農(nóng)旅融合發(fā)展中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能對策探究

范菡玨

摘 要 農(nóng)旅融合是指農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)充分利用彼此的資源和市場優(yōu)勢、機(jī)會，互相促進(jìn)，共同發(fā)展。“農(nóng)業(yè)+旅游”在第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合程度，直接影響到一二三產(chǎn)綜合發(fā)展的程度。農(nóng)旅融合發(fā)展需要基層政府的大力支持，且政府的引導(dǎo)直接決定著農(nóng)旅融合進(jìn)展的程度，因此基層政府在農(nóng)旅融合發(fā)展中發(fā)揮的作用至關(guān)重要。基于此，從政府的職能入手，以基層政府職能優(yōu)化為核心，為基層政府出謀劃策，以切實(shí)可行的策略提高基層政府為農(nóng)旅融合提供公共服務(wù)的水平，為建成江蘇省新時代示范性的服務(wù)型政府提供參考標(biāo)準(zhǔn)和借鑒意義。

關(guān)鍵詞 農(nóng)旅融合;基層政府;職能優(yōu)化

中圖分類號：F592;F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.26.063

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)旅融合發(fā)展已成為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展困境的有效途徑。目前，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展受到越來越多的關(guān)注，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢。但從現(xiàn)狀分析來看，仍存在農(nóng)旅融合公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重匱乏、農(nóng)旅融合發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)難以落地、農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)推動效果不顯著、難以吸引民眾有效參與農(nóng)旅融合發(fā)展及農(nóng)旅融合引導(dǎo)者難以提供有效指引等諸多問題，導(dǎo)致“農(nóng)業(yè)+旅游”融合發(fā)展的進(jìn)程緩慢。為促進(jìn)農(nóng)旅融合可持續(xù)健康發(fā)展，基層政府職能的調(diào)控作用顯得尤為重要。

1 制定優(yōu)惠政策，吸引社會各方資金注入

資金是農(nóng)旅融合發(fā)展的關(guān)鍵，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府主要發(fā)揮引導(dǎo)監(jiān)督職能，加大扶持力度的同時，應(yīng)積極拓寬融資渠道，形成資金合力。以江蘇省淮安市鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為例，淮安市政府在政策引領(lǐng)上，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過多項(xiàng)政策優(yōu)惠扶持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，旅游投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，旅游建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量不斷增多。農(nóng)旅融合發(fā)展需政府制定有利于農(nóng)旅融合發(fā)展的政策，成立專門工作小組，提升工作小組各成員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平和專業(yè)技術(shù)能力，工作小組的負(fù)責(zé)人務(wù)必深刻解讀相關(guān)的政策，爭取上級相關(guān)部門的大力支持，在農(nóng)旅融合發(fā)展項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、政策扶持方面給予大力支持，鼓勵社會各方積極參與農(nóng)旅融合共建體系。

1.1 加大政府對農(nóng)旅融合發(fā)展資金的投入

基層政府要做好上級各項(xiàng)支撐政策的解讀，以各種方式尋求政策的傾斜，同時要積極制定和出臺一系列優(yōu)惠扶持政策，如貸款利率、稅費(fèi)減免、考核獎勵等，加大對農(nóng)旅融合發(fā)展相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的扶持力度，特別是集中資金扶植重點(diǎn)項(xiàng)目，提高資金的利用率。

1.2 積極招商引資鼓勵企業(yè)投資

基層政府應(yīng)調(diào)動社會力量，以優(yōu)惠的政策吸引更多實(shí)力企業(yè)，鼓勵采取PPP等新型融資模式，在政府監(jiān)管下，共同投資建設(shè)和運(yùn)營旅游項(xiàng)目。同時，繼續(xù)拓寬旅游企業(yè)融資渠道，形成合力助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.3 引導(dǎo)并監(jiān)督其他資金的投入

農(nóng)旅融合發(fā)展需要拓寬多種融資渠道，鼓勵多方資金投入，作為基層政府，應(yīng)積極尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，通過基金ABS資產(chǎn)證券化、社會捐款、農(nóng)戶集資等方式聚集資金，建立新型投融資體系，為農(nóng)旅融合的持續(xù)發(fā)展提供資金保障。

2 完善管理體制，注重規(guī)劃科學(xué)性

政府干預(yù)理論明確了政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中具有明顯的優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)者和推動者，完善的管理體制和科學(xué)的規(guī)劃是農(nóng)旅融合健康發(fā)展的重要保障。例如，福建省惠安縣在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，為使旅游產(chǎn)業(yè)按照系統(tǒng)規(guī)劃順利開展，分別制定了對鄉(xiāng)村旅游道路交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游路線的相關(guān)規(guī)劃，形成了良好的規(guī)劃運(yùn)作體系。

