社會治理檢察建議在社會治理中剛性發(fā)揮的路徑探討

梁 優(yōu)

天津市薊州區(qū)人民檢察院，天津 301900

一、社會治理檢察建議的作用定位探析

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第十一條對社會治理檢察建議的適用范圍做了明確界定，社會治理檢察建議根本在于助力檢察機關參與社會治理，社會治理目的在于促進社會管理創(chuàng)新，一是為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟營造社會環(huán)境，二是化解經(jīng)濟快速發(fā)展過程中積累下來的社會問題，三是構(gòu)建適應變化社會管理要求的制度框架。①筆者認為社會治理檢察建議作用分三個層次，依次遞進延伸：首先是發(fā)揮個案帶動效果，通過制發(fā)社會治理檢察建議這一方式，形成個案帶動效果，以點帶面，點面結(jié)合，在最大范圍內(nèi)排除風險隱患，強化社會治理效果；其次是強化類案問題治理效果，對涉案單位、相關行業(yè)等在預防違法犯罪方面的制度和管理不完善等方面發(fā)揮作用，最大限度地預防違法犯罪發(fā)生；最后是有利于形成社會綜合治理大格局，社會治理檢察建議堅持預防與治理并重，貫徹預防為主、懲罰為輔這一原則理念，引導幫助相關行業(yè)和單位，改進工作，實現(xiàn)法律監(jiān)督、社會綜合治理效果的峰值。

二、實踐中影響檢察建議效能發(fā)揮的主要因素

（一）檢察建議調(diào)查核實程序不規(guī)范

首先，調(diào)查核實方式有欠缺。辦理監(jiān)督案件的過程主要就是對可能存在的重大違法情形進行調(diào)查取證，即通過收集、固定、審查證據(jù)來調(diào)查核實違法情形是否存在。②檢察建議進入調(diào)查核實階段后，應提前做好調(diào)查核實方案，采取實地走訪，詢問當事人，聽取相關人員意見，調(diào)取、查閱、復制案卷材料等具有普適性的調(diào)查方式，進行調(diào)查核實。其次，調(diào)查核實文書存在瑕疵。按照最高人民檢察院《規(guī)定》的要求，檢察建議調(diào)查核實節(jié)點需創(chuàng)建《調(diào)查詢問筆錄》《調(diào)查走訪記錄》等調(diào)查核實相關文書。實踐中檢察建議調(diào)查核實節(jié)點，僅有調(diào)查核實終結(jié)報告文書，其他相關文書未在系統(tǒng)中反映出來。最后，調(diào)查核實程序不嚴謹。按照《規(guī)定》關于社會治理檢察建議工作審核的要求，社會治理類檢察建議應在提出檢察建議日期屆滿15日前送法律政策研究部門審核，法律政策研究部門五個工作日內(nèi)完成審核。實踐中案件承辦人制發(fā)社會治理類檢察建議存在一天辦理結(jié)束現(xiàn)象，出現(xiàn)調(diào)查核實倉促、審核時間緊張等問題。

（二）檢察建議督促落實不及時

首先，檢察建議回復期沒有用盡。按照《規(guī)定》第十九條的要求，提出檢察建議一般應當要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)回復，實踐中有的檢察建議書中的回復期為10日、15日，導致被建議單位回復期緊張，不能在較短的回復期限內(nèi)對存在的問題整改完畢，無法在回復期限內(nèi)回復。其次，檢察建議督促回復不及時。實踐中有的檢察建議在回復期限的最后一天回復，有的檢察建議存在超期回復問題，客觀上反映出有的案件承辦人在案件辦理過程中與被建議單位溝通聯(lián)系不足，怠于與被建議單位召開聯(lián)席會議進行會商等，不能及時掌握被建議單位整改落實檢察建議情況。最后，檢察建議督促力度不強。實踐中有的案件承辦人對于未回復的檢察建議，只是通過電話溝通的方式進行督促，最后不了了之，沒有堅持對檢察建議落實情況緊盯不放，針對未回復的檢察建議缺少實地回訪和調(diào)查核實，導致檢察建議效果發(fā)揮不足。

（三）檢察建議公開宣告送達主動性不強

首先，宣告送達方式存在認識誤區(qū)。部分案件承辦人認為宣告送達程序煩瑣，缺少主動性。宣告送達主要區(qū)別于郵寄送達，一般僅需檢察官向被建議單位當面宣讀進行宣告送達即可，必要時才需邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方人員參加。其次，宣告送達適用率低。按照最高人民檢察院《規(guī)定》第十八條規(guī)定，送達檢察建議書可以書面送達，也可以現(xiàn)場宣告送達。實踐中應以宣告送達為原則，不公開宣告送達為例外，充分體現(xiàn)檢察建議的嚴肅性和權威性，引起被建議單位重視。最后，缺少聚焦類案和共性問題制發(fā)檢察建議。實踐辦案中檢察建議宣告送達多為“一案一宣”，缺少進行集中宣告送達的創(chuàng)新方式。檢察機關制發(fā)的檢察建議多為針對個案發(fā)現(xiàn)違法線索，存在“一案一發(fā)”現(xiàn)象，缺少針對類案和執(zhí)法司法、社會治理領域制發(fā)類案監(jiān)督，“以點帶面”解決被建議單位存在的普遍性、傾向性問題。

