論野生動物保護綜合行政執(zhí)法的困境與對策

廖相杰

湖南理工學(xué)院，湖南 岳陽 414000

當(dāng)前我國野生動物保護綜合行政執(zhí)法工作中確實存在諸多問題，但同時也具備開展改革的堅實的法律基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)，本文就目前野生動物保護綜合行政執(zhí)法中存在的問題提出相應(yīng)的解決措施，為當(dāng)前野生動物保護綜合行政執(zhí)法改革提供新思路。

一、野生動物保護綜合行政執(zhí)法改革的必要性

（一）促進生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的時代使命

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰，我國必須努力踐行生態(tài)環(huán)境保護，踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。①加強野生動物保護的執(zhí)法力度，努力解決當(dāng)前野生動物保護執(zhí)法過程中的種種頑疾，從而維持生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性，維持健全的生態(tài)系統(tǒng)，而健全的生態(tài)環(huán)境反哺生物的生存和繁衍，二者相輔相成，互相促進，保持生態(tài)系統(tǒng)的有序運轉(zhuǎn)。與此同時，借助良好的生態(tài)環(huán)境，合理發(fā)展生態(tài)高效的優(yōu)秀企業(yè)，達到經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展與環(huán)境持續(xù)穩(wěn)定的和諧共生局面，建設(shè)人類生態(tài)與自然生態(tài)和諧統(tǒng)一與可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟，為我國經(jīng)濟發(fā)展添入新的活力，同時這也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的時代使命。

（二）提升國家治理現(xiàn)代化水平的重要途徑

國家治理現(xiàn)代化包括兩個方面，一是國家治理體系現(xiàn)代化，二是治理能力現(xiàn)代化。國家治理的價值體系是指在國家治理領(lǐng)域中社會意識的集中反映。②國家治理體系則具體包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)環(huán)境保護等各個方面的治理，而野生動物保護綜合行政執(zhí)法工作正是生態(tài)環(huán)境保護治理體系中的重要組成部分。疫情的暴發(fā)和后續(xù)發(fā)展直接暴露出我國生態(tài)環(huán)境保護治理能力和治理體系以及應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力存在缺陷。根據(jù)依法治國戰(zhàn)略，完善野生動物保護的立法、執(zhí)法、司法三方面，嚴格精準(zhǔn)化地提高治理能力，高度詳細化治理體系和制度，以全方面的覆蓋、高要求的目標(biāo)完善野生動物保護法律，穩(wěn)步提升生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)代化治理能力，打造現(xiàn)代化治理強國。

二、野生動物保護綜合行政執(zhí)法改革中存在的問題

（一）法律法規(guī)不完善

在我國龐大的法律體系中，已經(jīng)出臺《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》等，然而其中的核心卻是利用理念強于保護理念，對于野生動物的保護僅限于“珍稀瀕?！保叭小眲游铮鴮τ谄胀ǖ囊吧鷦游锊⑽醋鲊栏窠剐砸?guī)定。加上我國法律并未明令禁止野生動物合法有序的正常交易。如此一來，野生動物保護屏障便出現(xiàn)缺口，不法分子鋌而走險，濫捕野生動物，隨之而來的是生物多樣性被破壞，生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展停滯不前。

（二）執(zhí)法事項不明晰

野生動物保護綜合行政執(zhí)法改革由來已久，由于不斷發(fā)展變化著的實際，法律法規(guī)所規(guī)定的執(zhí)法事項無法適應(yīng)行政執(zhí)法活動中出現(xiàn)的新情況，甚至有大量冗長卻未能有效發(fā)揮實際作用的執(zhí)法事項，并且缺少應(yīng)對新情況、新現(xiàn)象的執(zhí)法事項。有余亦有缺，致使行政執(zhí)法人員對相應(yīng)的執(zhí)法事項認知不清，無法準(zhǔn)確把握執(zhí)法方向，導(dǎo)致現(xiàn)實中存在大量交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，極大降低了綜合行政執(zhí)法效率。

