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    在文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”與“利用”之間
    ——關(guān)于日本《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》2018年修訂的評析*

    2020-12-01 01:56:01
    文化遺產(chǎn) 2020年1期
    關(guān)鍵詞:利用制度

    周 超

    “保護(hù)”和“利用”是文化遺產(chǎn)得以繼承或傳承的兩個基本方面,只強調(diào)“保護(hù)”會使文化遺產(chǎn)的保護(hù)“博物館化”,這比較有利于物質(zhì)文化遺產(chǎn)的繼承,卻不太適合非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承;若只注重開發(fā)“利用”,則可能會對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的“本真性”造成巨大沖擊。如何在制度設(shè)計上平衡二者的關(guān)系,不僅考驗著立法者的立法技術(shù),也將直接影響到文化遺產(chǎn)能否傳承至未來的問題。從現(xiàn)行的《中華人民共和國文物保護(hù)法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》以及《中華人民共和國傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》等法律法規(guī)的內(nèi)容來看,我國普遍存在“重保護(hù)、輕利用”的問題。相比之下,日本的《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》(1)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》的日文原文為“《文化財保護(hù)法》”,其一般會被直譯為《文化財保護(hù)法》,但考慮到國內(nèi)對日語“文化財”漢譯的主流觀點以及日本“文化財”種類已超出我國現(xiàn)行《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》與《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》所覆蓋的內(nèi)容等,作者傾向于將其翻譯為《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》。(1950年法律第240號)在其不斷完善的過程中,比較均衡地處理了文化遺產(chǎn)“保護(hù)”和“利用”之間的關(guān)系。

    2018年6月8日,日本國會通過《〈文化遺產(chǎn)保護(hù)法〉修改法》(平成30年法律第40號)對《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》再次做出重大修訂,對原本已臻于成熟的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用制度進(jìn)行了極不尋常的調(diào)整,特別是新增了(包含未被“指定”的)文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃“認(rèn)定”、保護(hù)利用支援團(tuán)體“指定”以及都道府縣文化遺產(chǎn)“保護(hù)利用大綱”、市町村文化遺產(chǎn)“保護(hù)利用區(qū)域規(guī)劃”等制度,從而使日本文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用制度更加趨于合理,同時也真正實現(xiàn)了將文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的行政重心從中央傾斜至地方的構(gòu)想,強化了實現(xiàn)其“文化立國”戰(zhàn)略及“歷史文化基本構(gòu)想”的基礎(chǔ)性措施。此次修訂共計新增一節(jié)、一款、條文59條,修訂36條。修訂后的新法自2019年4月1日起施行。

    本文將詳細(xì)介紹此次修法的背景、新增法律的基本內(nèi)容,并對其新增制度加以評析,進(jìn)而探討面向未來的日本文化遺產(chǎn)保護(hù)利用制度對于我國文化遺產(chǎn)的保護(hù)、特別是利用制度的完善所具有的參考性價值。

    一、2018年日本修訂《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》的背景與基本思路

    自經(jīng)濟(jì)高速增長期開始,日本的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化就進(jìn)入快車道,農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“過疏化”“少子老齡化”以及因出生率遞減而導(dǎo)致的“勞動力不足”等現(xiàn)象。(2)內(nèi)藤正中:《過疎問題與地方自治體》,東京:多賀出版株式會社1991年,第3頁。隨后,伴隨泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰,經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷,這一狀況嚴(yán)重削弱了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)及社會基礎(chǔ),使部分地區(qū)村民的正常生活難以維系。作為民俗文化傳承母體的鄉(xiāng)村地域社會逐漸趨于解體,導(dǎo)致傳統(tǒng)的民俗藝能活動出現(xiàn)了后繼乏人、難以為繼的危機(jī)。(3)高桑守史:《人口過疏與民俗變異》(劉文譯),王汝瀾等編譯《域外民俗學(xué)鑒要》,銀川:寧夏人民出版社2005年,第109-118頁。不僅如此,受世紀(jì)之交“平成大合并”的影響,該現(xiàn)象進(jìn)一步蔓延至中小城鎮(zhèn),甚至連大阪、神戶等大城市的傳統(tǒng)民俗藝能活動也日漸衰落,非物質(zhì)文化遺產(chǎn)因傳承人不足而失傳、甚至湮滅的現(xiàn)象時有發(fā)生。

    在文化遺產(chǎn)行政領(lǐng)域,如何在原有的制度下,更均衡地保護(hù)利用文化遺產(chǎn)、使文化遺產(chǎn)得以傳承,自然成為日本政府需要緊急應(yīng)對的課題。(4)第196回國會眾議院文部科學(xué)委員會議錄(第10號),2018年5月11日,第21頁;第196回國會參議院文教科學(xué)委會會議錄(第13號),2018年5月31日,第1頁。同時,如何能讓更多普通民眾直接參與區(qū)域文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用活動,這不僅是地域振興和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力抓手,也是繁榮地方文化、豐富在地居民文化生活的關(guān)鍵。為此,就有必要對現(xiàn)行的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用制度加以改進(jìn)。(5)文化審議會:《面向未來、適應(yīng)時代要求的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用方略(第一次報告)》,2017年12月8日,第1頁,日本政府文化廳網(wǎng), https://www.bunka.go.jp/seisaku/bunkashingikai/bunkazai/kikaku/h29/matome/pdf/r1399287_01.pdf,訪問日期:2019年1月18日。

