全球海洋治理體系演變與中國(guó)戰(zhàn)略選擇

[摘要] 全球海洋治理是全球治理的重要組成部分，全球海洋治理體系是推進(jìn)全球海洋治理進(jìn)程的重要保障。全球海洋治理面臨百年未有之大變局，必須沖破海洋霸權(quán)主義的重圍，秉持共商共建共享的全球海洋治理觀，打造緊密的藍(lán)色伙伴關(guān)系，構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體，推動(dòng)全球海洋治理體系向更加公平合理的方向發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 全球化;? 海洋治理體系;? 中國(guó)海洋戰(zhàn)略;? 戰(zhàn)略選擇

[中圖分類號(hào)] E815? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2020）11-0021-04

海洋孕育生命，聯(lián)通世界，促進(jìn)發(fā)展。海洋治理影響人類福祉，關(guān)乎人類安危，維系人類命運(yùn)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨全球化進(jìn)程不斷深入，全球海洋問(wèn)題日益突出。海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞、海洋資源過(guò)度開發(fā)利用等已嚴(yán)重威脅全球海洋可持續(xù)發(fā)展，全球海洋治理勢(shì)在必行。習(xí)近平總書記指出，“我們?nèi)祟惥幼〉倪@個(gè)藍(lán)色星球，不是被海洋分割成了各個(gè)孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運(yùn)共同體，各國(guó)人民安危與共”，“我們要像對(duì)待生命一樣關(guān)愛(ài)海洋”。1主張各國(guó)應(yīng)樹立共商共建共享的全球海洋治理觀，打造藍(lán)色伙伴關(guān)系，構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體。

全球海洋治理的顯著特征

全球海洋治理是全球化的產(chǎn)物，在不同的歷史時(shí)期、不同的思想觀念引領(lǐng)下，推動(dòng)全球海洋治理發(fā)展演進(jìn)。

指導(dǎo)思想的“二元性”。20世紀(jì)末，全球海洋治理概念形成后一直受到新自由制度主義和霸權(quán)主義兩種思想的指導(dǎo)。新自由制度主義是當(dāng)代國(guó)際政治中最有影響力的思潮之一，其核心要義是制度能夠促進(jìn)國(guó)際合作。在新自由制度主義思想引領(lǐng)下，全球海洋治理主體遵守1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），不斷推動(dòng)全球海洋治理實(shí)踐向前發(fā)展。霸權(quán)主義是指大國(guó)、強(qiáng)國(guó)、富國(guó)欺侮、壓迫、支配、干涉和顛覆小國(guó)、弱國(guó)、窮國(guó)，不尊重他國(guó)的獨(dú)立和主權(quán)，進(jìn)行強(qiáng)行控制和統(tǒng)治的行為，在全球海洋治理中體現(xiàn)為海洋強(qiáng)國(guó)將自身意志強(qiáng)加于其他國(guó)家，進(jìn)而控制全球海洋的行為。雖然《公約》在全球海洋治理中起著無(wú)可替代的作用，但作為世界上最強(qiáng)大的海洋國(guó)家，美國(guó)迄今未加入其中。美國(guó)對(duì)待《公約》堅(jiān)持“對(duì)己有利則用，不利則棄”的實(shí)用主義原則。這充分顯示了美國(guó)海洋霸權(quán)思維的傲慢。新自由制度主義和霸權(quán)主義兩種思想的交鋒，推動(dòng)全球海洋治理曲折前行，形成了指導(dǎo)思想“二元之爭(zhēng)”的鮮明特點(diǎn)。

治理體系呈無(wú)政府狀態(tài)。國(guó)際政治中的無(wú)政府狀態(tài)是指在國(guó)際社會(huì)運(yùn)行中沒(méi)有一個(gè)最高的權(quán)威來(lái)規(guī)范行為體的行為。換言之，就是國(guó)際社會(huì)無(wú)法強(qiáng)制要求各行為主體遵循國(guó)際規(guī)范。在這一基本邏輯下，各主權(quán)國(guó)家的政府、國(guó)際政府間組織、國(guó)際非政府組織、跨國(guó)企業(yè)等主體，盡管都有參與全球海洋治理的愿望，但沒(méi)有構(gòu)建起真正意義上的全球海洋治理體系，全球海洋治理呈現(xiàn)出無(wú)政府狀態(tài)。全球海洋治理的各主體間協(xié)調(diào)不夠、協(xié)同不力，甚至由于不同治理主體之間利益不均而出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)和沖突。在解決全球海洋問(wèn)題的過(guò)程中，雖然強(qiáng)調(diào)各治理主體形式上享有法律地位的平等性，但它無(wú)法強(qiáng)制要求并監(jiān)督每一個(gè)治理主體不折不扣地落實(shí)表決的最終結(jié)果。在這個(gè)意義上，全球海洋治理體系的無(wú)政府狀態(tài)延緩了全球海洋問(wèn)題的解決。