（三）執(zhí)法監(jiān)管不到位

野生動物保護綜合行政執(zhí)法監(jiān)管不到位分為兩個部分，一是執(zhí)法工作人員對非法捕獵者的違法捕獵活動監(jiān)管不到位，現(xiàn)在物流發(fā)達、信息暢通，違法者可以通過各種渠道將野生動物販運出去，導(dǎo)致破壞野生動物的現(xiàn)象時有發(fā)生。③由于基層執(zhí)法在執(zhí)法力量、執(zhí)法人員素質(zhì)、專業(yè)執(zhí)法裝備、執(zhí)法專項基金投入上都有所欠缺，現(xiàn)有的一線執(zhí)法力量難以有效應(yīng)對非法捕獵者層出不窮的違法捕獵行為。二是行政執(zhí)法體系內(nèi)部相關(guān)監(jiān)管部門對于一線執(zhí)法人員的執(zhí)法工作監(jiān)管不到位。部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在執(zhí)法不作為、選擇性執(zhí)法、折扣式執(zhí)法等現(xiàn)象，嚴重擾亂了執(zhí)法體系和執(zhí)法工作秩序。

（四）協(xié)同合作不順暢

由于現(xiàn)有各部門缺乏執(zhí)法力量，執(zhí)法職責(zé)尚未完全落實，導(dǎo)致在需要不同部門共同發(fā)力的具體執(zhí)法事項上，存在部門之間互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，使原本任務(wù)艱巨的野生動物保護綜合行政執(zhí)法工作變得越發(fā)困難。例如，非法捕獵者利用快遞買賣野生動物及其制品，需要市場監(jiān)督管理部門與交通運輸部門共同合作，然而效果卻始終差強人意。

（五）運行機制不完善

野生動物保護綜合行政執(zhí)法作為一個有機整體，需要充分發(fā)揮各部分的作用，才能形成強大的生命力。野生動物保護綜合行政執(zhí)法運行機制內(nèi)容繁多，有執(zhí)法人員準(zhǔn)入機制、專業(yè)素養(yǎng)培養(yǎng)機制、執(zhí)法人員執(zhí)法履職評估機制；有監(jiān)督部門審查機制，跨領(lǐng)域配合執(zhí)法機制等。凡此種種，皆為必需，同時更加需要相互配合，任何一個機制都無法單獨存在并運行，需要在整體中發(fā)揮其作用。目前看來，野生動物保護運行機制尚未形成與完善，其中一方面是因為各機制尚在創(chuàng)建完善中，另一方面是因為始終缺少一種新型改革機制將各部分有效整合在一起。

三、野生動物保護綜合行政執(zhí)法改革的可行性

（一）法律基礎(chǔ)

我國的野生動物保護法是隨著新中國成立后我國社會的進步而逐步建立和完善起來的。④從新中國成立至今，大致可以將野生動物保護法律法規(guī)分為三個部分。

1.野生動物保護的相關(guān)法律。主要包括5部法律，分別是：《海洋環(huán)境保護法》 《森林法》 《草原法》 《漁業(yè)法》 《野生動物保護法》，從各領(lǐng)域?qū)σ吧鷦游锉Ｗo作出了法律保障，使得野生動物保護法制體系初步建立。

2.野生動物保護的行政法規(guī)。這些針對野生動物保護的行政法規(guī)，是由國務(wù)院制定并發(fā)布的，包括決議、決定、條例、章程等多種形式。這一類的行政法規(guī)主要有《野生動物資源保護條例》《自然保護區(qū)暫行條例草案》 《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》。

3.野生動物保護的地方性法規(guī)。各地方人民代表大會及其常委會根據(jù)地方的實際需要制定了針對性強、覆蓋面廣的地方性法規(guī)，此類法規(guī)幾乎遍及我國全部省市。例如，《北京市野生動物保護管理條例》 《重慶市野生動物保護規(guī)定》等。

（二）實踐基礎(chǔ)

