在文化遺產(chǎn)的“保護”與“利用”之間
——關于日本《文化遺產(chǎn)保護法》2018年修訂的評析*

周 超

“保護”和“利用”是文化遺產(chǎn)得以繼承或傳承的兩個基本方面，只強調(diào)“保護”會使文化遺產(chǎn)的保護“博物館化”，這比較有利于物質(zhì)文化遺產(chǎn)的繼承，卻不太適合非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承；若只注重開發(fā)“利用”，則可能會對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的“本真性”造成巨大沖擊。如何在制度設計上平衡二者的關系，不僅考驗著立法者的立法技術(shù)，也將直接影響到文化遺產(chǎn)能否傳承至未來的問題。從現(xiàn)行的《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》以及《中華人民共和國傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護條例》等法律法規(guī)的內(nèi)容來看，我國普遍存在“重保護、輕利用”的問題。相比之下，日本的《文化遺產(chǎn)保護法》(1)《文化遺產(chǎn)保護法》的日文原文為“《文化財保護法》”，其一般會被直譯為《文化財保護法》，但考慮到國內(nèi)對日語“文化財”漢譯的主流觀點以及日本“文化財”種類已超出我國現(xiàn)行《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》與《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護條例》所覆蓋的內(nèi)容等，作者傾向于將其翻譯為《文化遺產(chǎn)保護法》。(1950年法律第240號)在其不斷完善的過程中，比較均衡地處理了文化遺產(chǎn)“保護”和“利用”之間的關系。

2018年6月8日，日本國會通過《〈文化遺產(chǎn)保護法〉修改法》(平成30年法律第40號)對《文化遺產(chǎn)保護法》再次做出重大修訂，對原本已臻于成熟的文化遺產(chǎn)保護利用制度進行了極不尋常的調(diào)整，特別是新增了(包含未被“指定”的)文化遺產(chǎn)保護利用計劃“認定”、保護利用支援團體“指定”以及都道府縣文化遺產(chǎn)“保護利用大綱”、市町村文化遺產(chǎn)“保護利用區(qū)域規(guī)劃”等制度，從而使日本文化遺產(chǎn)保護與利用制度更加趨于合理，同時也真正實現(xiàn)了將文化遺產(chǎn)保護利用的行政重心從中央傾斜至地方的構(gòu)想，強化了實現(xiàn)其“文化立國”戰(zhàn)略及“歷史文化基本構(gòu)想”的基礎性措施。此次修訂共計新增一節(jié)、一款、條文59條，修訂36條。修訂后的新法自2019年4月1日起施行。

本文將詳細介紹此次修法的背景、新增法律的基本內(nèi)容，并對其新增制度加以評析，進而探討面向未來的日本文化遺產(chǎn)保護利用制度對于我國文化遺產(chǎn)的保護、特別是利用制度的完善所具有的參考性價值。

一、2018年日本修訂《文化遺產(chǎn)保護法》的背景與基本思路

自經(jīng)濟高速增長期開始，日本的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化就進入快車道，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“過疏化”“少子老齡化”以及因出生率遞減而導致的“勞動力不足”等現(xiàn)象。(2)內(nèi)藤正中：《過疎問題與地方自治體》，東京：多賀出版株式會社1991年，第3頁。隨后，伴隨泡沫經(jīng)濟的崩潰，經(jīng)濟持續(xù)低迷，這一狀況嚴重削弱了農(nóng)村的經(jīng)濟及社會基礎，使部分地區(qū)村民的正常生活難以維系。作為民俗文化傳承母體的鄉(xiāng)村地域社會逐漸趨于解體，導致傳統(tǒng)的民俗藝能活動出現(xiàn)了后繼乏人、難以為繼的危機。(3)高桑守史：《人口過疏與民俗變異》(劉文譯)，王汝瀾等編譯《域外民俗學鑒要》，銀川：寧夏人民出版社2005年，第109-118頁。不僅如此，受世紀之交“平成大合并”的影響，該現(xiàn)象進一步蔓延至中小城鎮(zhèn)，甚至連大阪、神戶等大城市的傳統(tǒng)民俗藝能活動也日漸衰落，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)因傳承人不足而失傳、甚至湮滅的現(xiàn)象時有發(fā)生。

在文化遺產(chǎn)行政領域，如何在原有的制度下，更均衡地保護利用文化遺產(chǎn)、使文化遺產(chǎn)得以傳承，自然成為日本政府需要緊急應對的課題。(4)第196回國會眾議院文部科學委員會議錄(第10號)，2018年5月11日，第21頁；第196回國會參議院文教科學委會會議錄(第13號)，2018年5月31日，第1頁。同時，如何能讓更多普通民眾直接參與區(qū)域文化遺產(chǎn)的保護利用活動，這不僅是地域振興和經(jīng)濟發(fā)展的有力抓手，也是繁榮地方文化、豐富在地居民文化生活的關鍵。為此，就有必要對現(xiàn)行的文化遺產(chǎn)保護利用制度加以改進。(5)文化審議會：《面向未來、適應時代要求的文化遺產(chǎn)保護利用方略(第一次報告)》,2017年12月8日,第1頁，日本政府文化廳網(wǎng)， https://www.bunka.go.jp/seisaku/bunkashingikai/bunkazai/kikaku/h29/matome/pdf/r1399287_01.pdf，訪問日期：2019年1月18日。