    2017年5月19日,文部科學(xué)大臣就日本“未來的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用應(yīng)有形態(tài)”,以書面形式咨詢文化審議會(平成29年咨問第33號);當(dāng)日,文化審議會成立“企劃調(diào)查會”(6)“企劃調(diào)查會”是個臨時性組織,此名稱用的是日文原文。開始著手,就“今后文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的應(yīng)有方法與政策”“通過構(gòu)建新制度,進(jìn)一步發(fā)掘文化遺產(chǎn)所擁有的潛能”以及“促使文化遺產(chǎn)得以傳承的環(huán)境建設(shè)”等方面進(jìn)行專項調(diào)研。后經(jīng)征求多方意見和多次研究討論,于11月4日完成了《面向未來、適應(yīng)時代要求的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用方略(第一次咨詢報告草案)》,12月8日將正式報告提交給了文部科學(xué)大臣。

    該咨詢報告重申文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”和“利用”,是文化遺產(chǎn)得以繼承或傳承的兩個支撐點,前者主要追求文化遺產(chǎn)價值的維系與后世傳遞,后者則立足于文化遺產(chǎn)價值的符合現(xiàn)代社會需求的利用行為,二者之間相互作用,但并不構(gòu)成單純的對立關(guān)系。(7)文化審議會:《面向未來、適應(yīng)時代要求的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用方略(第一次報告)》,第2頁注②。因此,需要政府通過必要的措施,促使民眾正確理解不同種類文化遺產(chǎn)的特性,采取適當(dāng)舉措予以保護(hù),在利用文化遺產(chǎn)時不可對文化遺產(chǎn)的保護(hù)造成不良影響。

    與此同時,保護(hù)利用不同類型、不同性質(zhì)的文化遺產(chǎn),不可忽視方法上的巨大差異。對此,政府有義務(wù)收集、整理適用于不同性質(zhì)與類型的文化遺產(chǎn)保護(hù)方法,摸索和確定適當(dāng)?shù)睦梅椒?,從而使文化遺產(chǎn)得到繼承或傳承,讓子孫后代在享用文化遺產(chǎn)的魅力與價值的同時,通過利用文化遺產(chǎn)而獲得前人的恩典。

    由于社區(qū)居民是文化遺產(chǎn)繼承或傳承活動的主體,因此,在文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”和“利用”方面,政府需要認(rèn)真思考社區(qū)居民參與的方式、方法以及激勵措施等。從“文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用”及新文化的創(chuàng)造這一根本目的出發(fā),政府也應(yīng)該具有長遠(yuǎn)計劃,認(rèn)真考慮地域文化遺產(chǎn)以及培育出這些文化遺產(chǎn)的地域社會的可持續(xù)發(fā)展,充分考慮文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”及“利用”所需人才的儲備等,而不應(yīng)僅關(guān)注眼前的經(jīng)濟(jì)利益。(8)文化審議會:《面向未來、適應(yīng)時代要求的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用方略(第一次報告)》,第2-3頁。

    在企劃調(diào)查會提出涉及修法的上述基本思路的同時,日本中央教育審議會也于9月28日成立了“地方文化遺產(chǎn)行政特別部會”,對放緩規(guī)制之后地方文化遺產(chǎn)行政的應(yīng)有形態(tài)進(jìn)行討論,并主張所建制度應(yīng)該“確保專業(yè)的、技術(shù)性判斷原則”,“制度中立并確保連續(xù)性和穩(wěn)定性”,在建立新制度的同時,應(yīng)該堅持“與開發(fā)行為保持均衡”,以及“強化與學(xué)校教育、社會教育之間的協(xié)同關(guān)系”等。(9)地方文化遺產(chǎn)行政特別部會:《地方文化遺產(chǎn)行政的現(xiàn)狀(總結(jié)報告)》,2018年10月30日,第3頁,文部科學(xué)省網(wǎng),https://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo15/shiryo/__icsFiles/afieldfile/2017/12/21/1399307_06.pdf,訪問日期:2019年1月18日;第196回國會眾議院文部科學(xué)委員會議錄(第11號),2018年5月16日,第18頁。最終的修訂草案,經(jīng)由文部科學(xué)大臣提交至國會審議,(10)文化審議會:《面向未來、適應(yīng)時代要求的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用方略(第一次報告)》,第1頁。第196屆國會眾議院文部科學(xué)委員會和參議院文教科學(xué)委員會分別在2018年5月18日和31日審議通過了修法草案。

    二、日本《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》2018年修訂的基本內(nèi)容

    從新法的具體條文內(nèi)容來看,日本建立起了以文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃(以下簡稱為“保護(hù)利用計劃”)的“認(rèn)定”為核心的文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)利用的新制度,平衡了此前舊法比較側(cè)重文化遺產(chǎn)保護(hù)的傾向,并通過規(guī)制緩和(11)“規(guī)制緩和”“緩和規(guī)制”都是行政法學(xué)上的用詞,主要意思是“放寬限制、權(quán)利下放”等,來自日本行政法。以確保文化遺產(chǎn)的合理利用制度得到貫徹執(zhí)行。