治理過(guò)程具有脆弱性。全球海洋治理過(guò)程涉及治理的主體、客體、目標(biāo)、規(guī)制等多個(gè)環(huán)節(jié)。每個(gè)環(huán)節(jié)只有各司其職、運(yùn)行良好，才能保障全球海洋治理達(dá)到預(yù)期效果。一旦某個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，全球海洋治理的效果就大打折扣。比如，全球海洋治理主體存在集體行動(dòng)困境，如何避免這一困境將直接決定治理主體間的合作狀況。全球海洋治理客體是指全球海洋問(wèn)題，治理主體對(duì)全球海洋問(wèn)題的認(rèn)知直接關(guān)乎治理決策。只有正確認(rèn)識(shí)全球海洋問(wèn)題的本質(zhì)才能抓住問(wèn)題的關(guān)鍵，作出正確的決策。由于全球海洋的整體性、流動(dòng)性以及使用主體的多元性，某一個(gè)全球海洋問(wèn)題的產(chǎn)生可能是多方面因素綜合作用的結(jié)果，這為認(rèn)識(shí)全球海洋問(wèn)題增加了難度。全球海洋治理的目標(biāo)是全球海洋治理的方向。設(shè)定合適的治理目標(biāo)不僅可以激發(fā)治理主體的動(dòng)力，而且可以統(tǒng)一治理的行動(dòng)。全球海洋治理規(guī)制的核心問(wèn)題之一是如何在國(guó)際無(wú)政府狀態(tài)下落實(shí)治理規(guī)制。綜上所述，全球海洋治理各個(gè)環(huán)節(jié)面臨的重大問(wèn)題的復(fù)雜性決定了全球海洋治理過(guò)程的脆弱性。

全球海洋治理體系的結(jié)構(gòu)性矛盾

全球海洋治理體系是由包括主權(quán)國(guó)家的政府、國(guó)際政府間組織、國(guó)際非政府組織、跨國(guó)企業(yè)、個(gè)人等行為體構(gòu)成。其中，主權(quán)國(guó)家是全球海洋治理的核心主體。國(guó)家間互動(dòng)和治理的權(quán)威分配形成了全球海洋“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)體系。在這一體系中，以美國(guó)為首的西方海洋強(qiáng)國(guó)居于中心位置，發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，廣大發(fā)展中國(guó)家處于治理邊緣。盡管如此，中心國(guó)家和邊緣國(guó)家并不是一成不變的。中心國(guó)家會(huì)隨實(shí)力的下降淪為邊緣國(guó)家。邊緣國(guó)家也可能成長(zhǎng)為中心國(guó)家。國(guó)家間治理身份的變動(dòng)必然引發(fā)全球海洋治理體系的結(jié)構(gòu)性矛盾。2016年9月4日，習(xí)近平主席在金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上表示，新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家群體性崛起，是當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中意義最為深遠(yuǎn)的變化之一。1新興國(guó)家群體性崛起將推動(dòng)全球海洋“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)的扁平化，加速全球海洋治理體系的調(diào)整。新興國(guó)家要求在承擔(dān)全球海洋治理責(zé)任的同時(shí)享有相應(yīng)的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，但西方海洋強(qiáng)國(guó)一味強(qiáng)調(diào)新興國(guó)家應(yīng)承擔(dān)更多治理責(zé)任而不愿意讓渡相應(yīng)的權(quán)力，引發(fā)全球海洋治理體系結(jié)構(gòu)性動(dòng)蕩。當(dāng)前，全球海洋治理體系的結(jié)構(gòu)性矛盾表現(xiàn)為西方海洋強(qiáng)國(guó)維護(hù)全球海洋治理權(quán)威與發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取全球海洋治理話語(yǔ)權(quán)之間的矛盾。