2017年5月19日，文部科學大臣就日本“未來的文化遺產(chǎn)保護利用應有形態(tài)”，以書面形式咨詢文化審議會(平成29年咨問第33號)；當日，文化審議會成立“企劃調(diào)查會”(6)“企劃調(diào)查會”是個臨時性組織，此名稱用的是日文原文。開始著手，就“今后文化遺產(chǎn)保護利用的應有方法與政策”“通過構(gòu)建新制度，進一步發(fā)掘文化遺產(chǎn)所擁有的潛能”以及“促使文化遺產(chǎn)得以傳承的環(huán)境建設”等方面進行專項調(diào)研。后經(jīng)征求多方意見和多次研究討論，于11月4日完成了《面向未來、適應時代要求的文化遺產(chǎn)保護利用方略(第一次咨詢報告草案)》，12月8日將正式報告提交給了文部科學大臣。

該咨詢報告重申文化遺產(chǎn)的“保護”和“利用”，是文化遺產(chǎn)得以繼承或傳承的兩個支撐點，前者主要追求文化遺產(chǎn)價值的維系與后世傳遞，后者則立足于文化遺產(chǎn)價值的符合現(xiàn)代社會需求的利用行為，二者之間相互作用，但并不構(gòu)成單純的對立關系。(7)文化審議會：《面向未來、適應時代要求的文化遺產(chǎn)保護利用方略(第一次報告)》，第2頁注②。因此，需要政府通過必要的措施，促使民眾正確理解不同種類文化遺產(chǎn)的特性，采取適當舉措予以保護，在利用文化遺產(chǎn)時不可對文化遺產(chǎn)的保護造成不良影響。

與此同時，保護利用不同類型、不同性質(zhì)的文化遺產(chǎn)，不可忽視方法上的巨大差異。對此，政府有義務收集、整理適用于不同性質(zhì)與類型的文化遺產(chǎn)保護方法，摸索和確定適當?shù)睦梅椒ǎ瑥亩刮幕z產(chǎn)得到繼承或傳承，讓子孫后代在享用文化遺產(chǎn)的魅力與價值的同時，通過利用文化遺產(chǎn)而獲得前人的恩典。

由于社區(qū)居民是文化遺產(chǎn)繼承或傳承活動的主體，因此，在文化遺產(chǎn)的“保護”和“利用”方面，政府需要認真思考社區(qū)居民參與的方式、方法以及激勵措施等。從“文化遺產(chǎn)的保護利用”及新文化的創(chuàng)造這一根本目的出發(fā)，政府也應該具有長遠計劃，認真考慮地域文化遺產(chǎn)以及培育出這些文化遺產(chǎn)的地域社會的可持續(xù)發(fā)展，充分考慮文化遺產(chǎn)的“保護”及“利用”所需人才的儲備等，而不應僅關注眼前的經(jīng)濟利益。(8)文化審議會：《面向未來、適應時代要求的文化遺產(chǎn)保護利用方略(第一次報告)》，第2-3頁。

在企劃調(diào)查會提出涉及修法的上述基本思路的同時，日本中央教育審議會也于9月28日成立了“地方文化遺產(chǎn)行政特別部會”，對放緩規(guī)制之后地方文化遺產(chǎn)行政的應有形態(tài)進行討論，并主張所建制度應該“確保專業(yè)的、技術(shù)性判斷原則”，“制度中立并確保連續(xù)性和穩(wěn)定性”，在建立新制度的同時，應該堅持“與開發(fā)行為保持均衡”，以及“強化與學校教育、社會教育之間的協(xié)同關系”等。(9)地方文化遺產(chǎn)行政特別部會：《地方文化遺產(chǎn)行政的現(xiàn)狀(總結(jié)報告)》，2018年10月30日，第3頁，文部科學省網(wǎng)，https://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo15/shiryo/__icsFiles/afieldfile/2017/12/21/1399307_06.pdf，訪問日期：2019年1月18日；第196回國會眾議院文部科學委員會議錄(第11號)，2018年5月16日，第18頁。最終的修訂草案，經(jīng)由文部科學大臣提交至國會審議，(10)文化審議會：《面向未來、適應時代要求的文化遺產(chǎn)保護利用方略(第一次報告)》，第1頁。第196屆國會眾議院文部科學委員會和參議院文教科學委員會分別在2018年5月18日和31日審議通過了修法草案。