    (一)地方性文化遺產(chǎn)的綜合性“保護(hù)”與“利用”

    地域文化遺產(chǎn)的綜合性、一體化保護(hù)利用,不僅是日本文化行政的基礎(chǔ),也是文化遺產(chǎn)保護(hù)的最有效方法。為充分發(fā)揮地方政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)利用中的能動性,此次修法新增了都道府縣制定“文化遺產(chǎn)保護(hù)利用大綱”(以下簡稱“保護(hù)利用大綱”)、 認(rèn)定市町村“保護(hù)利用地域規(guī)劃”(以下簡稱“保護(hù)利用地域規(guī)劃”)、組建“協(xié)議會”和指定“文化遺產(chǎn)保護(hù)利用支援團(tuán)體”(以下簡稱“保護(hù)利用支援團(tuán)體”)等制度。

    1. 都道府縣“文化遺產(chǎn)保護(hù)利用大綱”的制定

    新法規(guī)定,都道府縣教育委員會可制定本轄區(qū)的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用大綱,但對大綱的基本內(nèi)容,新法并未明確。(12)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第183條之2 。對此,在國會審議時,文部科學(xué)大臣林芳正曾經(jīng)解釋道:“……保護(hù)利用大綱所載事項,將由文化審議會根據(jù)國會討論相關(guān)事項,在確定了國家‘文化遺產(chǎn)保護(hù)利用方針’后予以確定,具體內(nèi)容應(yīng)包括域內(nèi)文化遺產(chǎn)綜合性保護(hù)和利用所應(yīng)采取的必要措施、災(zāi)害應(yīng)急措施、對小規(guī)模市町村文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的支援方針等。以此為內(nèi)容的大綱,應(yīng)盡量避免地域間差異過大、保護(hù)和利用之間不平衡現(xiàn)象的發(fā)生等”。(13)第196回國會眾議院文部科學(xué)委員會議錄(第11號),第13頁。

    2.市町村“保護(hù)利用地域規(guī)劃”的基本內(nèi)容與認(rèn)定

    為確保上述大綱能夠得到確實有效地實施,市町村可根據(jù)大綱制定文化遺產(chǎn)保護(hù)利用地域規(guī)劃。新法要求所制定的保護(hù)利用地域規(guī)劃,應(yīng)包含以下基本內(nèi)容:

    (1)市町村文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的基本方針;

    (2)為保護(hù)利用市町村文化遺產(chǎn)而采取的具體措施;

    (3)為掌握市町村文化遺產(chǎn)情況而實施的調(diào)查;

    (4)地域規(guī)劃的實施周期;

    (5)文部科學(xué)省政令所規(guī)定的其他事項。

    市町村教育委員會在制定了保護(hù)利用地域規(guī)劃之后,可向文化廳長官提出認(rèn)定申請。文化廳長官收到該申請后,經(jīng)過審查認(rèn)為:該地域規(guī)劃的實施有助于地方文化遺產(chǎn)的整體性保護(hù)與利用,且所申請認(rèn)定的地域規(guī)劃不僅能夠得到確實、可行、順利地實施,而且還與都道府縣保護(hù)利用大綱以及《地域歷史風(fēng)貌維護(hù)法》所確定的“地域歷史風(fēng)貌維持提高計劃”保持一致時,文化廳長官就應(yīng)該予以認(rèn)定。(14)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第183條之3。

    法院介入到民事糾紛中,以第三方機(jī)構(gòu)的身份來進(jìn)行審判的前提是當(dāng)事人尋求了公力救濟(jì),既然訴訟的最終目的是解決糾紛,那么法院下達(dá)的判決書中就應(yīng)該要給出公平公正、令人信服的答案。如果法院在判決書中的說理部分能對被告醫(yī)院應(yīng)告知而未告知的內(nèi)容是什么,未進(jìn)行簽字手續(xù)的是什么文件,剝奪了原告的選擇權(quán)指的是原告選擇什么的權(quán)利等內(nèi)容進(jìn)行更為詳細(xì)的闡述,將會使這一部分更加清晰,更令人信服。僅僅用法律術(shù)語進(jìn)行總結(jié)式表達(dá),對于判決書下達(dá)的對象或者其他閱讀判決書的人來說,從這樣的判決書中得到的僅僅是答案,而這個答案缺乏事實與推理的輔助解釋,就不能很好地體現(xiàn)“判之有理”的一面。

