農(nóng)村閑置宅基地盤活利用現(xiàn)狀及完善措施淺析

張東略 劉萬才

摘 要 我國農(nóng)村大量宅基地閑置與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺形成了鮮明對比，宅基地的閑置不僅有礙于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，無法促進(jìn)農(nóng)民增收，也不利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。2020年6月，《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)要探索落實宅基地所有權(quán)、保障宅基地資格權(quán)、適度放活使用權(quán)?；诖?，從閑置宅基地成因入手，以適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，分析閑置宅基地的盤活利用方法和完善對策，這對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、合理利用土地資源、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入等具有重要意義。

關(guān)鍵詞 閑置宅基地;使用權(quán);盤活利用

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.26.058

1 閑置宅基地的現(xiàn)狀與分類

1.1 農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所指出，當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積約多達(dá)200萬公頃，2000—2011年全國農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加203萬公頃，每年因人口轉(zhuǎn)移而新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米、折合市場價值約4 000億元。各學(xué)者對不同地區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，楊志鵬[1]在對公主嶺市6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查后推測公主嶺市宅基地閑置率約為13.19%，老房屋因無人繼承閑置以及父母隨子女居住使老房屋閑置的情況較為常見。劉小慧[2]對靜寧縣發(fā)放問卷后數(shù)據(jù)顯示，有閑置宅基地的農(nóng)戶占到38.93%，閑置面積占調(diào)查面積的20.43%，大部分為建新房不拆舊房造成的一戶多宅。

1.2 農(nóng)村閑置宅基地的分類

宅基地是我國特有的土地制度，是農(nóng)民的住房保障用地，由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無償獲得和永久使用。但對于閑置宅基地目前沒有統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，各專家學(xué)者從不同的角度和方向?qū)﹂e置宅基地進(jìn)行了界定：有學(xué)者認(rèn)為，閑置宅基地就是無論地上有無建筑物，只要是沒有發(fā)揮應(yīng)有的效能就應(yīng)判定為閑置;有學(xué)者認(rèn)為，閑置宅基地就是土地和農(nóng)房的空置和荒廢;還有的學(xué)者從廣義和俠義來界定和分類閑置宅基地。宅基地和農(nóng)房是統(tǒng)一體，農(nóng)房的閑置必定造成宅基地的閑置，閑置農(nóng)房只是閑置宅基地的一個類型，因此應(yīng)從宅基地最根本的功能，即住房保障功能入手對閑置宅基地進(jìn)行分類：1）脫離本農(nóng)戶住房保障功能的長期穩(wěn)定閑置，即農(nóng)戶在城鎮(zhèn)購房或在本村有多處宅基地，造成了這種穩(wěn)定的閑置狀態(tài);2）未脫離住房保障功能的不定時性閑置，如因外出租房打工、陪讀或者在子女家居住等。二者雖然表面上都是閑置狀態(tài)，但其本質(zhì)上有所不同，我國宅基地制度本身是一種保障制度，對未脫離宅基地保障制度閑置宅基地的盤活利用是不妥和不穩(wěn)定的，因此在討論閑置宅基地的盤活利用時要重點(diǎn)以脫離本農(nóng)戶住房保障功能的閑置宅基地入手。

2 閑置宅基地成因分析

2.1 制度因素

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在很大程度上造成了宅基地閑置的情況。我國長期以來的土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰，我國規(guī)定宅基地所有權(quán)歸集體所有，但“集體所有”是一種虛置的所有權(quán)，且縣、鄉(xiāng)、村三級權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致了“宅基地私有”思想觀念根深蒂固。隨著社會的不斷發(fā)展，許多農(nóng)民進(jìn)城購房并定居，但由于目前的戶籍制度，即使農(nóng)民進(jìn)城購房并居住后，也無法享受城市的社會保障，而作為農(nóng)村住房保障的宅基地自然是農(nóng)民不愿意放棄的。土地保障功能在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，避免了我國陷入“拉美陷阱”，同時為農(nóng)民搭建了有利的跳板，緩解了失業(yè)風(fēng)險、維護(hù)了社會穩(wěn)定[3]。