二、日本《文化遺產(chǎn)保護法》2018年修訂的基本內(nèi)容

從新法的具體條文內(nèi)容來看，日本建立起了以文化遺產(chǎn)保護利用計劃(以下簡稱為“保護利用計劃”)的“認定”為核心的文化遺產(chǎn)整體性保護利用的新制度，平衡了此前舊法比較側(cè)重文化遺產(chǎn)保護的傾向，并通過規(guī)制緩和(11)“規(guī)制緩和”“緩和規(guī)制”都是行政法學上的用詞，主要意思是“放寬限制、權(quán)利下放”等，來自日本行政法。以確保文化遺產(chǎn)的合理利用制度得到貫徹執(zhí)行。

(一)地方性文化遺產(chǎn)的綜合性“保護”與“利用”

地域文化遺產(chǎn)的綜合性、一體化保護利用，不僅是日本文化行政的基礎，也是文化遺產(chǎn)保護的最有效方法。為充分發(fā)揮地方政府在文化遺產(chǎn)保護利用中的能動性，此次修法新增了都道府縣制定“文化遺產(chǎn)保護利用大綱”(以下簡稱“保護利用大綱”)、 認定市町村“保護利用地域規(guī)劃”(以下簡稱“保護利用地域規(guī)劃”)、組建“協(xié)議會”和指定“文化遺產(chǎn)保護利用支援團體”(以下簡稱“保護利用支援團體”)等制度。

1. 都道府縣“文化遺產(chǎn)保護利用大綱”的制定

新法規(guī)定，都道府縣教育委員會可制定本轄區(qū)的文化遺產(chǎn)保護利用大綱，但對大綱的基本內(nèi)容，新法并未明確。(12)《文化遺產(chǎn)保護法》第183條之2 。對此，在國會審議時，文部科學大臣林芳正曾經(jīng)解釋道：“……保護利用大綱所載事項，將由文化審議會根據(jù)國會討論相關事項，在確定了國家‘文化遺產(chǎn)保護利用方針’后予以確定，具體內(nèi)容應包括域內(nèi)文化遺產(chǎn)綜合性保護和利用所應采取的必要措施、災害應急措施、對小規(guī)模市町村文化遺產(chǎn)保護利用的支援方針等。以此為內(nèi)容的大綱，應盡量避免地域間差異過大、保護和利用之間不平衡現(xiàn)象的發(fā)生等”。(13)第196回國會眾議院文部科學委員會議錄(第11號)，第13頁。

2.市町村“保護利用地域規(guī)劃”的基本內(nèi)容與認定

為確保上述大綱能夠得到確實有效地實施，市町村可根據(jù)大綱制定文化遺產(chǎn)保護利用地域規(guī)劃。新法要求所制定的保護利用地域規(guī)劃，應包含以下基本內(nèi)容：

(1)市町村文化遺產(chǎn)保護利用的基本方針；

(2)為保護利用市町村文化遺產(chǎn)而采取的具體措施；

(3)為掌握市町村文化遺產(chǎn)情況而實施的調(diào)查；

(4)地域規(guī)劃的實施周期；

(5)文部科學省政令所規(guī)定的其他事項。

市町村教育委員會在制定了保護利用地域規(guī)劃之后，可向文化廳長官提出認定申請。文化廳長官收到該申請后，經(jīng)過審查認為：該地域規(guī)劃的實施有助于地方文化遺產(chǎn)的整體性保護與利用，且所申請認定的地域規(guī)劃不僅能夠得到確實、可行、順利地實施，而且還與都道府縣保護利用大綱以及《地域歷史風貌維護法》所確定的“地域歷史風貌維持提高計劃”保持一致時，文化廳長官就應該予以認定。(14)《文化遺產(chǎn)保護法》第183條之3。

法院介入到民事糾紛中，以第三方機構(gòu)的身份來進行審判的前提是當事人尋求了公力救濟，既然訴訟的最終目的是解決糾紛，那么法院下達的判決書中就應該要給出公平公正、令人信服的答案。如果法院在判決書中的說理部分能對被告醫(yī)院應告知而未告知的內(nèi)容是什么，未進行簽字手續(xù)的是什么文件，剝奪了原告的選擇權(quán)指的是原告選擇什么的權(quán)利等內(nèi)容進行更為詳細的闡述，將會使這一部分更加清晰，更令人信服。僅僅用法律術(shù)語進行總結(jié)式表達，對于判決書下達的對象或者其他閱讀判決書的人來說，從這樣的判決書中得到的僅僅是答案，而這個答案缺乏事實與推理的輔助解釋，就不能很好地體現(xiàn)“判之有理”的一面。