    3.“協(xié)議會”的組建與“保護(hù)利用支援團(tuán)體”的指定

    為協(xié)調(diào)基層文化遺產(chǎn)行政的各種關(guān)系,新法授權(quán)市町村教育委員會單獨或共同組建“協(xié)議會”,以協(xié)調(diào)本轄區(qū)以及與其他市町村之間文化遺產(chǎn)保護(hù)利用地域規(guī)劃的制定、變更以及被認(rèn)定規(guī)劃的實施等問題。所設(shè)協(xié)議會由市町村與市町村的上級都道府縣;市町村教育委員會指定的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用支援團(tuán)體;文化遺產(chǎn)的所有人、學(xué)者、工商業(yè)者、旅游業(yè)者以及市町村教育委員會認(rèn)可的其他關(guān)系人等組成。協(xié)議會的職責(zé)在于向相關(guān)行政機(jī)構(gòu)提供有關(guān)資料、表明自己的意見、說明情況和其他必要的協(xié)助等事項;協(xié)議會的組織原則是協(xié)議會成員必須尊重協(xié)議會的協(xié)議結(jié)果;協(xié)議會的運營等其他規(guī)則由協(xié)議會自行制定。(15)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第183條之9。

    此次修法新增的一節(jié)便是文化遺產(chǎn)“保護(hù)利用支援團(tuán)體”指定制度,是針對從事文化遺產(chǎn)保護(hù)利用事業(yè)的相關(guān)社會團(tuán)體和組織的一種激勵制度,即文部科學(xué)省政令所規(guī)定的法人團(tuán)體或其他社會組織,有能力實施以下各項事務(wù)的,可向市町村教育委員會申請指定其為文化遺產(chǎn)保護(hù)利用支援團(tuán)體:

    (1)在市町村轄區(qū)內(nèi)保護(hù)和利用文化遺產(chǎn);

    (2)向以保護(hù)利用市町村文化遺產(chǎn)為目的組織及個人提供資料、信息、咨詢等支援活動;

    (3)接受文化遺產(chǎn)所有人的委托,從事管理、維護(hù)、修復(fù)以及其他文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用等活動;

    (4)有關(guān)保護(hù)利用文化遺產(chǎn)的相關(guān)調(diào)查;

    保護(hù)利用支援團(tuán)體可就保護(hù)利用地域規(guī)劃的制定、變更等,向市町村教育委員提出建議案;在被認(rèn)定的保護(hù)利用地域規(guī)劃實施期間,可依據(jù)文部科學(xué)省政令之規(guī)定,就轄區(qū)內(nèi)適合登錄的文化遺產(chǎn),建議市町村教育委員會向文部科學(xué)大臣提起登錄申請。為確保保護(hù)利用支援團(tuán)體能夠確實有效地實施法定業(yè)務(wù),新法還要求國家及地方政府向支援團(tuán)體就其各項業(yè)務(wù)的實施等進(jìn)行指導(dǎo)、提供資訊以及必要的建議等,同時賦予指定機(jī)關(guān)——市町村教育委員會在必要時,可要求支援團(tuán)體報告其業(yè)務(wù)實施情況;如果市町村教育委員會認(rèn)為支援團(tuán)體未適當(dāng)、確實地實施其各項業(yè)務(wù),可命令其采取必要措施改善業(yè)務(wù);若支援團(tuán)體未履行相關(guān)義務(wù)的,市町村教育委員會可撤銷支援團(tuán)體的指定等。(16)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第192條之2、第192條之3、第192條之6,第192條之5、第192條之4第2款至第4款。

    (二)“文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃”的認(rèn)定與實施

    以往的認(rèn)定制度僅限于對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)“傳承人”或“傳承團(tuán)體”的認(rèn)定(17)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第71條第2款、第147條第2款?!皞鞒腥恕钡娜照Z為“保持者”或“保持團(tuán)體”,它們是以“重要無形文化遺產(chǎn)”“選定保存技術(shù)”為對象而設(shè)定的,與我國的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人相比,其最大的特點在于傳承人不僅限于自然人傳承人,還包括團(tuán)體傳承人;而傳承人的范圍也僅限于“藝能”“工藝技術(shù)”以及“選定保存技術(shù)”等“個人技藝精湛”的傳承人,對于“無形民俗文化遺產(chǎn)”并不認(rèn)定傳承人。具體差異可參見周超《日本文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度及中日比較研究》,北京:中國社會科學(xué)出版社2017年,第69-73頁、第139-156頁。,但此次新增的認(rèn)定制度,則將被認(rèn)定的對象從傳承人拓寬至各種“文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃”和前述市町村“保護(hù)利用地域規(guī)劃”的認(rèn)定。根據(jù)新法規(guī)定,“重要文化遺產(chǎn)”“登錄有形文化遺產(chǎn)”(18)“登錄有形文化遺產(chǎn)”的日文原文為“登錄有形文化財”,是日本法定的文化遺產(chǎn)類型,其最初是受西歐諸國古建筑及建筑群的注冊備案制度影響、在1996年修改《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》時正式確立的。確立之初,日本的“登錄”對象也同樣僅限于建筑物。2004年,日本通過修法將“登錄”的范圍擴(kuò)展至有形文化遺產(chǎn)以外的其他類型的文化遺產(chǎn)上,如有形民俗文化遺產(chǎn)以及紀(jì)念物等。文中的“登錄有形民俗文化遺產(chǎn)”和“登錄紀(jì)念物”等新法定文化遺產(chǎn)類型,就是此時確立的?!爸匾獰o形文化遺產(chǎn)”“重要有形民俗文化遺產(chǎn)”“重要無形民俗文化遺產(chǎn)”“登錄有形民俗文化遺產(chǎn)”“史跡名勝天然紀(jì)念物”以及“登錄紀(jì)念物”(19)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第27條第1款、第57條第1款、第71條第1款、第78條第1款、第87條第1款、第90條第1款、第109條第1款、第132條第1款。等類型的文化遺產(chǎn)所有人或管理團(tuán)體,可根據(jù)文部科學(xué)省的政令、制定其各自的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃,并向文化廳長官提起認(rèn)定申請。(20)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第53條之2、第67條之2、第76條之2、第85條之2、第89條之2、第90條之2、第129條之2、第133條之2。