2.2 社會因素

1）人口增長。我國實行計劃生育前，人口增長率一直較高，幾輪生育高峰導(dǎo)致了農(nóng)村人口急速擴(kuò)張，而隨著人口的擴(kuò)張，農(nóng)村宅基地的數(shù)量也在不斷增多，但我國改革開放前期城鎮(zhèn)化速度不高，新增的大部分宅基地都處于使用狀態(tài)并沒有過多閑置，因此國家為了保障農(nóng)村社會穩(wěn)定，限制了宅基地的流轉(zhuǎn)。改革開放后，我國城鎮(zhèn)化速度急劇變快，大批農(nóng)村人口搬到城鎮(zhèn)工作生活，造成了我國宅基地大量閑置，可以說農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象是新型城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。2）資源差異。城市的住房條件、教育條件、醫(yī)療條件等都是吸引農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要因素[4]。

2.3 認(rèn)知因素

農(nóng)戶大都存在鄉(xiāng)村情節(jié)，即使不在農(nóng)村居住，但受傳統(tǒng)“落葉歸根”思想的影響，在沒有可觀利益的情況下，農(nóng)戶大多數(shù)不愿意盤活閑置宅基地。此外，由于城鄉(xiāng)文化差異，很多農(nóng)戶進(jìn)城后很難融入城市的氛圍和群體，始終把農(nóng)村當(dāng)作自己的“根”，認(rèn)為祖輩的宅基地不能丟;而且宅基地的無成本獲得和使用使得很多農(nóng)戶農(nóng)民土地觀念淡薄、集約用地意識不強(qiáng)，不能充分認(rèn)識違法占地建房和多占宅基地問題的嚴(yán)重性[5]，他們認(rèn)為土地雖然是集體的，但分給自己后就成了私有財產(chǎn)，任何人沒有權(quán)利奪走。

2.4 管理因素

村集體宅基地在分配和使用過程中重審核輕管理，只要符合規(guī)定的農(nóng)戶均可以申請宅基地，導(dǎo)致很多農(nóng)戶“建新不拆舊”，甚至已經(jīng)不再村內(nèi)居住的農(nóng)戶只要符合條件也會申請并獲得宅基地，造成宅基地荒廢。農(nóng)村的宅基地規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村社會的發(fā)展，隨著交通條件的改善，農(nóng)戶逐漸將自己的新房子蓋在了距離道路近的地方而荒廢了舊宅基地，管理部門對這種違法行為缺乏有效的手段處理，處罰力度不夠，導(dǎo)致了違法占用現(xiàn)象屢禁不止。

3 閑置宅基地使用權(quán)盤活利用分析

3.1 有償退出

新修訂的《土地管理法》提出：“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地?！睂τ谝呀?jīng)進(jìn)城落戶并已經(jīng)脫離農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，使用權(quán)有償退出是盤活閑置宅基地的一個重要方法，農(nóng)戶不但可以通過退出宅基地獲得經(jīng)濟(jì)或者物質(zhì)補(bǔ)貼，而且村集體可以通過收回的閑置宅基地發(fā)展村公益事業(yè)，通過整理后建設(shè)小學(xué)、養(yǎng)老院、倉庫、廣播站等，有條件地區(qū)也可以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，或者直接入市交易，使閑置宅基地實現(xiàn)地盡其用。

3.2 入股分紅

在產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以選擇閑置宅基地入股的方法盤活，如旅游業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)通過閑置宅基地入股旅游開發(fā)公司，與村外企業(yè)或個人一起進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營，利用閑置宅基地開發(fā)住宿、餐飲等項目，農(nóng)戶獲得提成。在工業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以以閑置宅基地入股企業(yè)，企業(yè)利用閑置宅基地存儲物資、用作員工宿舍等。

3.3 出租收利

使用權(quán)出租是相對于入股的另一種簡單有效的盤活方式，它不需要煩瑣的手續(xù)，農(nóng)戶既可以把閑置宅基地出租給企業(yè)統(tǒng)一開發(fā)利用，也可以直接出租給個人，如發(fā)展創(chuàng)意辦公、住宿、小工廠、小作坊。出租是一種更加靈活的盤活方式，既可以短期也可以長期，農(nóng)戶的選擇權(quán)更大。

3.4 抵押貸款

對于需要發(fā)展資金卻不想有償退出閑置宅基地的試點(diǎn)區(qū)，農(nóng)戶可以選擇把閑置宅基地抵押給銀行獲得資金支持。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月末，全國232個試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額達(dá)295億元，試點(diǎn)以來累計發(fā)放貸款448億元;全國59個試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額達(dá)196億元，試點(diǎn)以來累計發(fā)放貸款261億元。