3．“協(xié)議會”的組建與“保護利用支援團體”的指定

為協(xié)調(diào)基層文化遺產(chǎn)行政的各種關系，新法授權(quán)市町村教育委員會單獨或共同組建“協(xié)議會”，以協(xié)調(diào)本轄區(qū)以及與其他市町村之間文化遺產(chǎn)保護利用地域規(guī)劃的制定、變更以及被認定規(guī)劃的實施等問題。所設協(xié)議會由市町村與市町村的上級都道府縣；市町村教育委員會指定的文化遺產(chǎn)保護利用支援團體；文化遺產(chǎn)的所有人、學者、工商業(yè)者、旅游業(yè)者以及市町村教育委員會認可的其他關系人等組成。協(xié)議會的職責在于向相關行政機構(gòu)提供有關資料、表明自己的意見、說明情況和其他必要的協(xié)助等事項；協(xié)議會的組織原則是協(xié)議會成員必須尊重協(xié)議會的協(xié)議結(jié)果；協(xié)議會的運營等其他規(guī)則由協(xié)議會自行制定。(15)《文化遺產(chǎn)保護法》第183條之9。

此次修法新增的一節(jié)便是文化遺產(chǎn)“保護利用支援團體”指定制度，是針對從事文化遺產(chǎn)保護利用事業(yè)的相關社會團體和組織的一種激勵制度，即文部科學省政令所規(guī)定的法人團體或其他社會組織，有能力實施以下各項事務的，可向市町村教育委員會申請指定其為文化遺產(chǎn)保護利用支援團體：

(1)在市町村轄區(qū)內(nèi)保護和利用文化遺產(chǎn)；

(2)向以保護利用市町村文化遺產(chǎn)為目的組織及個人提供資料、信息、咨詢等支援活動；

(3)接受文化遺產(chǎn)所有人的委托，從事管理、維護、修復以及其他文化遺產(chǎn)的保護利用等活動；

(4)有關保護利用文化遺產(chǎn)的相關調(diào)查；

保護利用支援團體可就保護利用地域規(guī)劃的制定、變更等，向市町村教育委員提出建議案；在被認定的保護利用地域規(guī)劃實施期間，可依據(jù)文部科學省政令之規(guī)定，就轄區(qū)內(nèi)適合登錄的文化遺產(chǎn)，建議市町村教育委員會向文部科學大臣提起登錄申請。為確保保護利用支援團體能夠確實有效地實施法定業(yè)務，新法還要求國家及地方政府向支援團體就其各項業(yè)務的實施等進行指導、提供資訊以及必要的建議等，同時賦予指定機關——市町村教育委員會在必要時，可要求支援團體報告其業(yè)務實施情況；如果市町村教育委員會認為支援團體未適當、確實地實施其各項業(yè)務，可命令其采取必要措施改善業(yè)務；若支援團體未履行相關義務的，市町村教育委員會可撤銷支援團體的指定等。(16)《文化遺產(chǎn)保護法》第192條之2、第192條之3、第192條之6，第192條之5、第192條之4第2款至第4款。

(二)“文化遺產(chǎn)保護利用計劃”的認定與實施

以往的認定制度僅限于對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)“傳承人”或“傳承團體”的認定(17)《文化遺產(chǎn)保護法》第71條第2款、第147條第2款。“傳承人”的日語為“保持者”或“保持團體”，它們是以“重要無形文化遺產(chǎn)”“選定保存技術(shù)”為對象而設定的，與我國的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人相比，其最大的特點在于傳承人不僅限于自然人傳承人，還包括團體傳承人；而傳承人的范圍也僅限于“藝能”“工藝技術(shù)”以及“選定保存技術(shù)”等“個人技藝精湛”的傳承人，對于“無形民俗文化遺產(chǎn)”并不認定傳承人。具體差異可參見周超《日本文化遺產(chǎn)保護法律制度及中日比較研究》，北京：中國社會科學出版社2017年，第69-73頁、第139-156頁。，但此次新增的認定制度，則將被認定的對象從傳承人拓寬至各種“文化遺產(chǎn)保護利用計劃”和前述市町村“保護利用地域規(guī)劃”的認定。根據(jù)新法規(guī)定，“重要文化遺產(chǎn)”“登錄有形文化遺產(chǎn)”(18)“登錄有形文化遺產(chǎn)”的日文原文為“登錄有形文化財”，是日本法定的文化遺產(chǎn)類型，其最初是受西歐諸國古建筑及建筑群的注冊備案制度影響、在1996年修改《文化遺產(chǎn)保護法》時正式確立的。確立之初，日本的“登錄”對象也同樣僅限于建筑物。2004年，日本通過修法將“登錄”的范圍擴展至有形文化遺產(chǎn)以外的其他類型的文化遺產(chǎn)上，如有形民俗文化遺產(chǎn)以及紀念物等。文中的“登錄有形民俗文化遺產(chǎn)”和“登錄紀念物”等新法定文化遺產(chǎn)類型，就是此時確立的?！爸匾獰o形文化遺產(chǎn)”“重要有形民俗文化遺產(chǎn)”“重要無形民俗文化遺產(chǎn)”“登錄有形民俗文化遺產(chǎn)”“史跡名勝天然紀念物”以及“登錄紀念物”(19)《文化遺產(chǎn)保護法》第27條第1款、第57條第1款、第71條第1款、第78條第1款、第87條第1款、第90條第1款、第109條第1款、第132條第1款。等類型的文化遺產(chǎn)所有人或管理團體，可根據(jù)文部科學省的政令、制定其各自的文化遺產(chǎn)保護利用計劃，并向文化廳長官提起認定申請。(20)《文化遺產(chǎn)保護法》第53條之2、第67條之2、第76條之2、第85條之2、第89條之2、第90條之2、第129條之2、第133條之2。