2.1 構(gòu)建現(xiàn)代高效管理運(yùn)營體制和機(jī)制

1）確立農(nóng)旅融合發(fā)展管理構(gòu)架及主體，由政府主導(dǎo)成立農(nóng)旅發(fā)展管委會。按照統(tǒng)一管理、整體規(guī)劃、分區(qū)建設(shè)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、同步營銷、各司其職的運(yùn)營體制，構(gòu)建現(xiàn)代高效的運(yùn)營管理機(jī)制及體制，承擔(dān)統(tǒng)一管理和建設(shè)主體責(zé)任。2）成立農(nóng)旅發(fā)展理事會，提供多元整合參與機(jī)制。理事會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各鎮(zhèn)區(qū)項(xiàng)目投資方以及當(dāng)?shù)卮迕翊淼冉M成，采用股份制管理模式運(yùn)作，共享共商共建，形成合力，協(xié)調(diào)發(fā)展。3）搭建資本運(yùn)作平臺，創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)旅發(fā)展總公司。由鎮(zhèn)政府以土地、基礎(chǔ)配套及適量現(xiàn)金投入并控股，吸收社會多元資本入股，市場主體，企業(yè)化運(yùn)作。作為公共平臺，負(fù)責(zé)資產(chǎn)資本的運(yùn)作、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè);作為公共產(chǎn)品供應(yīng)商，提供一站式便捷政務(wù)服務(wù)及代理等，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)服務(wù)等職能及作用;作為孵化器，成為培育項(xiàng)目的企業(yè)保姆[1]。

2.2 政府應(yīng)積極引導(dǎo)制定并完善農(nóng)旅融合發(fā)展規(guī)劃

依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)，制定具有前瞻性的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃，完善規(guī)劃體系。總體規(guī)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展情況，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)土風(fēng)情及民俗文化傳承。總體規(guī)劃也可以突破行政區(qū)域限制，跨區(qū)域整合農(nóng)旅自然、人文資源，制定區(qū)域性農(nóng)旅融合發(fā)展規(guī)劃。各類專項(xiàng)規(guī)劃包括交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、景觀規(guī)劃與設(shè)計(jì)、林相改造規(guī)劃與設(shè)計(jì)、亮化美化規(guī)劃、旅游規(guī)劃、旅游環(huán)境整治及保護(hù)規(guī)劃等內(nèi)容。結(jié)合農(nóng)旅融合發(fā)展的基本規(guī)律統(tǒng)籌多方利益，多方求證，群策群力，以可持續(xù)發(fā)展理念為引導(dǎo)，因地制宜做好發(fā)展方向、市場定位等頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)前期對資源、市場、行業(yè)等調(diào)研情況確定發(fā)展模式，為項(xiàng)目制定中期和長期發(fā)展規(guī)劃，使每個發(fā)展階段落到實(shí)處。在此基礎(chǔ)上，將農(nóng)旅融合發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核，整合多部門的力量，建立多元化考核機(jī)制。

2.3 積極轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)清農(nóng)旅融合發(fā)展的準(zhǔn)確定位

明確責(zé)任分工，把握尺度，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、城建、環(huán)保、工商等多個部門的力量，規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)好各方利益。從政策、資金、人力等多個抓手著力，完善扶持、評估和監(jiān)督體制，建成以規(guī)劃、國土、環(huán)保、旅游等多個相關(guān)部門為核心的多部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌體系，進(jìn)一步完善管理機(jī)制，牢牢堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則，做好基層政府職能的轉(zhuǎn)變[2]。

3 完善公共服務(wù)，創(chuàng)新宣傳推廣方式

目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路交通、網(wǎng)絡(luò)覆蓋、水暖電氣、公共休息區(qū)等公共基礎(chǔ)設(shè)施多數(shù)都不夠完善，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市場監(jiān)管、安全保障和消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)等公共服務(wù)質(zhì)量偏低。因此，基層政府應(yīng)增強(qiáng)對農(nóng)旅融合發(fā)展地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度，合理規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施，完善農(nóng)旅發(fā)展體系。

