎo)，是應(yīng)急管理工作的主要力量，而應(yīng)急管理情報工作貫穿于整個應(yīng)急管理工作的決策與行動之中。應(yīng)急管理情報工作指應(yīng)急管理職能機(jī)關(guān)具有情報職能的機(jī)構(gòu)為應(yīng)對社會各類公共性突發(fā)事件，包括事前、事發(fā)、事后各環(huán)節(jié)而開展的，以信息搜集、分析研判、情報報送為主要流程的一系列活動。可以說，如果沒有應(yīng)急管理情報工作活動的開展，沒有大量情報的搜集與獲取為前提，包括應(yīng)急預(yù)案的實施、風(fēng)險評估與監(jiān)測、危機(jī)管控與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、善后經(jīng)驗的總結(jié)、法律責(zé)任的追究等一系列環(huán)節(jié)都將無法正常運轉(zhuǎn)，應(yīng)急管理工作將是“無根之木、無源之水”。但從應(yīng)急管理法治層面來看，應(yīng)急管理情報工作并沒有取得相應(yīng)的法律地位，甚至是一個被忽略的重要立法環(huán)節(jié)?？偟膩碚f，目前我國應(yīng)急管理情報工作的法治建設(shè)正處于起步階段，應(yīng)急管理情報工作面臨合法性問題，以及實際情報工作并不能很好地滿足應(yīng)急管理工作需要。

首先，專門的應(yīng)急管理情報工作尚沒有明確的情報活動合法性授權(quán)?！吨腥A人民共和國國家情報法》（下文簡稱《情報法》）作為指導(dǎo)情報工作開展的基礎(chǔ)性、原則性法律，自然是應(yīng)急管理情報工作合法性的主要來源。但根據(jù)《情報法》第五條規(guī)定，“國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)情報機(jī)構(gòu)、軍隊情報機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工，相互配合，做好情報工作、開展情報行動。各有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職能和任務(wù)分工，與國家情報工作機(jī)構(gòu)密切配合?！盵1]這就意味著，法律上承認(rèn)的情報工作主體只有國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和軍隊;具有合法性的情報工作分別是國家安全情報工作、公安情報工作和軍事情報工作。相應(yīng)地，應(yīng)急管理職能機(jī)關(guān)開展的情報工作及行動不具有合法性。同樣，根據(jù)2015年公布的《中華人民共和國國家安全法》（下文簡稱《國家安全法》）第五十二條規(guī)定：“國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)分工，依法搜集涉及國家安全的情報信息。國家機(jī)關(guān)各部門在履行職責(zé)過程中，對于獲取的涉及國家安全的有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)及時上報?！盵2]雖然上述三種情報工作在工作內(nèi)容上與應(yīng)急管理情報工作有交叉部分，但二者之間顯然不是替代關(guān)系。最后，作為開展應(yīng)急管理工作的重要法律依據(jù)和綱領(lǐng)，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（下文簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）中對突發(fā)事件的概念和類型做了具體的闡釋，但也未見有關(guān)情報工作的概念和定位[3]。而與涉及應(yīng)急管理情報工作立法進(jìn)程緩慢相對應(yīng)的實際工作中，從突發(fā)事件應(yīng)急決策角度來說，為應(yīng)對突發(fā)性、群體性、擴(kuò)散性的公共安全問題及各類災(zāi)害事故，應(yīng)急管理工作需要大量的情報資源以迅速對相關(guān)事件做出科學(xué)準(zhǔn)確的判斷、分析及行動。因此，做好突發(fā)事件的情報工作尤為重要[4]。如果應(yīng)急管理機(jī)關(guān)自身不開展情報工作，僅在事故發(fā)生后為獲取情報與相關(guān)情報機(jī)構(gòu)聯(lián)系，那顯然是不現(xiàn)實的。

此外，由于沒有出臺修訂相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)急管理情報的搜集、獲取、分析、報送等程序缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范，使應(yīng)急管理工作滋生諸多問題。最主要的問題就是應(yīng)急管理機(jī)關(guān)工作人員普遍缺乏對情報的科學(xué)認(rèn)識及定位。其最直接的表現(xiàn)就是混淆了“情報”與“信息”的概念，致使情報工作往往淪為信息的收集與堆砌，進(jìn)而將獲取的大量信息或簡單加工照搬進(jìn)應(yīng)急預(yù)案、救援方案、事后總結(jié)等工作之中，或棄之不理，造成極大的人力、物力、財力及情報資源的浪費。