    1.文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃的基本內(nèi)容

    由文化遺產(chǎn)所有者或管理團(tuán)體制定的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃,應(yīng)包括以下內(nèi)容:

    (1)文化遺產(chǎn)的名稱、所在地(21)在重要無形文化遺產(chǎn)、重要無形民俗文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用計劃中并無“所在地”事項,取而代之的為“保持者”或“保持團(tuán)體”,參見《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第76條之2第2款第1項、第89條之2第2款第1項。;

    (2)為保護(hù)和利用該文化遺產(chǎn)實施的具體措施;

    (3)保護(hù)利用計劃的實施周期;(22)根據(jù)文化審議會的意見,除重要文化遺產(chǎn)(建造物)的計劃實施周期為10年、重要無形文化遺產(chǎn)為5年以上外,將其均設(shè)為5年比較妥當(dāng)。參見文化審議會《面向未來、適應(yīng)時代要求的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用方略(第一次報告)》,第24-27頁。

    (4)文部科學(xué)省政令規(guī)定的其他事項。

    保護(hù)利用計劃的核心,在于第2項的 “……具體措施”,針對不同類型的文化遺產(chǎn),新法要求的具體措施的內(nèi)容有所差異。以“重要文化遺產(chǎn)”保護(hù)利用計劃中的具體措施為例,具體措施至少應(yīng)包括以下事項:

    1)對重要文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀之變更或保存產(chǎn)生影響的相關(guān)行為事項;

    2)對重要文化遺產(chǎn)進(jìn)行維修的相關(guān)事項;

    3)以重要文化遺產(chǎn)(除建造物外)的公開展示為目的的委托管理合同事項。

    在登錄文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用計劃中,具體措施則包括登錄文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更事項和以公開展示(除建造物外)為目的的委托管理合同事項;在重要有形民俗文化遺產(chǎn)、登錄有形民俗文化遺產(chǎn)、史跡名勝紀(jì)念物、登錄紀(jì)念物的保護(hù)利用計劃中,具體措施僅為影響該文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀之變更或保存的相關(guān)行為事項;除此之外,重要無形文化遺產(chǎn)和重要無形民俗文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用計劃,則未要求具體措施。(23)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第53條之2第3款。第67條之2第3款。第85條之2第3款、第90條之2第3款、第129條之2第3款、第133條之2第3款。

    2.保護(hù)利用計劃的認(rèn)定、認(rèn)定條件以及認(rèn)定程序

    從文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃的基本內(nèi)容要求來看,針對不同種類的文化遺產(chǎn),新法只明確了要有保護(hù)利用計劃這一底線要求,至于保護(hù)利用計劃的內(nèi)容,完全由文化遺產(chǎn)的所有人或管理團(tuán)體、保持者或保持團(tuán)體根據(jù)自身情況酌情決定,只要文化廳長官認(rèn)為保護(hù)利用計劃符合以下條件,就應(yīng)該予以認(rèn)定:

    (1)有利于文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用,且計劃中的具體措施被認(rèn)為能夠得到確實、可行、順利地實施;

    (2)對文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更或保存產(chǎn)生影響的保護(hù)利用行為、維修事項、委托管理的合同內(nèi)容等,符合文部科學(xué)省政令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);

    (3)保護(hù)利用計劃與都道府縣文化遺產(chǎn)保護(hù)利用大綱或市町村文化遺產(chǎn)保護(hù)利用地域規(guī)劃的內(nèi)容相一致。(24)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第53條之2第4款、第67條之2第4款、第76條之2第3款、第85條之2第4款、第87條之2第3款、第90條之2第4款、第129條之2第4款、第133條之2第4款。

    由于所認(rèn)定的保護(hù)利用計劃是對已經(jīng)過文部科學(xué)大臣“指定”(25)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第27條第1款、第71條第1款、第78條第1款、第109條第1款?!暗卿洝?26)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第57條第1款、第90條第1款、第132條第1款。的文化遺產(chǎn)之保護(hù)利用計劃的認(rèn)定,加之保護(hù)利用計劃的核心是在于規(guī)范文化遺產(chǎn)的利用行為,使其不得危害到對文化遺產(chǎn)的保護(hù),所以,保護(hù)利用計劃的認(rèn)定程序,與文部科學(xué)大臣的文化遺產(chǎn)“指定”“登錄”等程序相比則簡單許多,即由文化遺產(chǎn)所有人或管理團(tuán)體制定保護(hù)利用計劃、并向文化廳長官提起“認(rèn)定”申請,文化廳長官在接到申請后,經(jīng)過審查認(rèn)為符合條件的予以認(rèn)定即可。