3.1 建立完善便捷的交通基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境整治設(shè)施

交通的暢通對農(nóng)旅融合發(fā)展至關(guān)重要。目前，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要休閑農(nóng)業(yè)景區(qū)（點(diǎn)）及主要沿線道路沒有直達(dá)公交車、缺少明確的引導(dǎo)標(biāo)識、景區(qū)宣傳牌等設(shè)施，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)旅融合協(xié)調(diào)發(fā)展起到一定的阻礙限制作用。1）設(shè)立明確的引導(dǎo)牌。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主景區(qū)出入口和交通要道，設(shè)立完善的交通指示牌、景區(qū)宣傳牌，形成系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的道路網(wǎng)。在建設(shè)上，做好現(xiàn)有道路設(shè)施的修繕和養(yǎng)護(hù)工作，合理布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)和景區(qū)內(nèi)外交通，科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)新道路，提高交通的通暢性。2）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要農(nóng)業(yè)休閑園區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)游客密集區(qū)域提供共享單車等租賃服務(wù)。3）開通鄉(xiāng)鎮(zhèn)到主要農(nóng)業(yè)休閑園區(qū)的公交專線，完善農(nóng)旅融合發(fā)展的交通環(huán)境。4）美化道路環(huán)境，改善鄉(xiāng)村環(huán)境，完善鄉(xiāng)村公共廁所建設(shè)，優(yōu)化生態(tài)停車場環(huán)境。5）基層政府和電信部門合作，完善現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)覆蓋，實(shí)現(xiàn)整個發(fā)展區(qū)的聯(lián)網(wǎng)。

3.2 政府部門利用多種現(xiàn)代化宣傳和推廣平臺，做好宣傳營銷

法國的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，且已經(jīng)形成較為完善的體系，其中一個成功經(jīng)驗(yàn)即是法國政府積極引導(dǎo)相關(guān)協(xié)會、大眾媒體進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游的營銷推廣，留住客源[1]。從成功地區(qū)農(nóng)旅融合的發(fā)展模式不難發(fā)現(xiàn)，基層政府扮演的角色至關(guān)重要。1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門作為重要的宣傳、推廣主體，主要負(fù)責(zé)組織農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營企業(yè)、個體經(jīng)營者參加各類展銷會、推介會和鄉(xiāng)村交易會等活動，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)旅融合發(fā)展創(chuàng)建銷售平臺。2）基層政府引導(dǎo)，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)線上宣傳平臺。通過電子商務(wù)平臺、官微及微信公眾號等自媒體手段，進(jìn)行線上營銷宣傳，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)知名度。3）基層政府引導(dǎo)，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊資源，開展區(qū)域合作模式，制定統(tǒng)一的營銷推廣方案，在線上平臺進(jìn)行聯(lián)合推廣宣傳。4）利用新媒體擴(kuò)大本地區(qū)的宣傳力度，同時組織、引導(dǎo)、管理好企業(yè)的營銷行為，為企業(yè)提供政策支持和旅游信息服務(wù)。

4 樹立生態(tài)發(fā)展理念，提高農(nóng)旅融合發(fā)展思想認(rèn)識

農(nóng)旅融合發(fā)展是踐行社會主義生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地方綠水青山的有效途徑，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并舉。以鄉(xiāng)村旅游發(fā)展較為成功的新加坡為例，在充分挖掘本土特色的基礎(chǔ)上，政府發(fā)揮作用，科學(xué)定位，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游綠色發(fā)展。1）在發(fā)展農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)過程中，務(wù)必樹立生態(tài)發(fā)展的理念，獨(dú)具區(qū)域特色的生態(tài)環(huán)境是發(fā)展農(nóng)旅融合的重要生產(chǎn)力，相關(guān)項(xiàng)目發(fā)展建設(shè)的前提是保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，基層政府依據(jù)現(xiàn)有及潛在的生態(tài)資源及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，優(yōu)化農(nóng)旅融合發(fā)展生態(tài)環(huán)境，重點(diǎn)培育健康養(yǎng)生、生態(tài)環(huán)保、民俗文化等特色優(yōu)勢的農(nóng)旅融合發(fā)展功能區(qū)。2）農(nóng)旅融合發(fā)展符合現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，是農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)入新階段和“三農(nóng)”發(fā)展的趨勢，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑[2]。3）新時代下，綠色、生態(tài)、宜居是鄉(xiāng)村發(fā)展的基本價值訴求，能夠滿足鄉(xiāng)村民眾在精神文化和生態(tài)健康上的需求。原生態(tài)的自然風(fēng)貌和獨(dú)特的人文風(fēng)貌是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的資本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在履行職能時，要樹立生態(tài)發(fā)展理念，增強(qiáng)全體機(jī)關(guān)工作人員的農(nóng)旅融合發(fā)展意識，并做好宣傳工作，讓生態(tài)環(huán)保的種子在當(dāng)?shù)鼐用竦男闹猩l(fā)芽，讓全民參與到農(nóng)旅融合發(fā)展中去，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。

