民法典下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究

高慶國(guó)

河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州 451191

一、民法典下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究的背景和意義

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民以農(nóng)戶的名義向所屬村民委員會(huì)等集體經(jīng)濟(jì)組織提出土地使用權(quán)申請(qǐng)，經(jīng)法定程序，在集體所有的土地上建造自有住房的農(nóng)村基本社會(huì)保障權(quán)利。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，是全黨工作的重中之重。宅基地使用權(quán)是廣大農(nóng)戶主要的現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)性權(quán)益。近年來，隨著黨和國(guó)家惠農(nóng)政策的不斷加碼，城鄉(xiāng)一體、融合發(fā)展的局面很是紅火。不斷有農(nóng)村戶口的人，因上學(xué)、就業(yè)、生活、養(yǎng)老等融入城鎮(zhèn)，退出農(nóng)村集體組織，成為市民，從而喪失了作為宅基地使用權(quán)人的身份資格；不斷有村集體或農(nóng)戶靈活利用閑置宅基地使用權(quán)，通過自主經(jīng)營(yíng)、與他人合伙經(jīng)營(yíng)或委托他人經(jīng)營(yíng)等，發(fā)展農(nóng)莊旅游、農(nóng)宅賓館等；不斷有村集體或農(nóng)戶因生活、生產(chǎn)等融資需要，買賣、出租、抵押宅基地使用權(quán)。我國(guó)目前還沒有一部系統(tǒng)、全面的法律來調(diào)整宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。相關(guān)法律規(guī)定更多的是宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)、申請(qǐng)的程序、主管部門和審批權(quán)限等，而對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題規(guī)定得很少，而且不夠細(xì)化。近年來，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題之一就是流轉(zhuǎn)當(dāng)事人，尤其是受讓人的范圍限制得過于狹窄，局限于同村的農(nóng)民集體成員。相鄰村莊、不同農(nóng)民集體成員間的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)因缺乏足夠的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)得較少。這種流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上的行政區(qū)域壁壘嚴(yán)重制約著農(nóng)民宅基地使用權(quán)價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背道而馳。

2020年5月28日，第十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)民法典》第二編物權(quán)的第十三章等對(duì)宅基地使用權(quán)問題做了明確的原則性規(guī)定，順應(yīng)了農(nóng)民群眾的呼聲，標(biāo)志著中國(guó)的法治建設(shè)上升到一個(gè)空前的高度——法律至上、良法之治。民法典下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究對(duì)于規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，具有重大的理論意義和實(shí)踐意義。

二、探索黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、集體組織和農(nóng)民群眾廣泛參與的逐步、逐級(jí)拓寬村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省，乃至全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地使用權(quán)人資格互認(rèn)體系

近年來，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)出冰火兩重天的局面。一方面，偏遠(yuǎn)農(nóng)村大量人口涌入城鎮(zhèn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)薄弱、冷清；另一方面，城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、人口迅速壯大并發(fā)展起來，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)空前活躍。在對(duì)宅基地使用權(quán)人資格限制方面，歷史上多限制在本村集體組織成員范圍內(nèi)，而且須征得集體組織同意。宅基地使用權(quán)是一種基于農(nóng)民身份的用益物權(quán)。傳統(tǒng)上，非本村集體組織成員的農(nóng)民也不能通過買賣、贈(zèng)予、繼承等受讓農(nóng)村農(nóng)民的房屋所有權(quán)來取得該農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。然而時(shí)代在發(fā)展、在進(jìn)步，改革激發(fā)活力。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級(jí)政府可以出于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的考慮，因地制宜，不斷逐步、逐級(jí)拓展宅基地使用權(quán)人資格認(rèn)定的地域范圍；把宅基地使用權(quán)人的資格認(rèn)定的行政區(qū)劃范圍限制有組織地、分層次地拓寬到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣、本市、本省，乃至全國(guó)范圍內(nèi)，使更多具有中國(guó)農(nóng)民身份的廣大集體組織成員從中受益。這樣既保證了宅基地使用權(quán)的集體屬性和農(nóng)戶身份屬性，又無限做大了宅基地使用權(quán)市場(chǎng)，使廣大集體組織互聯(lián)、互通，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的最大化打開了無限的市場(chǎng)空間。而且，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、團(tuán)體、其他組織和個(gè)人的各種信息，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了有效的互聯(lián)互通。5G網(wǎng)絡(luò)能夠全方位為黨委、政府、集體組織、農(nóng)民群眾等主體提供在線的、即時(shí)的不同集體組織成員的農(nóng)民身份確認(rèn)信息和變化信息。成熟的信息化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、集體組織和農(nóng)民群眾廣泛參與探索村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省，乃至全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地使用權(quán)人資格共認(rèn)體系提供強(qiáng)有力的平臺(tái)支持和技術(shù)支持。［1］