全球海洋治理體系的結(jié)構(gòu)性矛盾在制度層面體現(xiàn)為固守與變革全球海洋治理體制的矛盾。從某種意義上說(shuō)，全球海洋治理是解決全球海洋問(wèn)題的一種制度手段。全球海洋治理體制應(yīng)隨全球海洋治理主體力量變化作出適時(shí)調(diào)整。新興國(guó)家群體性崛起提升了發(fā)展中國(guó)家的整體實(shí)力。發(fā)展中國(guó)家要求改革不合理的全球海洋治理體制機(jī)制，增加全球海洋治理規(guī)制的合法性和代表性，但以美國(guó)為首的西方海洋強(qiáng)國(guó)固守現(xiàn)行治理體制，保護(hù)既得海洋權(quán)益，不愿意作出實(shí)質(zhì)性讓步。現(xiàn)行全球海洋治理體制已無(wú)法體現(xiàn)廣大發(fā)展中國(guó)家的海洋訴求，這將直接影響它們參與全球海洋治理的積極性。發(fā)展中國(guó)家從全球海洋治理體系的邊緣走向中心任重道遠(yuǎn)。戴維·赫爾德認(rèn)為，參與的增加、社會(huì)公正的優(yōu)先、可持續(xù)性的集中是全球海洋治理的三條重要原則。1如果不能推進(jìn)全球海洋治理體制變革、增加廣大發(fā)展中國(guó)家和其他全球海洋治理主體的治理權(quán)威，全球海洋治理規(guī)制的公平性、合法性將遭到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，全球海洋治理的效果將大打折扣。因此，推動(dòng)全球海洋治理體制變革是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。

全球海洋治理理念分歧與演進(jìn)方向

結(jié)構(gòu)性矛盾是推動(dòng)全球海洋治理體系演變的主要?jiǎng)恿?。毛澤東在《矛盾論》中指出：“任何事物的內(nèi)部都有其新舊兩個(gè)方面的矛盾，形成為一系列的曲折的斗爭(zhēng)。斗爭(zhēng)的結(jié)果，新的方面由小變大，上升為支配的東西;舊的方面則由大變小，變成逐步歸于滅亡的東西。而一當(dāng)新的方面對(duì)于舊的方面取得支配地位的時(shí)候，舊事物的性質(zhì)就變化為新事物的性質(zhì)?！?近年來(lái)，由于治理理念分歧較大，西方海洋強(qiáng)國(guó)內(nèi)部出現(xiàn)分化，難以形成合力。例如，在制定海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制方面，美國(guó)在海洋開發(fā)和控制上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，主張國(guó)家應(yīng)該在海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制中保持獨(dú)立性，極力避免設(shè)置過(guò)多條款限制海洋強(qiáng)國(guó)海洋活動(dòng)的自主性。歐盟則希望制定更加廣泛、完善與高效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制。2018年9月，歐盟代表指出，應(yīng)對(duì)締約國(guó)管轄或控制下的所有海洋活動(dòng)，制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制。歐盟強(qiáng)烈要求制定完備的海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，旨在利用先進(jìn)的綠色技術(shù)在海洋資源開發(fā)和保護(hù)等方面制定歐盟標(biāo)準(zhǔn)，主導(dǎo)全球海洋治理體系從而保護(hù)自己的海洋利益。很顯然，美國(guó)和歐盟在制度約束力上存在分歧。兩種思想的長(zhǎng)期交鋒必將加劇美國(guó)與歐盟之間的矛盾。由于新自由制度主義是對(duì)霸權(quán)主義思想揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，因此，歐盟堅(jiān)持以新自由制度主義推動(dòng)全球海洋治理是對(duì)美國(guó)海洋霸權(quán)治理的部分否定。故而，歐盟有可能成為與發(fā)展中國(guó)家一道推動(dòng)全球海洋治理體系變革的重要力量。

隨著新興國(guó)家群體性崛起，發(fā)展中國(guó)家整體實(shí)力提升，現(xiàn)行全球海洋治理體系已無(wú)法充分體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家的權(quán)益。發(fā)展中國(guó)家要求改變不合理的全球海洋治理體系，提升全球海洋治理話語(yǔ)權(quán)，但以美國(guó)為首的西方海洋強(qiáng)國(guó)不可能輕易滿足發(fā)展中國(guó)家的要求。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著各國(guó)間的海上交通、經(jīng)濟(jì)往來(lái)更加緊密，隨著全球化進(jìn)程的深入，世界各國(guó)特別是新興國(guó)家對(duì)全球海洋公共產(chǎn)品的需求日益增多，對(duì)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、海洋領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化認(rèn)識(shí)的加深，必然深化對(duì)全球海洋治理的認(rèn)識(shí)，積極參與全球海洋治理，推動(dòng)全球海洋治理體系更加公平合理。

中國(guó)參與全球海洋治理的戰(zhàn)略選擇

中國(guó)是全球海洋治理的重要參與者和貢獻(xiàn)者。改革開放以來(lái)，中國(guó)不斷融入全球海洋治理進(jìn)程，為中國(guó)參與全球海洋治理體系變革提供了條件和戰(zhàn)略空間。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不僅著眼中國(guó)自身的發(fā)展，更將中國(guó)發(fā)展放到全球視野中，就全球海洋治理議題提出一系列主張，得到國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)同。