5 提高服務(wù)意識，建立高素質(zhì)專業(yè)隊(duì)伍

人才，特別是高素質(zhì)人才是發(fā)展的關(guān)鍵。基層政府農(nóng)旅融合發(fā)展需要建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化隊(duì)伍，加強(qiáng)相關(guān)工作人員休閑農(nóng)業(yè)、產(chǎn)品銷售、鄉(xiāng)村旅游等方面的進(jìn)修培養(yǎng)，基層政府人員招聘錄用方面注重引進(jìn)農(nóng)旅融合相關(guān)的專業(yè)技能型人才。

5.1 注重現(xiàn)有相關(guān)工作人員的進(jìn)修培訓(xùn)

通過參加鄉(xiāng)村特色民宿開發(fā)、鄉(xiāng)村旅游品牌構(gòu)建、休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)、鄉(xiāng)村旅游景區(qū)（點(diǎn)）運(yùn)營與管理、鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員素質(zhì)提升等方面的培訓(xùn)，提升現(xiàn)有工作人員專業(yè)能力和素養(yǎng)[3]。鼓勵當(dāng)?shù)卮迕穹e極參與農(nóng)旅融合發(fā)展，并對他們開展基本的服務(wù)技能培訓(xùn)，提升從業(yè)人員的綜合素質(zhì)。通過邀請行業(yè)專家等途徑，采用定期與不定期相結(jié)合的方式開展講座、現(xiàn)場指導(dǎo)，提高農(nóng)旅融合從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和能力。同時，與屬地高校開展校地合作，豐富并提升從業(yè)人員隊(duì)伍。

5.2 制定科學(xué)的計(jì)劃，注重專業(yè)人才的引進(jìn)

注重相關(guān)專業(yè)人才的引進(jìn)，以有吸引力的優(yōu)惠政策和激勵政策，積極引進(jìn)素質(zhì)高、理論扎實(shí)、經(jīng)驗(yàn)豐富的復(fù)合型專業(yè)人才，充實(shí)與優(yōu)化干部隊(duì)伍，為農(nóng)旅融合發(fā)展提供智力保障。鼓勵有為青年及大學(xué)生回村擔(dān)任村官，注重村干部專業(yè)知識及能力的培養(yǎng)及提升，組織村干部到發(fā)展農(nóng)旅融合比較成功的地區(qū)考察學(xué)習(xí)，激發(fā)村干部自覺關(guān)注農(nóng)旅融合發(fā)展的干勁。

5.3 制定科學(xué)的激勵機(jī)制，激發(fā)相關(guān)工作人員的工作積極性

農(nóng)旅融合發(fā)展具有投資時間長、收效慢的特點(diǎn)，要制定科學(xué)的激勵機(jī)制，完善工資福利機(jī)制，激發(fā)相關(guān)工作人員工作積極性?？茖W(xué)的激勵機(jī)制應(yīng)采取物質(zhì)激勵和精神激勵，正向激勵與負(fù)向激勵相結(jié)合的方式，充分調(diào)動相關(guān)工作人員工作的積極性、主動性及創(chuàng)造性。

6 完善規(guī)章制度，建立監(jiān)督監(jiān)管長效機(jī)制

從歐美發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的實(shí)例來看，鄉(xiāng)村旅游的成功典范都離不開完善的法律法規(guī)制度。在國內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)對鳳凰古城的旅游法治監(jiān)管，鳳凰縣頒布實(shí)施了《鳳凰歷史文化名城保護(hù)條例》;內(nèi)蒙古鄂爾多斯市伊金霍洛旗旅游局成立旅游警察支隊(duì)和旅游巡回法庭，以實(shí)現(xiàn)旅游市場安定有序。

近年來，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，成果顯著，既融合三產(chǎn)，又緊密服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，呈現(xiàn)出蓬勃的生命力[4]。目前，我國政府已經(jīng)建立了針對旅行社、導(dǎo)游、酒店等行業(yè)的法律法規(guī)，初步形成了一套較為規(guī)范的體系，但在全域旅游大環(huán)境下，農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中還出現(xiàn)了一些弊端：農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)不夠健全，專項(xiàng)規(guī)劃不夠明晰，旅游綜合行政執(zhí)法、旅游投訴制度等市場監(jiān)督機(jī)制較為薄弱，一定程度影響了農(nóng)旅融合良性發(fā)展[5]。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)旅融合發(fā)展的定位，引導(dǎo)并聯(lián)合多個部門完善農(nóng)旅融合發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，將旅游行政執(zhí)法納入行政綜合執(zhí)法范圍，完善行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新內(nèi)部工作機(jī)制，強(qiáng)化政府在監(jiān)管中的權(quán)威地位。統(tǒng)一并完善游客投訴受理機(jī)制，培育行業(yè)協(xié)會，從政府監(jiān)管和社會監(jiān)督兩個層面同時著手，建立常態(tài)化市場監(jiān)督機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：劉 昀）