1.文化遺產(chǎn)保護利用計劃的基本內(nèi)容

由文化遺產(chǎn)所有者或管理團體制定的文化遺產(chǎn)保護利用計劃，應包括以下內(nèi)容：

(1)文化遺產(chǎn)的名稱、所在地(21)在重要無形文化遺產(chǎn)、重要無形民俗文化遺產(chǎn)的保護利用計劃中并無“所在地”事項，取而代之的為“保持者”或“保持團體”，參見《文化遺產(chǎn)保護法》第76條之2第2款第1項、第89條之2第2款第1項。；

(2)為保護和利用該文化遺產(chǎn)實施的具體措施；

(3)保護利用計劃的實施周期；(22)根據(jù)文化審議會的意見，除重要文化遺產(chǎn)(建造物)的計劃實施周期為10年、重要無形文化遺產(chǎn)為5年以上外，將其均設為5年比較妥當。參見文化審議會《面向未來、適應時代要求的文化遺產(chǎn)保護利用方略(第一次報告)》，第24-27頁。

(4)文部科學省政令規(guī)定的其他事項。

保護利用計劃的核心，在于第2項的 “……具體措施”，針對不同類型的文化遺產(chǎn)，新法要求的具體措施的內(nèi)容有所差異。以“重要文化遺產(chǎn)”保護利用計劃中的具體措施為例，具體措施至少應包括以下事項：

1)對重要文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀之變更或保存產(chǎn)生影響的相關行為事項；

2)對重要文化遺產(chǎn)進行維修的相關事項；

3)以重要文化遺產(chǎn)(除建造物外)的公開展示為目的的委托管理合同事項。

在登錄文化遺產(chǎn)的保護利用計劃中，具體措施則包括登錄文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更事項和以公開展示(除建造物外)為目的的委托管理合同事項；在重要有形民俗文化遺產(chǎn)、登錄有形民俗文化遺產(chǎn)、史跡名勝紀念物、登錄紀念物的保護利用計劃中，具體措施僅為影響該文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀之變更或保存的相關行為事項；除此之外，重要無形文化遺產(chǎn)和重要無形民俗文化遺產(chǎn)的保護利用計劃，則未要求具體措施。(23)《文化遺產(chǎn)保護法》第53條之2第3款。第67條之2第3款。第85條之2第3款、第90條之2第3款、第129條之2第3款、第133條之2第3款。

2．保護利用計劃的認定、認定條件以及認定程序

從文化遺產(chǎn)保護利用計劃的基本內(nèi)容要求來看，針對不同種類的文化遺產(chǎn)，新法只明確了要有保護利用計劃這一底線要求，至于保護利用計劃的內(nèi)容，完全由文化遺產(chǎn)的所有人或管理團體、保持者或保持團體根據(jù)自身情況酌情決定，只要文化廳長官認為保護利用計劃符合以下條件，就應該予以認定：

(1)有利于文化遺產(chǎn)的保護與利用，且計劃中的具體措施被認為能夠得到確實、可行、順利地實施；

(2)對文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更或保存產(chǎn)生影響的保護利用行為、維修事項、委托管理的合同內(nèi)容等，符合文部科學省政令規(guī)定的標準；

(3)保護利用計劃與都道府縣文化遺產(chǎn)保護利用大綱或市町村文化遺產(chǎn)保護利用地域規(guī)劃的內(nèi)容相一致。(24)《文化遺產(chǎn)保護法》第53條之2第4款、第67條之2第4款、第76條之2第3款、第85條之2第4款、第87條之2第3款、第90條之2第4款、第129條之2第4款、第133條之2第4款。

由于所認定的保護利用計劃是對已經(jīng)過文部科學大臣“指定”(25)《文化遺產(chǎn)保護法》第27條第1款、第71條第1款、第78條第1款、第109條第1款?！暗卿洝?26)《文化遺產(chǎn)保護法》第57條第1款、第90條第1款、第132條第1款。的文化遺產(chǎn)之保護利用計劃的認定，加之保護利用計劃的核心是在于規(guī)范文化遺產(chǎn)的利用行為，使其不得危害到對文化遺產(chǎn)的保護，所以，保護利用計劃的認定程序，與文部科學大臣的文化遺產(chǎn)“指定”“登錄”等程序相比則簡單許多，即由文化遺產(chǎn)所有人或管理團體制定保護利用計劃、并向文化廳長官提起“認定”申請，文化廳長官在接到申請后，經(jīng)過審查認為符合條件的予以認定即可。