此外，由于應(yīng)急管理情報工作不易受到監(jiān)督，也無法律明文規(guī)范指導(dǎo)，同時情報工作是應(yīng)急管理工作中的動態(tài)環(huán)節(jié)，一般不能直接彰顯工作成果，所以應(yīng)急管理情報工作很容易趨于表面化、僵化、政治化。情報工作的表面化多體現(xiàn)在應(yīng)對處理一般事故與災(zāi)害中，表現(xiàn)為因工作需要所以應(yīng)付式地走一遍流程，實際上所獲得的情報資源并沒有被有效利用，甚至所獲得的可能根本稱不上是情報;僵化主要指應(yīng)急管理情報工作方式方法的僵化。

由于突發(fā)事件的特殊性和緊急性，一部分情報工作人員在與群眾接觸時會直接忽略工作方法，很容易侵害到私權(quán)領(lǐng)域而被群眾詬病。還有一部分情報工作人員由于沒有接受過專門系統(tǒng)的情報工作培訓(xùn)，既不能科學(xué)利用科技手段及平臺，也不懂如何開展相應(yīng)的情報活動，導(dǎo)致情報工作只能不斷參考借鑒，甚至照抄照搬。

二、應(yīng)急管理情報工作法治化的意義

近年來黨和政府深刻認(rèn)識到應(yīng)急管理法治建設(shè)的重要性和意義。應(yīng)急管理部2019年法治政府建設(shè)年度報告中已經(jīng)指出，“應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善”，且“基層執(zhí)法力量薄弱、能力不足，部分執(zhí)法人員知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力不能滿足實際工作需要”[5]。其中應(yīng)急管理情報工作相關(guān)法律法規(guī)的缺乏是應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)，其基層工作狀況也最符合這一闡述事實。欲扭轉(zhuǎn)這一局面，需要應(yīng)急管理情報工作的法治化。應(yīng)急管理情報工作的法治化可以改善應(yīng)急管理情報工作無法可依的現(xiàn)狀，還可以為應(yīng)急管理情報工作形成積極的情報文化、保障情報質(zhì)量及情報的聯(lián)通與共享、限制公權(quán)保障私權(quán)提供堅實的法律基礎(chǔ)。應(yīng)急管理情報工作法治化的目的即促進(jìn)應(yīng)急管理情報工作合法化、法律化和制度化。

首先，當(dāng)務(wù)之急是確立應(yīng)急管理情報工作合法性地位。目前，無論《國家安全法》還是《情報法》都沒有確立應(yīng)急管理情報工作的合法性地位，根本原因在于對情報及情報工作的認(rèn)識仍存在誤區(qū)，即仍舊認(rèn)為情報工作及活動僅存在于軍事工作、國安工作、公安工作之中，將情報及情報工作神秘化。我國最高人民法院對情報的司法解釋是：我國刑法第一百一十一條規(guī)定的情報是指，關(guān)系國家安全和利益、尚未公開或者依照有關(guān)規(guī)定不應(yīng)公開的事項[6]。但事實上，情報工作及活動廣泛存在于政府、企業(yè)乃至其他一些非政府組織中。

關(guān)于情報及情報工作，有學(xué)者做過一個形象的比喻：“情報是一種商品，情報人員是它的生產(chǎn)者，決策者則是它的用戶?！盵7]關(guān)于情報活動，有學(xué)者認(rèn)為“情報活動自古有之，是人類生存和發(fā)展、競爭和決策的必然需求和產(chǎn)物。……對國家安全和社會穩(wěn)定、國家發(fā)展和社會進(jìn)步做出了重要貢獻(xiàn)”[8]。更有學(xué)者提出國家情報工作這一概念，并構(gòu)建涵蓋軍事、國安、公安、企業(yè)、科技等多部門、多主體的國家情報法治體系[8]，以使情報工作更好地服務(wù)于國家決策與社會公共利益?？傊?，情報及情報工作的脫敏是應(yīng)急管理情報工作合法化的必然途徑，應(yīng)急管理情報工作合法化是完善應(yīng)急管理法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的應(yīng)有之義。