    3.保護(hù)利用計劃實施所涉及的文化遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀變更之許可

    無論文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃是否能獲得文化廳長官的認(rèn)定,文化遺產(chǎn)所有人或管理團(tuán)體的保護(hù)和利用行為都會對文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀產(chǎn)生影響,為避免出于善意的保護(hù)利用行為對文化遺產(chǎn)造成不良影響,舊法通過行政許可的方式對可能改變文化遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀的保護(hù)利用行為進(jìn)行了比較明確和嚴(yán)格的限制。由于這些嚴(yán)格的限制性許可制度,可能成為新設(shè)的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃認(rèn)定制度的運行障礙,因此,新法在保護(hù)利用計劃認(rèn)定制度中緩和了上述許可規(guī)制,不再要求實施可能影響文化遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀的保護(hù)利用行為時,必須事先獲得許可(包括維修申報)的規(guī)定(27)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第43條第1款、第43條之2第1款。,僅在影響重要文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更或保存之行為終了后,根據(jù)文部科學(xué)省政令的規(guī)定,書面報告文化廳長官即可。(28)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第53條之4、5、第67條之4、第76條之5、第85條之3、第89條之3準(zhǔn)用第67條之4、第90條之3、第129條之4、第133條之3。

    4. 國家文化遺產(chǎn)之保護(hù)利用計劃的同意

    除上述保護(hù)利用計劃的認(rèn)定制度外,依據(jù)文部科學(xué)省政令管理國家所有的文化遺產(chǎn)(除重要無形文化遺產(chǎn)、重要無形民俗文化遺產(chǎn))的各省、各廳長官,也可制定保護(hù)利用計劃,并通過文部科學(xué)大臣,請求文化廳長官予以“同意”。只要其保護(hù)利用計劃符合認(rèn)定條件,文化廳長官應(yīng)予同意。各省、各廳長官若要變更其獲同意的保護(hù)利用計劃(除文部科學(xué)省政令規(guī)定的輕微變更外),也必須通過文部科學(xué)大臣,獲得文化廳長官的同意。對于實施保護(hù)利用計劃可能會影響文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀變更或保存之行為,則無需事先通過文部科學(xué)大臣、獲得文化廳長官之同意,而只需在其可能影響文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更或保存之行為結(jié)束后,根據(jù)文部科學(xué)省政令,通過文部科學(xué)大臣書面報告或通知文化廳長官即可。此外,新法還要求各省、各廳長官通過文部科學(xué)大臣,向文化廳長官報告其保護(hù)利用計劃的實施情況。(29)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第179條之2至之6。

    (三)指導(dǎo)建議、規(guī)制緩和與責(zé)任強化

    鑒于文化遺產(chǎn)地方行政是國家文化遺產(chǎn)行政的基礎(chǔ),新法對日本地方文化遺產(chǎn)行政制度進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整,明確了都道府縣及市町村的教育委員會(除特定地方公共團(tuán)體外)所設(shè)置的地方文化遺產(chǎn)保護(hù)審議會,由“文化遺產(chǎn)領(lǐng)域杰出人士”構(gòu)成;允許特定地方公共團(tuán)體可根據(jù)條例設(shè)置地方文化遺產(chǎn)保護(hù)審議會;并將原本只允許都道府縣教育委員會設(shè)置的“文化遺產(chǎn)保護(hù)指導(dǎo)委員”擴(kuò)大至市町村教育委員會。(30)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第190條第1款、第2款,第191條第1款。

    上文所謂“協(xié)議會”的組建,主要是為了協(xié)調(diào)市町村之間以及內(nèi)部各方的關(guān)系,但在上下級關(guān)系上,新法沿用了舊法在文化遺產(chǎn)的“指定”“認(rèn)定”以及“選定”制度中確立的指導(dǎo)建議原則,即上級機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上有權(quán)對下級機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)、提供建議,同時下級機(jī)關(guān)也可請求上級機(jī)關(guān)給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)與提供建議。為確保市町村教育委員會制定的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用地域規(guī)劃得到確實有效地實施,新法明確規(guī)定都道府縣教育委員會可對市町村制定、實施被認(rèn)定的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用地域規(guī)劃等,提供必要的建議;也要求國家必須努力為此提供各種信息、幫助與適當(dāng)建議;國家、都道府縣不僅要與市町村相互協(xié)作,市町村負(fù)責(zé)人也必須與教育委員會緊密協(xié)作。(31)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第183條之5第1款至第4款。

    為了保護(hù)文化遺產(chǎn),舊法對文化遺產(chǎn)的利用行為進(jìn)行了比較嚴(yán)格的限制,但為促進(jìn)地方政府在文化遺產(chǎn)利用過程中發(fā)揮積極主動性,新法有條件地將原本屬于文化廳長官的部分權(quán)限讓渡給市町村教育委員會行使。如文化遺產(chǎn)的形狀變更之許可、實施影響文化遺產(chǎn)保存的行為之許可、許可撤銷以及停止相關(guān)行為之命令;文化遺產(chǎn)的公開展出之許可、許可撤銷以及停止公開展出之命令;針對文化遺產(chǎn)的調(diào)查以及實施調(diào)查的相關(guān)措施等,市町村教育委員會行使這些權(quán)利的程序與法律后果與文化廳長官的權(quán)利行使程序與法律后果相同。(32)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第184條之2第1款至第4款。