4 完善盤活利用閑置宅基地的對策建議

4.1 加快宅基地確權(quán)工作

明晰的產(chǎn)權(quán)是閑置宅基地盤活利用的基礎(chǔ)，可以避免因權(quán)屬不清而引發(fā)糾紛。通過土地確權(quán)不但可以加強(qiáng)農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)意識，也為違規(guī)超標(biāo)閑置宅基地治理提供了依據(jù)，嚴(yán)格按照“一戶一宅”的原則，杜絕浪費(fèi)。確權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償退出、拓展資產(chǎn)功能的前提，要想實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地規(guī)范和高效的運(yùn)轉(zhuǎn)，就要加快宅基地確權(quán)進(jìn)度。

4.2 加強(qiáng)宅基地管理

科學(xué)規(guī)劃土地利用方式方法，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村整體規(guī)劃，以鄉(xiāng)村振興為指導(dǎo)，節(jié)約用地，增強(qiáng)農(nóng)戶收入，明確各類土地用途，分類指導(dǎo)。同時，加強(qiáng)村集體對閑置宅基地的處置能力，對于超標(biāo)違規(guī)的閑置宅基地村集體要加大整治力度，采取多種方法和措施收回，對于在城鎮(zhèn)購房長期閑置的宅基地村集體可以與農(nóng)戶商議采取有償收回的方式。而對于閑置宅基地較多、交通不便的“空心村”，可以考慮合村并居的方式整體改造，實現(xiàn)農(nóng)村居住聚集化，最大化地利用土地資源。

4.3 強(qiáng)化資金支持

城市資金引入農(nóng)村是解決農(nóng)村閑置宅基地問題的有效手段之一，長期以來，土地、資金、人才等單向流入城市促進(jìn)了城鎮(zhèn)的發(fā)展[6]，導(dǎo)致了農(nóng)村資源缺少了投入，變得相對匱乏。只有城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，將城市資源引入到鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源雙向流動，推動城鄉(xiāng)一體化，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化土地金融管理，才能實現(xiàn)土地要素的合理使用。而且近年來，以鄉(xiāng)村旅游為主題的項目熱度逐漸變高，城市居民有很高的熱情到鄉(xiāng)村親近自然，體驗田園生活，鄉(xiāng)村旅游的市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，引入城市資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，不但有利于解決農(nóng)村閑置宅基地問題，更有利于促進(jìn)農(nóng)民增收，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。

5 結(jié)語

對于農(nóng)村閑置宅基地的盤活和利用要因地制宜，考慮不同村莊的類型和特點(diǎn)分類指導(dǎo)，加強(qiáng)宅基地的管理，積極引進(jìn)外資發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，對已經(jīng)進(jìn)城落戶并有意退出宅基地的住戶，要盡快完善退出和補(bǔ)償機(jī)制支持其退出，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)可以以產(chǎn)業(yè)為依托對閑置宅基地進(jìn)行盤活利用，對于閑置問題嚴(yán)重的“空心村”可以考慮采取合村并居等方式實現(xiàn)土地利用效率最大化。

參考文獻(xiàn)：

[1]?楊志鵬.公主嶺市農(nóng)村宅基地閑置問題研究[D].哈爾濱：東北師范大學(xué)，2019.

[2]?劉小慧.閑置宅基地：概念內(nèi)涵、形成機(jī)理及治理路徑[D].蘭州：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，2019.

[3]?呂軍書，張碩.農(nóng)戶城鄉(xiāng)“兩棲占地”形成因素、退地制度障礙與政策建議——基于“百村調(diào)查”樣本分析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2020（2）：66-73.

[4]?劉獻(xiàn)良.戶籍制度改革對“三農(nóng)”的影響及農(nóng)業(yè)銀行的應(yīng)對建議[J].農(nóng)村金融研究，2017（5）：73-77.

[5]?曾芳芳，林德福，楊亞平，等.基于城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村宅基地問題研究（一）——現(xiàn)實困境及其根源探究[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，14（5）：21-24.

[6]?張明斗，趙滿滿.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下城鄉(xiāng)融合發(fā)展框架與路徑研究[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019（5）：1-7.

（責(zé)任編輯：趙中正）