1.現(xiàn)行野生動物保護綜合行政執(zhí)法的實踐探索

野生動物保護綜合行政執(zhí)法是一個有機整體，需要多部門合作共同發(fā)力。而自實施綜合行政執(zhí)法改革以來，全國上下堅持貫徹中央精神，將綜合行政執(zhí)法體制改革落實到實處，在各領(lǐng)域都取得了顯著成效。如市場監(jiān)管部門主要負責(zé)野生動物制品的安全監(jiān)管工作，生態(tài)環(huán)境保護部門則主要負責(zé)生物多樣性保護以及野生動物棲息地保護。同時對于需要配合的執(zhí)法領(lǐng)域，相關(guān)部門加強配合，取得了良好的執(zhí)法效果。如偷獵盜獵執(zhí)法、疫源疫病管理等職責(zé)領(lǐng)域需要各部門共同發(fā)力，聯(lián)動配合。在此基礎(chǔ)之上，我國野生動物保護工作取得了可喜的成績，根據(jù)《生存地球報告2018》，全世界野生動物種類在急劇下降，我國穩(wěn)住了急劇下降的趨勢，中國受威脅野生動物物種數(shù)量排名居第三位，但是從中國幅員遼闊、經(jīng)濟發(fā)展等大背景下來看，中國的野生動物保護工作仍取得了積極進步。

2.野生動物保護公益訴訟的興起與發(fā)展

近年來，野生動物保護公益訴訟的發(fā)展為野生動物保護事業(yè)提供了強大動力。對于違法行為，由檢察機關(guān)提起相應(yīng)的刑事公益訴訟附帶民事公益訴訟，在追究刑事責(zé)任的基礎(chǔ)之上，要求違法者承擔(dān)公益侵害責(zé)任，賠償財物。將賠償財物納入政府財政非稅專戶管理，用于野生動物資源保護和生態(tài)資源恢復(fù)之用；同時要堅持具體問題具體分析的原則，對于不同的案件事實，通過咨詢專家意見、委托鑒定、委托評估、聘請專家輔助人出庭等新型辦案方式，分類確定賠償標(biāo)準(zhǔn)，使用以替代性方式修復(fù)已被損害的生態(tài)資源，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境和資源的有效司法保護。

四、野生動物保護綜合行政執(zhí)法機制的完善路徑

（一）法律法規(guī)完善化

依據(jù)實際情況的變化和需求，對重點保護野生動物名錄進行及時調(diào)整。⑤在加強對“珍惜瀕?！焙汀叭小眲游锉Ｗo的基礎(chǔ)之上，對普通野生動物的保護也必須進行法律規(guī)定，除經(jīng)過科學(xué)研究論證表明對人類健康無危害的野生動物外，其他都應(yīng)當(dāng)列入立法保護，嚴禁非法捕獵、食用，存在特殊科學(xué)研究需要的，在不破壞野生動物資源的前提下可適當(dāng)利用。對于極小部分可食用野生動物，實行嚴格的檢驗檢疫制度，嚴防死守野生動物病毒傳播公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。對于人工養(yǎng)殖可食用性野生動物的工商戶，實施更加嚴格的資格審查流程和衛(wèi)生評判標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)職能部門制定定期實地檢查機制，如若存在不規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營，就堅決取締。

（二）執(zhí)法事項清單化

切實加強對野生動物保護領(lǐng)域行政處罰和行政強制事項的源頭治理。⑥對于長期沒有執(zhí)行或者已經(jīng)沒有必要存在的執(zhí)法事項，經(jīng)過合法程序予以清理；因行政執(zhí)法現(xiàn)象中出現(xiàn)的新情況而需要增加新型執(zhí)法事項，依法逐條進行合法性、合理性、必要性審查。明確執(zhí)法事項第一責(zé)任主體，落實執(zhí)法職責(zé)，避免執(zhí)法上下層級之間互相推諉、扯皮，推卸責(zé)任。以執(zhí)法事項清單化管理為依托，大力清理重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法現(xiàn)象，節(jié)約行政執(zhí)法資源。按照公開、透明、高效原則和履職需要，制作統(tǒng)一的執(zhí)法工作手冊，明確執(zhí)法工作的程序、規(guī)范、目的等，并通過法律明文規(guī)定執(zhí)法全過程，不留漏洞，在源頭上避免執(zhí)法人員不執(zhí)法、亂執(zhí)法現(xiàn)象。