    規(guī)制緩和一方面為文化遺產(chǎn)保護(hù)行政帶來了活力,但另一方面,也有可能會對文化遺產(chǎn)造成某些破壞,作為對應(yīng)手段,新法強化了法律責(zé)任的承擔(dān),亦即在“罰則”中加大了罰金額度。例如,針對文化遺產(chǎn)的破壞、損毀以及藏匿行為,罰金刑(33)罰金刑是刑罰的一種,屬于財產(chǎn)刑的下位概念。刑罰有三種:生命刑(死刑死緩)、自由刑(有期徒刑、拘役、管制)和財產(chǎn)刑(罰金沒收財產(chǎn))。的處罰標(biāo)準(zhǔn)從原來30萬日元增加至100萬日元;如果破壞、損毀或藏匿文化遺產(chǎn)的行為者為文化遺產(chǎn)所有人,則罰金從原來的20萬日元增至50萬日元。同樣,變更史跡名勝天然紀(jì)念物的現(xiàn)狀,或?qū)嵤┫嚓P(guān)行為影響到史跡名勝天然紀(jì)念物保存的環(huán)境,造成該史跡名勝天然紀(jì)念物滅失(34)滅失是漢語法律上的慣例表達(dá),主要用于描述標(biāo)的物的毀滅完全消失、未剩殘值這一法律事實。、損毀或消亡的,罰金從原來的30萬日元增至100萬日元;如果造成該史跡名勝天然紀(jì)念物滅失、損毀或消亡的責(zé)任人為其所有人,罰金從原來的20萬日元增至50萬日元。對于未經(jīng)許可或未滿足許可之條件而改變重要文化遺產(chǎn)、史跡名勝天然紀(jì)念物之現(xiàn)狀,或?qū)嵤┯绊懫浔4嬷袨椋虿环耐V垢淖儸F(xiàn)狀或停止實施影響保存行為之命令的,罰金也從原來的20萬日元增至50萬日元。(35)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第195條第1款、第2款,第196條第1款、第2款,第197條。

    三、對日本《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》2018年修訂的評析

    自1950年出臺至今,日本《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》已被修訂了40次,其中直接修訂《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》的多達(dá)8次,其他則系因相關(guān)法律的制定、修改涉及到《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》而做的微調(diào),通常不會影響文化遺產(chǎn)的基本制度。如此頻繁的法律修訂,造就了日本在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域持續(xù)領(lǐng)先的制度優(yōu)勢。2018年再次對《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》的重大修訂,可以說非常清晰地反映了日本在文化遺產(chǎn)保護(hù)利用領(lǐng)域的最新進(jìn)展。

    首先,根據(jù)新增內(nèi)容,反映出日本文化遺產(chǎn)行政的重心明顯出現(xiàn)了從“保護(hù)”朝向“利用”傾斜的趨勢。自《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》實施以來,日本在文化遺產(chǎn)保護(hù)上傾注了大量努力,取得了令世界矚目的成就。但該法的重心始終以“保護(hù)”為主,整個法律制度的設(shè)計,主要是圍繞文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”而展開,如對文化遺產(chǎn)的“指定”“認(rèn)定”“選定”以及“登錄”制度、現(xiàn)狀變更等的許可制度等。此次修法所確定的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃、保護(hù)利用地域規(guī)劃的“認(rèn)定”制度、“保護(hù)利用支援團(tuán)體”的“指定”制度等,則以文化遺產(chǎn)的“利用”為核心。這一重大變化意味著日本文化遺產(chǎn)法律保護(hù)及文化遺產(chǎn)行政,開始致力于追求文化遺產(chǎn)“保護(hù)”與“利用”之間的均衡關(guān)系。從字面來判斷,由文化廳長官認(rèn)定的保護(hù)利用計劃,既包含文化遺產(chǎn)的保護(hù)計劃,也包括文化遺產(chǎn)的利用計劃,將二者并置反映了日本立法者均衡地處理文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”和“利用”之間關(guān)系的基本理念,亦即“保護(hù)”是為了“利用”,通過“利用”促進(jìn)對文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”,兩者對文化遺產(chǎn)而言同等重要。