3.保護利用計劃實施所涉及的文化遺產(chǎn)保護現(xiàn)狀變更之許可

無論文化遺產(chǎn)保護利用計劃是否能獲得文化廳長官的認定，文化遺產(chǎn)所有人或管理團體的保護和利用行為都會對文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀產(chǎn)生影響，為避免出于善意的保護利用行為對文化遺產(chǎn)造成不良影響，舊法通過行政許可的方式對可能改變文化遺產(chǎn)保護現(xiàn)狀的保護利用行為進行了比較明確和嚴格的限制。由于這些嚴格的限制性許可制度，可能成為新設的文化遺產(chǎn)保護利用計劃認定制度的運行障礙，因此，新法在保護利用計劃認定制度中緩和了上述許可規(guī)制，不再要求實施可能影響文化遺產(chǎn)保護現(xiàn)狀的保護利用行為時，必須事先獲得許可(包括維修申報)的規(guī)定(27)《文化遺產(chǎn)保護法》第43條第1款、第43條之2第1款。，僅在影響重要文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更或保存之行為終了后，根據(jù)文部科學省政令的規(guī)定，書面報告文化廳長官即可。(28)《文化遺產(chǎn)保護法》第53條之4、5、第67條之4、第76條之5、第85條之3、第89條之3準用第67條之4、第90條之3、第129條之4、第133條之3。

4. 國家文化遺產(chǎn)之保護利用計劃的同意

除上述保護利用計劃的認定制度外，依據(jù)文部科學省政令管理國家所有的文化遺產(chǎn)(除重要無形文化遺產(chǎn)、重要無形民俗文化遺產(chǎn))的各省、各廳長官，也可制定保護利用計劃，并通過文部科學大臣，請求文化廳長官予以“同意”。只要其保護利用計劃符合認定條件，文化廳長官應予同意。各省、各廳長官若要變更其獲同意的保護利用計劃(除文部科學省政令規(guī)定的輕微變更外)，也必須通過文部科學大臣，獲得文化廳長官的同意。對于實施保護利用計劃可能會影響文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀變更或保存之行為，則無需事先通過文部科學大臣、獲得文化廳長官之同意，而只需在其可能影響文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更或保存之行為結(jié)束后，根據(jù)文部科學省政令，通過文部科學大臣書面報告或通知文化廳長官即可。此外，新法還要求各省、各廳長官通過文部科學大臣，向文化廳長官報告其保護利用計劃的實施情況。(29)《文化遺產(chǎn)保護法》第179條之2至之6。

(三)指導建議、規(guī)制緩和與責任強化

鑒于文化遺產(chǎn)地方行政是國家文化遺產(chǎn)行政的基礎，新法對日本地方文化遺產(chǎn)行政制度進行了適當調(diào)整，明確了都道府縣及市町村的教育委員會(除特定地方公共團體外)所設置的地方文化遺產(chǎn)保護審議會，由“文化遺產(chǎn)領域杰出人士”構(gòu)成；允許特定地方公共團體可根據(jù)條例設置地方文化遺產(chǎn)保護審議會；并將原本只允許都道府縣教育委員會設置的“文化遺產(chǎn)保護指導委員”擴大至市町村教育委員會。(30)《文化遺產(chǎn)保護法》第190條第1款、第2款，第191條第1款。

上文所謂“協(xié)議會”的組建，主要是為了協(xié)調(diào)市町村之間以及內(nèi)部各方的關系，但在上下級關系上，新法沿用了舊法在文化遺產(chǎn)的“指定”“認定”以及“選定”制度中確立的指導建議原則，即上級機關在業(yè)務上有權(quán)對下級機關進行指導、提供建議，同時下級機關也可請求上級機關給予業(yè)務指導與提供建議。為確保市町村教育委員會制定的文化遺產(chǎn)保護利用地域規(guī)劃得到確實有效地實施，新法明確規(guī)定都道府縣教育委員會可對市町村制定、實施被認定的文化遺產(chǎn)保護利用地域規(guī)劃等，提供必要的建議；也要求國家必須努力為此提供各種信息、幫助與適當建議；國家、都道府縣不僅要與市町村相互協(xié)作，市町村負責人也必須與教育委員會緊密協(xié)作。(31)《文化遺產(chǎn)保護法》第183條之5第1款至第4款。

為了保護文化遺產(chǎn)，舊法對文化遺產(chǎn)的利用行為進行了比較嚴格的限制，但為促進地方政府在文化遺產(chǎn)利用過程中發(fā)揮積極主動性，新法有條件地將原本屬于文化廳長官的部分權(quán)限讓渡給市町村教育委員會行使。如文化遺產(chǎn)的形狀變更之許可、實施影響文化遺產(chǎn)保存的行為之許可、許可撤銷以及停止相關行為之命令；文化遺產(chǎn)的公開展出之許可、許可撤銷以及停止公開展出之命令；針對文化遺產(chǎn)的調(diào)查以及實施調(diào)查的相關措施等，市町村教育委員會行使這些權(quán)利的程序與法律后果與文化廳長官的權(quán)利行使程序與法律后果相同。(32)《文化遺產(chǎn)保護法》第184條之2第1款至第4款。