三、探索黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、集體組織和農(nóng)民群眾廣泛參與的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)線上、線下市場(chǎng)完善機(jī)制

第一，統(tǒng)一思想，凝聚力強(qiáng)。為了避免偏遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)大量閑置浪費(fèi)，為了抑制城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易的過度火熱，幫助農(nóng)民增加資產(chǎn)性收入，就要全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、全縣、全省、全國(guó)一盤棋，探索黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、集體組織和農(nóng)民群眾廣泛參與的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)完善機(jī)制。在保障農(nóng)民“戶有所居”的前提下，允許宅基地使用權(quán)在本村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣、本市、本省，甚至全國(guó)范圍內(nèi)，跨集體經(jīng)濟(jì)組織在不同集體成員間流轉(zhuǎn)；大力盤活農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)，發(fā)揮宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)性權(quán)利功能。

第二，線上和線下兩個(gè)市場(chǎng)融合發(fā)展。完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)就要與時(shí)俱進(jìn)，利用信息化革命的成果，注重線上和線下兩個(gè)市場(chǎng)的建設(shè)，融合發(fā)展。首先，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府積極動(dòng)員農(nóng)村集體組織的各類人才，尤其是黨員同志，積極參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。根據(jù)抓重點(diǎn)少數(shù)帶動(dòng)絕大多數(shù)的原則，黨委、政府要重點(diǎn)抓好農(nóng)村支部書記和村長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)責(zé)任制，不斷提升網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量。團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，通過農(nóng)民群眾喜聞樂見的網(wǎng)絡(luò)直播、QQ群、微信群等線上社交形式，爭(zhēng)取互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)支持，合作共贏，不斷提升各村委會(huì)主管的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的知名度。條件成熟時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、市政府、省政府，乃至國(guó)家出面搭建更廣泛行政區(qū)劃的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)。最終在全國(guó)范圍內(nèi)不同行政區(qū)域的不同村集體組織的成員間構(gòu)建其最大范圍的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)站或平臺(tái)。在這個(gè)市場(chǎng)改革與創(chuàng)新的過程中，負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作的國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以大有所為。其次，線下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)要在黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主抓，村支部、村委會(huì)積極探索的組織保證下，有序進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)公示性、合法性。初期階段可以在村委會(huì)辦公室掛牌設(shè)立“村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦公室”，設(shè)置專門人員負(fù)責(zé)信息登記、業(yè)務(wù)咨詢、法律宣傳、業(yè)務(wù)辦理等工作；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公室掛牌設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦公室”，設(shè)專人負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的信息登記、業(yè)務(wù)咨詢、法律宣傳、業(yè)務(wù)辦理等工作，指導(dǎo)“村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦公室”開展工作；條件成熟時(shí)，在縣、市、省乃至中央設(shè)立“農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)辦公室”，負(fù)責(zé)行政區(qū)劃范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的信息登記、業(yè)務(wù)咨詢、法律宣傳、業(yè)務(wù)辦理等工作，并領(lǐng)導(dǎo)下一級(jí)“農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)辦公室”開展工作。

第三，擇機(jī)出臺(tái)《農(nóng)村房地產(chǎn)管理法》，重點(diǎn)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主管部門、程序、糾紛處理、法律責(zé)任等做出明確、細(xì)致的規(guī)定。國(guó)家統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。［2］