    其次,在均衡地調(diào)整和處理文化遺產(chǎn)“保護(hù)”和“利用”之關(guān)系的基礎(chǔ)上,此次修法的另一明顯特征,便是重視將未被“指定”的文化遺產(chǎn)也納入?yún)^(qū)域文化遺產(chǎn)的整體性、綜合性保護(hù)利用規(guī)劃之中。從可持續(xù)發(fā)展以及文化遺產(chǎn)繼承或傳承的角度出發(fā),現(xiàn)在未被指定的文化遺產(chǎn)并不等于未來不會被指定。在一定地域內(nèi)由歷史和文化所形成的各個單體性的文化資源中,被指定的文化遺產(chǎn)僅是其中較有代表性的文化資源,而并非單獨孤立的存在,那些未被指定的文化遺產(chǎn)也應(yīng)被包含在文化的未來傳遞之中。因此,在一個持續(xù)穩(wěn)定的歷史跨度里,文化遺產(chǎn)的數(shù)量肯定會保持持續(xù)增長態(tài)勢,過去遺留下來的文化遺產(chǎn)得到保護(hù)與傳承,現(xiàn)在正在形成的文化遺產(chǎn)未來也需要保護(hù),如此積累才會使得社會文化持續(xù)繁榮。必須承認(rèn),重視未被指定的文化遺產(chǎn),自然也就極大地拓展了文化遺產(chǎn)的存量基礎(chǔ)。

    第三,嚴(yán)格的法律制度對文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”而言肯定是正面和積極的,但對于文化遺產(chǎn)的“利用”而言,則可能是負(fù)面和消極的。當(dāng)實施獲得“認(rèn)定”的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用計劃或保護(hù)利用地域規(guī)劃中的具體措施、可能直接或間接造成文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更時,如果還要求事先獲得文化廳長官許可的話,就會在制度上形成沖突,給申請人帶來不便,直接影響申請人利用文化遺產(chǎn)的意愿和積極性。因此,新法將文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀變更的事前許可規(guī)制,調(diào)整為事后報告制。如此緩和規(guī)制既避免了制度上的沖突,又未完全放棄行政監(jiān)督,在一定程度上,顯現(xiàn)出日本文化遺產(chǎn)行政立法技術(shù)的均衡感與全面性。

    第四,2000年《文化審議會令》(2000年政令第281號)第2條第1款規(guī)定,“文化審議會的委員由文部科學(xué)大臣在有學(xué)識、有經(jīng)驗者中任命之”;此次修訂產(chǎn)生的新法,不僅將“地方文化遺產(chǎn)審議會”的構(gòu)成人員明確限定為“文化遺產(chǎn)領(lǐng)域杰出人士”,而且在“協(xié)議會”中也有學(xué)者一席之地,即進(jìn)一步明確和強調(diào)了文化遺產(chǎn)“保護(hù)”和“利用”的“專家化原則”或“專家保護(hù)原則”。

    第五,一個區(qū)域的歷史文化、社會風(fēng)俗及自然環(huán)境等復(fù)雜因素決定其文化遺產(chǎn)的特性,如果對具有地域性特征以及多樣性的文化遺產(chǎn)進(jìn)行整齊劃一的保護(hù)和利用,就有可能抹殺文化遺產(chǎn)的地域性與多樣性,這對于文化遺產(chǎn)而言可能是災(zāi)難性的。為此,此次修法的另一明顯特征,還在于進(jìn)一步強化了地方行政機(jī)關(guān)彼此之間、行政機(jī)關(guān)與民間的協(xié)作關(guān)系,并通過對民間“文化遺產(chǎn)保護(hù)利用支援團(tuán)體”的指定,實現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的“社區(qū)參與”(36)關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)之基本理念的“社區(qū)參與”,請參閱周超:“社區(qū)參與:非物質(zhì)文化遺產(chǎn)國際法保護(hù)的基本理念”,《河南社會科學(xué)》,2011第2期。長期以來,這個理念一直缺乏一個制度模式來加以實現(xiàn),此次日本新法所確立的“文化遺產(chǎn)保護(hù)利用支援團(tuán)體的指定”+“協(xié)議會”模式,或不失為一個值得觀察的制度性選擇。。具體而言,就是在原先設(shè)置的、由地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)人主持的“地方文化遺產(chǎn)保護(hù)審議會”的基礎(chǔ)上,確定組建由市町村教育委員會、都道府縣教育委員會、文化遺產(chǎn)所有人、文化遺產(chǎn)保護(hù)利用支援團(tuán)體以及學(xué)者、地方工商業(yè)協(xié)會、旅游團(tuán)體等人員構(gòu)成的“協(xié)議會”,由此實現(xiàn)對區(qū)域性文化遺產(chǎn)的整體性、綜合性的“保護(hù)”和“利用”。此外,為明確和強化文化遺產(chǎn)保護(hù)利用過程中利益相關(guān)方的法律責(zé)任,在緩和規(guī)制的同時,還強化了保護(hù)利用過程中對文化遺產(chǎn)構(gòu)成破壞行為的財產(chǎn)刑(37)財產(chǎn)刑對應(yīng)的是刑法上的“自由刑”,是“罰金刑”的上位概念,是刑罰的一種類型。上的責(zé)任。

    綜上所述,我們認(rèn)為,日本《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》在2018年的此次修訂將產(chǎn)生巨大而又深遠(yuǎn)的影響,特別是均衡地處理文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”和“利用”之關(guān)系的制度設(shè)計、區(qū)域性文化遺產(chǎn)的整體性保護(hù)和利用的理念,以及注重“社區(qū)參與”的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用支援團(tuán)體指定制度等,都將對今后較長一個時期內(nèi)日本的文化遺產(chǎn)行政產(chǎn)生極大的推動作用。

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