規(guī)制緩和一方面為文化遺產(chǎn)保護行政帶來了活力，但另一方面，也有可能會對文化遺產(chǎn)造成某些破壞，作為對應手段，新法強化了法律責任的承擔，亦即在“罰則”中加大了罰金額度。例如，針對文化遺產(chǎn)的破壞、損毀以及藏匿行為，罰金刑(33)罰金刑是刑罰的一種，屬于財產(chǎn)刑的下位概念。刑罰有三種：生命刑(死刑死緩)、自由刑(有期徒刑、拘役、管制)和財產(chǎn)刑(罰金沒收財產(chǎn))。的處罰標準從原來30萬日元增加至100萬日元；如果破壞、損毀或藏匿文化遺產(chǎn)的行為者為文化遺產(chǎn)所有人，則罰金從原來的20萬日元增至50萬日元。同樣，變更史跡名勝天然紀念物的現(xiàn)狀，或?qū)嵤┫嚓P行為影響到史跡名勝天然紀念物保存的環(huán)境，造成該史跡名勝天然紀念物滅失(34)滅失是漢語法律上的慣例表達，主要用于描述標的物的毀滅完全消失、未剩殘值這一法律事實。、損毀或消亡的，罰金從原來的30萬日元增至100萬日元；如果造成該史跡名勝天然紀念物滅失、損毀或消亡的責任人為其所有人，罰金從原來的20萬日元增至50萬日元。對于未經(jīng)許可或未滿足許可之條件而改變重要文化遺產(chǎn)、史跡名勝天然紀念物之現(xiàn)狀，或?qū)嵤┯绊懫浔４嬷袨?，或不服從停止改變現(xiàn)狀或停止實施影響保存行為之命令的，罰金也從原來的20萬日元增至50萬日元。(35)《文化遺產(chǎn)保護法》第195條第1款、第2款，第196條第1款、第2款，第197條。

三、對日本《文化遺產(chǎn)保護法》2018年修訂的評析

自1950年出臺至今，日本《文化遺產(chǎn)保護法》已被修訂了40次，其中直接修訂《文化遺產(chǎn)保護法》的多達8次，其他則系因相關法律的制定、修改涉及到《文化遺產(chǎn)保護法》而做的微調(diào)，通常不會影響文化遺產(chǎn)的基本制度。如此頻繁的法律修訂，造就了日本在文化遺產(chǎn)保護領域持續(xù)領先的制度優(yōu)勢。2018年再次對《文化遺產(chǎn)保護法》的重大修訂，可以說非常清晰地反映了日本在文化遺產(chǎn)保護利用領域的最新進展。

首先，根據(jù)新增內(nèi)容，反映出日本文化遺產(chǎn)行政的重心明顯出現(xiàn)了從“保護”朝向“利用”傾斜的趨勢。自《文化遺產(chǎn)保護法》實施以來，日本在文化遺產(chǎn)保護上傾注了大量努力，取得了令世界矚目的成就。但該法的重心始終以“保護”為主，整個法律制度的設計，主要是圍繞文化遺產(chǎn)的“保護”而展開，如對文化遺產(chǎn)的“指定”“認定”“選定”以及“登錄”制度、現(xiàn)狀變更等的許可制度等。此次修法所確定的文化遺產(chǎn)保護利用計劃、保護利用地域規(guī)劃的“認定”制度、“保護利用支援團體”的“指定”制度等，則以文化遺產(chǎn)的“利用”為核心。這一重大變化意味著日本文化遺產(chǎn)法律保護及文化遺產(chǎn)行政，開始致力于追求文化遺產(chǎn)“保護”與“利用”之間的均衡關系。從字面來判斷，由文化廳長官認定的保護利用計劃，既包含文化遺產(chǎn)的保護計劃，也包括文化遺產(chǎn)的利用計劃，將二者并置反映了日本立法者均衡地處理文化遺產(chǎn)的“保護”和“利用”之間關系的基本理念，亦即“保護”是為了“利用”，通過“利用”促進對文化遺產(chǎn)的“保護”，兩者對文化遺產(chǎn)而言同等重要。