（三）執(zhí)法監(jiān)管嚴格化

加強野生動物保護執(zhí)法，需要執(zhí)法人員對非法捕獵者進行嚴格管控。通過增加執(zhí)法資金投入、提高執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)、引入先進專業(yè)設(shè)備和管理體系等方法提高行政執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力，強化現(xiàn)有的一線執(zhí)法力量，與不法分子斗爭到底；加強野生動物保護執(zhí)法，需要加強執(zhí)法體系內(nèi)部對執(zhí)法人員的監(jiān)管。通過健全問責(zé)機制等方法，使執(zhí)法者承受一定的職責(zé)壓力，使其充分認識到執(zhí)法的重要性，從而自覺提高執(zhí)法積極性和主動性，規(guī)范執(zhí)法行為，切實履職為民。對那些在野生動物保護執(zhí)法過程中有法不依、執(zhí)法不嚴和違法不究的執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)從黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任和國家法律責(zé)任三個層面全面予以問責(zé)和追責(zé)，使執(zhí)法不作為、亂作為和怠作為無處容身。⑦

（四）部門合作協(xié)調(diào)化

一是加強不同行政執(zhí)法部門之間的合作。環(huán)境保護、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等部門在落實本部門職責(zé)的基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)積極探求部門合作，這是解決跨領(lǐng)域、跨區(qū)域執(zhí)法的不二法門。在開展打擊野生動物違法行為的活動中，各司其職，相互配合，林業(yè)部門加強對野生動物棲息地的保護及日常巡邏；市場監(jiān)管部門依法檢查食品原料市場、餐飲場所、商品交易場所，嚴厲打擊非法出售、食用野生動物行為，并對相關(guān)違法機構(gòu)進行嚴厲的批評教育；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門作為水生野生動物的主管部門，應(yīng)加強依法依規(guī)實施野生動物檢疫等；交通運輸部門依法對運輸場站實施源頭管理。⑧二是建立行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接和快速聯(lián)動機制。司法機關(guān)依法裁決違法活動，并向相關(guān)執(zhí)法部門發(fā)出檢察建議；行政執(zhí)法機關(guān)有序高效開展打擊違法活動，行政執(zhí)法部門與司法機關(guān)按需建立定期互動機制，互邀業(yè)務(wù)骨干開展專業(yè)講座，以此彌補雙方不足，檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)高效互動，加強司法與執(zhí)法的銜接，以便真正達到保護野生動物的根本目的。

（五）運行機制暢通化

2020年2月，全國人大常委會通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。以此為契機，全面整合協(xié)調(diào)野生動物保護綜合行政執(zhí)法運行機制，完善一線執(zhí)法人員工資政策，推進執(zhí)法人員依法參加工傷保險，提高執(zhí)法人員履職能力；加強執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力建設(shè)，健全教育培訓(xùn)機制，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，不斷完善專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)機制；全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，完善監(jiān)督審查機制，暢通運行體制。

注釋：

①袁家春.生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2020（3）：230-231.

②薛瀾.頂層設(shè)計與泥濘前行：中國國家治理現(xiàn)代化之路［J］.公共管理學(xué)報，2014.

③見軍林，陳學(xué)婷.岐山縣野生動物保護存在的問題及管理對策［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2020.

④許迎春.中國野生動物保護法制的研究［D］.咸陽：西北農(nóng)林科技大學(xué)研究生畢業(yè)論文，2007.

⑤蔡學(xué)恩.修改野生動物保護法，源頭控制重大公共安全風(fēng)險［J］.江西農(nóng)業(yè)，2020.

⑥國務(wù)院辦公廳關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項的通知［H］.2020.

⑦劉長秋.加大野生動物保護法執(zhí)法力度［N］.聯(lián)合時報，2020.

⑧王悅?cè)?關(guān)于亟待加強野生動物保護的幾點建議［N］.人民政協(xié)報，2020.