三、檢察剛性建議效能發(fā)揮的主要路徑

（一）以明確重點監(jiān)督方向為突破口

1.從落實重點檢察建議入手，把社會治理源頭治理工作中的檢察建議抓出實效。如上級人民檢察院可以針對社會治理工作中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題制發(fā)檢察建議，發(fā)揮引領示范作用，指導下級人民檢察院開展社會治理中的檢察建議工作。

2.從重點領域入手，加強對社會治理工作中重點領域違法問題的監(jiān)督。如從食品和藥品安全管理、教育醫(yī)療行業(yè)管理、社會公共事務管理等重點領域入手，借助社會治理檢察建議督促相關行業(yè)、單位加強社會治理工作；如加強對涉疫案件的訴訟監(jiān)督，就違法采取社會治理措施侵害公民合法權利的，借助糾正違法檢察建議保障案件得到公正審判。

3.從類案違法線索發(fā)現(xiàn)入手，加強對社會治理工作中普遍性、傾向性違法問題的監(jiān)督。針對社會治理工作中出現(xiàn)的問題，檢察官通過調(diào)查核實，及時掌握社會治理違法犯罪動態(tài)，多方位、立體式拓展類案違法線索來源，并根據(jù)實際情況向相關單位制發(fā)檢察建議，督促相關單位認真履行職責，提高社會治理源頭的治理工作實效。

（二）以規(guī)范化建設做優(yōu)檢察建議

1.以機制創(chuàng)新，促進檢察建議工作規(guī)范化。創(chuàng)新信息研判、調(diào)研評估、協(xié)調(diào)聯(lián)動等機制，及時關注社會治理風險導向，進行信息研判，對確有必要制發(fā)檢察建議的進行調(diào)研評估，并與被建議單位加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，從信息研判、調(diào)研評估、協(xié)調(diào)聯(lián)動三個方面入手，加強檢察建議工作，參與社會治理源頭治理。

2.以程序規(guī)范，保障檢察建議依法運行。依托統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，保障檢察建議案件辦理線上流轉(zhuǎn)。細化報請?zhí)岢?、調(diào)查核實、決定提出、督促落實、審核備案、異議處理反饋等程序，探索研發(fā)檢察建議管理系統(tǒng)，實現(xiàn)檢察建議案件化辦理，對檢察建議進行全程監(jiān)督、全程管控。

3.以文書規(guī)范，提升檢察建議剛性。以高質(zhì)量的調(diào)查終結(jié)報告與審核意見書，保障檢察建議書硬核力。檢察官應充分行使調(diào)查核實權，擴展調(diào)查核實范圍。如通過詳細查閱相關證據(jù)材料、要求說明情況、查閱有關會議記錄等各種方式途徑，保障調(diào)查終結(jié)報告全面、客觀、公正。

（三）以做實檢察建議提升監(jiān)督效果

1.通過制度促進檢察建議精準化。建立“專家咨詢委員會制度”，廣泛邀請相關行業(yè)專家共同參與，針對制發(fā)檢察建議中存在的專業(yè)問題，注重借助外腦力量，增強檢察建議的專業(yè)性、針對性和合理性。如針對社會治理的源頭治理，可以邀請醫(yī)療衛(wèi)生領域的專家學者參與，全面分析存在的問題，提出專業(yè)性社會治理源頭治理措施，切實增強被建議單位可接受度，助推檢察建議落地落實。

2.通過借力督促建議落實。借力人大、黨委、政府，全面提高檢察建議的督促落實力度。如邀請人大代表就社會治理源頭治理，實地視察檢察建議工作，推動人大出臺加強和規(guī)范檢察建議工作的相關決議；及時向黨委匯報檢察機關在社會治理源頭治理工作中的檢察建議工作情況，并報請黨委將檢察建議納入當?shù)乜己酥笜耍c當?shù)厣鐣卫碓搭^治理實現(xiàn)有效對接；向政府匯報檢察建議的工作情況，協(xié)調(diào)相關職能部門，會簽工作指導意見，進一步明確檢察建議在參與社會治理源頭治理中的范圍、途徑、方式和效力，保障檢察建議在社會治理源頭治理中的良性運行。

3.通過公開提升落實效果。對于社會治理源頭治理中有重大社會影響的檢察建議，探索建立檢察建議公開宣告、公開回復、公開約談等常態(tài)化機制，全面提升檢察建議在社會治理源頭治理中的落實效果。如設置專門的檢察建議工作室作為公開送達、公開回復的固定場所，邀請人大代表、政協(xié)委員、紀檢監(jiān)察、社會公眾代表等參與公開宣告與公開回復，提高被建議單位的重視和認可度。

注釋：

①楊淑雅.檢察工作參與社會管理創(chuàng)新探析［J］.中國刑事法雜志，2010（12）：98-100.

②李辰.檢察監(jiān)督視野下重大監(jiān)督事項案件化辦理制度的構(gòu)建［J］.法學雜志，2018（08）：98-106.