其次，在均衡地調(diào)整和處理文化遺產(chǎn)“保護”和“利用”之關系的基礎上，此次修法的另一明顯特征，便是重視將未被“指定”的文化遺產(chǎn)也納入?yún)^(qū)域文化遺產(chǎn)的整體性、綜合性保護利用規(guī)劃之中。從可持續(xù)發(fā)展以及文化遺產(chǎn)繼承或傳承的角度出發(fā)，現(xiàn)在未被指定的文化遺產(chǎn)并不等于未來不會被指定。在一定地域內(nèi)由歷史和文化所形成的各個單體性的文化資源中，被指定的文化遺產(chǎn)僅是其中較有代表性的文化資源，而并非單獨孤立的存在，那些未被指定的文化遺產(chǎn)也應被包含在文化的未來傳遞之中。因此，在一個持續(xù)穩(wěn)定的歷史跨度里，文化遺產(chǎn)的數(shù)量肯定會保持持續(xù)增長態(tài)勢，過去遺留下來的文化遺產(chǎn)得到保護與傳承，現(xiàn)在正在形成的文化遺產(chǎn)未來也需要保護，如此積累才會使得社會文化持續(xù)繁榮。必須承認，重視未被指定的文化遺產(chǎn)，自然也就極大地拓展了文化遺產(chǎn)的存量基礎。

第三，嚴格的法律制度對文化遺產(chǎn)的“保護”而言肯定是正面和積極的，但對于文化遺產(chǎn)的“利用”而言，則可能是負面和消極的。當實施獲得“認定”的文化遺產(chǎn)保護利用計劃或保護利用地域規(guī)劃中的具體措施、可能直接或間接造成文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀變更時，如果還要求事先獲得文化廳長官許可的話，就會在制度上形成沖突，給申請人帶來不便，直接影響申請人利用文化遺產(chǎn)的意愿和積極性。因此，新法將文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀變更的事前許可規(guī)制，調(diào)整為事后報告制。如此緩和規(guī)制既避免了制度上的沖突，又未完全放棄行政監(jiān)督，在一定程度上，顯現(xiàn)出日本文化遺產(chǎn)行政立法技術(shù)的均衡感與全面性。

第四，2000年《文化審議會令》(2000年政令第281號)第2條第1款規(guī)定，“文化審議會的委員由文部科學大臣在有學識、有經(jīng)驗者中任命之”；此次修訂產(chǎn)生的新法，不僅將“地方文化遺產(chǎn)審議會”的構(gòu)成人員明確限定為“文化遺產(chǎn)領域杰出人士”，而且在“協(xié)議會”中也有學者一席之地，即進一步明確和強調(diào)了文化遺產(chǎn)“保護”和“利用”的“專家化原則”或“專家保護原則”。

第五，一個區(qū)域的歷史文化、社會風俗及自然環(huán)境等復雜因素決定其文化遺產(chǎn)的特性，如果對具有地域性特征以及多樣性的文化遺產(chǎn)進行整齊劃一的保護和利用，就有可能抹殺文化遺產(chǎn)的地域性與多樣性，這對于文化遺產(chǎn)而言可能是災難性的。為此，此次修法的另一明顯特征，還在于進一步強化了地方行政機關彼此之間、行政機關與民間的協(xié)作關系，并通過對民間“文化遺產(chǎn)保護利用支援團體”的指定，實現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護利用的“社區(qū)參與”(36)關于文化遺產(chǎn)保護之基本理念的“社區(qū)參與”，請參閱周超：“社區(qū)參與：非物質(zhì)文化遺產(chǎn)國際法保護的基本理念”，《河南社會科學》，2011第2期。長期以來,這個理念一直缺乏一個制度模式來加以實現(xiàn),此次日本新法所確立的“文化遺產(chǎn)保護利用支援團體的指定”+“協(xié)議會”模式，或不失為一個值得觀察的制度性選擇。。具體而言，就是在原先設置的、由地方公共團體負責人主持的“地方文化遺產(chǎn)保護審議會”的基礎上，確定組建由市町村教育委員會、都道府縣教育委員會、文化遺產(chǎn)所有人、文化遺產(chǎn)保護利用支援團體以及學者、地方工商業(yè)協(xié)會、旅游團體等人員構(gòu)成的“協(xié)議會”，由此實現(xiàn)對區(qū)域性文化遺產(chǎn)的整體性、綜合性的“保護”和“利用”。此外，為明確和強化文化遺產(chǎn)保護利用過程中利益相關方的法律責任，在緩和規(guī)制的同時，還強化了保護利用過程中對文化遺產(chǎn)構(gòu)成破壞行為的財產(chǎn)刑(37)財產(chǎn)刑對應的是刑法上的“自由刑”，是“罰金刑”的上位概念，是刑罰的一種類型。上的責任。

綜上所述，我們認為，日本《文化遺產(chǎn)保護法》在2018年的此次修訂將產(chǎn)生巨大而又深遠的影響，特別是均衡地處理文化遺產(chǎn)的“保護”和“利用”之關系的制度設計、區(qū)域性文化遺產(chǎn)的整體性保護和利用的理念，以及注重“社區(qū)參與”的文化遺產(chǎn)保護利用支援團體指定制度等，都將對今后較長一個時期內(nèi)日本的文化遺產(chǎn)行政產(chǎn)生極大的推動作用。