其次，確立應(yīng)急管理情報工作的合法性地位后，法律化的首要任務(wù)是在法律層面界定情報工作的職權(quán)范圍。從應(yīng)急管理工作范圍的界定來看，處理好防災(zāi)和救災(zāi)的關(guān)系，明確與相關(guān)部門和地方各自職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制是首要任務(wù)[9]。相應(yīng)地，為厘清防災(zāi)與救災(zāi)的關(guān)系，應(yīng)急管理情報工作應(yīng)分為常態(tài)化的（預(yù)防與準(zhǔn)備，監(jiān)測與預(yù)警）情報工作與非常態(tài)化（處置與救援、恢復(fù)與重建）的情報工作。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條的規(guī)定，突發(fā)事件指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”[10]。這意味著，除應(yīng)急管理機(jī)關(guān)的情報工作之外，公安機(jī)關(guān)、衛(wèi)健委、民政機(jī)關(guān)等具有應(yīng)急管理相應(yīng)職能的政府組成部門、各級政府及其他一些社會團(tuán)體也會開展各自的情報活動。面對突發(fā)事件，各個部門的情報工作如果各自為戰(zhàn)，情報工作很容易跟不上節(jié)奏，進(jìn)而難以適應(yīng)突發(fā)事件的變化，滿足不了應(yīng)急決策與處置行動的情報需要[11]。所以，應(yīng)急管理情報工作需要擁有跨部門情報聯(lián)通與共享的法定權(quán)力，以及得到建立情報工作上的協(xié)調(diào)配合機(jī)制的法律授權(quán)。

最后，推動應(yīng)急管理情報工作各項規(guī)定制度化。當(dāng)前，應(yīng)急管理法治正處于建設(shè)期，“強制度”是應(yīng)急管理工作的現(xiàn)狀。然而，目前應(yīng)急管理機(jī)關(guān)并沒有公開過任何情報工作的相關(guān)制度。應(yīng)急管理情報工作范圍覆蓋廣泛，常常要與公民密切接觸，而情報工作在工作風(fēng)氣、工作方法、工作作風(fēng)上還存在相應(yīng)問題，容易對公民的權(quán)益造成損害，影響群眾參與應(yīng)對突發(fā)事件的積極性，削弱政府威信。制度化的任務(wù)即在法律層面界定好應(yīng)急管理情報工作的職權(quán)范圍后，以法律為原則和依據(jù)，從制度層面細(xì)化應(yīng)急管理情報工作的工作程序和工作模式，以維護(hù)公民的基本權(quán)利及應(yīng)急管理情報工作職權(quán)的實現(xiàn)或行使;明晰公民和情報工作人員兩方的責(zé)任和義務(wù)，以打造精干高效的應(yīng)急管理情報工作隊伍、完善應(yīng)急管理社會動員體制機(jī)制、更有效地限制公權(quán)和保障私權(quán)。

三、應(yīng)急管理情報工作法治化的實現(xiàn)

應(yīng)急管理機(jī)關(guān)承擔(dān)著防災(zāi)救災(zāi)、災(zāi)后重建等相應(yīng)國家安全職責(zé)。我們必須堅持總體國家安全觀，以《國家安全法》為原則，以應(yīng)急管理工作和情報工作領(lǐng)域現(xiàn)行相關(guān)法律制度規(guī)定為指導(dǎo)，以應(yīng)急管理工作需要為出發(fā)點，制定專門的應(yīng)急管理情報工作法律，并根據(jù)不同領(lǐng)域的突發(fā)事件特點，制定具體的應(yīng)急管理情報工作辦法，協(xié)調(diào)好與公安、國安、軍隊、醫(yī)療衛(wèi)生、交通管理、檢驗檢疫等具有部分應(yīng)急管理職責(zé)的機(jī)關(guān)相關(guān)法律制度的聯(lián)系，最終構(gòu)建起系統(tǒng)科學(xué)的應(yīng)急管理情報法治體系，實現(xiàn)應(yīng)急管理情報工作法治化。