秉持共商共建共享的全球海洋治理觀。近年來(lái)，全球海洋問(wèn)題不斷威脅人類社會(huì)和海洋的可持續(xù)發(fā)展，全球海洋治理效果不佳，海洋權(quán)利不公平、海洋利益不平等。究其原因，是全球海洋治理體系與國(guó)際關(guān)系變化不相適應(yīng)。全球海洋治理呼喚新思維、需要新理念。以習(xí)近平同志為核心的黨中央分析國(guó)際形勢(shì)，把握全球治理規(guī)律，明確提出共商共建共享的治理理念。黨的十九大報(bào)告指出，“中國(guó)秉持共商共建共享的全球治理觀”。“共商”就是堅(jiān)持國(guó)家不分大小、強(qiáng)弱、貧富一律平等參與全球海洋治理進(jìn)程?！肮步ā本褪歉鲊?guó)應(yīng)共同努力推動(dòng)全球海洋治理機(jī)制變革，擴(kuò)大發(fā)展中國(guó)家在全球海洋治理中的代表性和發(fā)言權(quán)?！肮蚕怼本褪侨蚝Ｑ笾卫淼某晒麘?yīng)普遍惠及全人類，真正實(shí)現(xiàn)全球共享。共商共建共享的全球海洋治理理念，是中國(guó)推動(dòng)全球海洋治理體系變革的思想主張，為破解全球海洋治理主體合作困境貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。

打造緊密的藍(lán)色伙伴關(guān)系。2017年6月，中國(guó)政府發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》明確提出：“建立緊密的藍(lán)色伙伴關(guān)系是推動(dòng)海上合作的有效渠道。加強(qiáng)戰(zhàn)略對(duì)接與對(duì)話磋商，深化合作共識(shí)，增進(jìn)政治互信，建立雙多邊合作機(jī)制，共同參與海洋治理，為深化海上合作提供制度性保障?！薄八{(lán)色伙伴關(guān)系”是指在海洋領(lǐng)域以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以相互尊重、合作共贏為原則的合作伙伴關(guān)系。1它的開放性與包容性有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家間海洋合作。2017年以來(lái)，中國(guó)與葡萄牙、歐盟、塞舌爾等行為體就建立藍(lán)色伙伴關(guān)系簽署了政府間文件，并與相關(guān)小島嶼國(guó)家就建立藍(lán)色伙伴關(guān)系達(dá)成共識(shí)。打造藍(lán)色伙伴關(guān)系，充分體現(xiàn)了2015年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第七十屆會(huì)議通過(guò)的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》所提倡的“不讓任何一人掉隊(duì)”和“盡力幫助落在最后面的人”的全球海洋治理理念。中國(guó)將以更加積極的姿態(tài)與不同國(guó)家打造藍(lán)色伙伴關(guān)系，加強(qiáng)海洋領(lǐng)域的交流與合作，共同促進(jìn)全球海洋治理體系的完善與發(fā)展。

推動(dòng)構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體。海洋是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的資源寶庫(kù)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人海和諧共生，是全人類共同的使命。2019年4月23日，習(xí)近平總書記在會(huì)見(jiàn)應(yīng)邀前來(lái)參加中國(guó)人民解放軍海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)的外方代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)時(shí)，提出“構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體”的目標(biāo)。這一目標(biāo)的提出為全球海洋治理指明了正確的方向。全球海洋治理不是某一個(gè)或一些國(guó)家的獨(dú)角戲，而是所有國(guó)家共同參與的全球性重大課題。海洋命運(yùn)共同體是一個(gè)全新理念，要在這一理念指引下，維護(hù)海洋環(huán)境，守護(hù)海洋安全，保護(hù)海洋生態(tài)，呵護(hù)藍(lán)色家園。要推進(jìn)陸海統(tǒng)籌大戰(zhàn)略，不斷發(fā)展和壯大海洋經(jīng)濟(jì);要體現(xiàn)海納百川大氣度，建構(gòu)起開放包容借鑒的海洋文化;要瞄準(zhǔn)綠色可持續(xù)發(fā)展大目標(biāo)，建設(shè)和諧海洋，讓寬廣海洋真正服務(wù)國(guó)家、惠及人民、造福人類。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]習(xí)近平談治國(guó)理政（第一卷）[M].北京：外文出版社，2018.

[4]習(xí)近平談治國(guó)理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[5]習(xí)近平談治國(guó)理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

（作者簡(jiǎn)介：袁沙，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆研究所助理研究員）

責(zé)任編輯 / 梁齊勇