根據(jù)構(gòu)建應(yīng)急管理情報法治體系的設(shè)想，應(yīng)急管理情報法治體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以《國家安全法》為原則，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《情報法》為指導(dǎo)，以專門的應(yīng)急管理情報法律為核心，在其指導(dǎo)下進(jìn)一步制定應(yīng)對各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理情報工作法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn);應(yīng)急管理情報法治體系處于國家安全法治體系框架內(nèi)，是同處于國家安全法治體系下的應(yīng)急管理法治體系、國家情報法治體系的有機(jī)組成部分，同時，應(yīng)急管理情報法治體系自身具有獨特性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，以規(guī)范和保障應(yīng)急管理情報工作，保障人民安全和公民權(quán)利為根本目的;應(yīng)急管理情報法治體系應(yīng)當(dāng)根據(jù)情報工作面對的四類突發(fā)事件，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、生物安全事件、社會安全事件分門別類出臺法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等。地方政府根據(jù)地方特殊情況需要，可以頒布如《生物安全事件情報工作條例》等，應(yīng)急管理機(jī)關(guān)可以頒布如《事故災(zāi)害情報工作辦法》和某領(lǐng)域的應(yīng)急管理情報工作程序的標(biāo)準(zhǔn)等。最后形成以《應(yīng)急管理情報法》為主干，地方法規(guī)、部門規(guī)章為分支，地方和部門的規(guī)范、細(xì)則、要求等為細(xì)化補充的系統(tǒng)的應(yīng)急管理情報法治體系。

四、結(jié)語

應(yīng)急管理情報工作的優(yōu)劣與否與國家安全、社會穩(wěn)定、人民安全和福祉息息相關(guān)。通過分析應(yīng)急管理情報工作當(dāng)前存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)急管理情報工作地位的合法化、職權(quán)范圍的法律化和規(guī)定上的制度化是解決上述問題的最優(yōu)路徑。在以《國家安全法》為核心的國家安全法治體系框架內(nèi)，適時制定《應(yīng)急管理情報法》，進(jìn)而構(gòu)建應(yīng)急管理情報法治體系，實現(xiàn)應(yīng)急管理情報工作法治化。此外，應(yīng)急管理情報工作法治化的實現(xiàn)還依賴于應(yīng)急管理情報工作人員法治思維、創(chuàng)新思維、群眾思維的養(yǎng)成，否則不斷出臺的法律“硬件設(shè)施”只能流于文本上的空談。法治思維要求應(yīng)急管理情報工作人員遵守、敬畏、信仰法律，善于用法律思維思考、處理、解決問題;《國家安全法》第五十三條規(guī)定：“開展情報信息工作，應(yīng)當(dāng)充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，加強對情報信息的鑒別、篩選、綜合和研判分析?！盵2]隨著科技水平的迅猛飛躍，尤其是人工智能技術(shù)的應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，情報工作手段也日新月異。創(chuàng)新思維不僅要求應(yīng)急管理情報工作人員要及時學(xué)習(xí)、運用、普及相關(guān)技術(shù)到情報工作之中，還要在管理模式上尋求突破創(chuàng)新，使工作效率和成果事倍功半;“國家安全法治實施體系不僅僅局限于國家安全機(jī)關(guān)和負(fù)有國家安全直接職責(zé)的部門，而是全體民眾”[13]。群眾思維要求應(yīng)急管理情報工作人員要善于依靠群眾，發(fā)動群眾，懂得開展情報工作要“從群眾中來到群眾中去”，尤其不能僅依靠信息收集平臺來代替一切戶外的情報收集活動?？傊?，應(yīng)急管理情報工作法治化絕不是一蹴而就的工程，需要相關(guān)學(xué)界和實務(wù)界的勤勞耕耘，還有社會各界積極的智力貢獻(xiàn)。

注釋：

①應(yīng)急管理部整合并承擔(dān)了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)。參見“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案（摘要）”，https：//www.mem.gov.cn/jg/zyzz/201804/t20180416_232220.shtml，2020-4-7.

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