“一帶一路”背景下海外投資環(huán)境違法風險防控

劉秋妹

摘 要：構建綠色“一帶一路”對于海外投資活動提出了更加嚴格的環(huán)境保護要求。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進，我國對沿線國家的投資規(guī)模迅速擴大，同時海外投資企業(yè)也面臨著嚴重的環(huán)境違法風險。分析海外投資環(huán)境違法風險的內涵、構成要素及特征，總結“一帶一路”背景下我國海外投資過程中面臨的環(huán)境保護難題以及引發(fā)環(huán)境違法風險的因素，從提升政府和企業(yè)的環(huán)境違法風險防御能力、優(yōu)化我國海外投資環(huán)境管理的制度環(huán)境以及建立海外投資環(huán)境違法風險防控工具包三個方面提出“一帶一路”背景下應對我國海外投資環(huán)境違法風險的對策建議。

關鍵詞：“一帶一路”;海外投資;環(huán)境違法風險;風險防控

自習近平主席于2013年提出“一帶一路”合作倡議以來，我國和沿線國家的經濟交流與合作日益增進，但同時，海外投資活動也對沿線國家的生態(tài)環(huán)境帶來了壓力，海外投資活動所引發(fā)的環(huán)境違法風險愈發(fā)凸顯。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，各國人民要同心協(xié)力，構建人類命運共同體，建設清潔美麗的世界。在全球倡導綠色經濟、推行可持續(xù)發(fā)展的大背景下，加強生態(tài)環(huán)境保護、構建綠色“一帶一路”符合我國在與他國開展經貿合作所堅持的經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的新發(fā)展觀。作為中國提供給世界的國際公共產品，“一帶一路”倡議是構建人類命運共同體的重要路徑，應當將生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展理念全面融入我國和沿線國家經貿合作之中。通過設計合理的海外投資環(huán)境違法風險防控機制對投資行為予以有效規(guī)制，降低違法風險指數(shù)，實現(xiàn)經濟發(fā)展與環(huán)境保護雙贏的目標，打造我國的“一帶一路”綠色名片。

一、海外投資環(huán)境違法風險的內涵解讀

海外投資環(huán)境違法風險從性質上屬于法律風險的一種，但和其他行為所引發(fā)的法律風險不同，海外投資環(huán)境違法風險既關乎風險主體的切身利益，更牽涉對社會公共利益——環(huán)境權益的維護，具有自身的特點。

（一）海外投資環(huán)境違法風險的界定

風險本身就是指一種發(fā)生不利后果的可能性，環(huán)境違法風險作為一種法律風險也是如此。筆者認為，所謂“海外投資環(huán)境違法風險”，是指因某國海外投資企業(yè)的投資行為違反投資東道國的環(huán)境保護法律政策、環(huán)境標準和相關國際公約及準則，所受到的東道國及國際社會的環(huán)境規(guī)制，需要承擔環(huán)境違法責任的可能性。在海外投資活動中，環(huán)境違法風險的存在十分普遍。因為投資行為本身就會對東道國的生態(tài)環(huán)境造成一定程度的破壞，這種對環(huán)境的不利影響如果觸犯了當?shù)氐沫h(huán)境法律規(guī)范或者標準，或者違反了國際條約中保護環(huán)境的條款，都將使海外投資企業(yè)乃至其母國承擔環(huán)境違法責任。

（二）海外投資環(huán)境違法風險的構成要素

通過對“海外投資環(huán)境違法風險”的概念界定可知，海外投資環(huán)境違法風險包括三個構成要素：風險主體、風險環(huán)境以及風險行為。

1.海外投資環(huán)境違法風險主體。海外投資環(huán)境違法風險主體，是指在海外投資活動中，因實施某種作為或不作為而涉及違法風險的行為方。在國際投資實踐中，這種行為方可以是企業(yè)、母國政府、個人或者組織。身份對于違法風險的認定和判斷極為關鍵，違法風險主體身份不同有可能導致違法風險的性質不同，甚至會因身份不同而決定了違法風險是否存在。結合我國的海外投資實踐，投資企業(yè)是最主要的風險主體，也是環(huán)境違法責任的主要承擔者。

2. 海外投資環(huán)境違法風險環(huán)境。海外投資環(huán)境違法風險環(huán)境，是指違法風險主體在海外投資過程中，實施某種對環(huán)境生產造成消極影響的作為或不作為時，將要涉及的環(huán)境保護法律規(guī)范體系、法律執(zhí)行情況以及公眾的環(huán)保意識等，其中法律法規(guī)體系是違法風險環(huán)境的重要組成部分。環(huán)境違法風險作為一種法律風險，是將特定行為和特定法律或者制度環(huán)境的規(guī)定內容進行比照而得出的認定。因此，環(huán)境違法風險的準確識別需要基于對特定地域范圍內或特定行為所涉及的有效法律規(guī)范體系全面把握。

3. 海外投資環(huán)境違法風險行為。海外投資環(huán)境違法風險行為，是指違法風險主體在海外投資活動中，在特定的環(huán)境保護法律環(huán)境下所實施的破壞生態(tài)環(huán)境的作為或者不作為。將這種作為或者不作為在與環(huán)境保護法律規(guī)范的規(guī)定進行比對之后，就能精準地認定環(huán)境違法風險主體所面臨的風險內容與嚴重程度，以及可能的不利后果的大體范圍。

（三）海外投資環(huán)境違法風險的特征

第一，海外投資環(huán)境違法風險具有更強的不確定性。海外投資環(huán)境違法風險屬于法律風險的一種。法律風險是否爆發(fā)、爆發(fā)后引發(fā)的損失大小取決于各個要素共同作用的情況，而主體、環(huán)境、行為這三個風險要素的存在及結合本身就具有很多不可控因素。海外投資環(huán)境違法風險較普通法律風險具有更強的不確定性，主要是由于科學技術認知的局限性加大了對環(huán)境違法風險行為的認定難度。海外投資活動的開展肯定會對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境狀況造成一定影響，但由于環(huán)境問題具有潛伏性，開發(fā)行為對生態(tài)環(huán)境的影響的性質、程度和波及的范圍有些情況下僅憑現(xiàn)有技術難以做到充分、客觀的評估，這就導致認定具體投資行為是否會引發(fā)環(huán)境損害后果較為困難。

第二，海外投資東道國的環(huán)境保護制度具有一定的不穩(wěn)定性?！耙粠б宦贰毖鼐€國家多為經濟發(fā)展水平較低的國家，短時間內出于發(fā)展經濟、吸引外資的需要，往往降低環(huán)境保護方面的投資準入門檻，造成我國海外投資者忽視對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護的需要。但是，隨著“一帶一路”投資規(guī)模和開發(fā)力度的加大，沿線國家和地區(qū)的生態(tài)環(huán)境將面臨更大的壓力，在倒逼機制的作用下，東道國生態(tài)環(huán)境保護的國內立法勢必日益嚴格，海外投資企業(yè)如果不能自覺加強環(huán)境管理，將面臨更多潛在的環(huán)境違法風險。

第三，海外投資環(huán)境違法責任的預判難度較大。就海外投資活動而言，如果企業(yè)的生產經營活動違反了東道國某些環(huán)境保護法律法規(guī)或者國際條約中的環(huán)境條款，東道國可以要求違法者承擔包括損害賠償、消除妨礙在內的環(huán)境民事責任，繳付罰款等環(huán)境行政責任，甚至可以要求企業(yè)的主管人員等承擔刑事責任。而選擇哪一種責任方式，在很大程度上取決于東道國政府發(fā)展當?shù)亟洕钠惹行砸约肮妼Νh(huán)境違法行為的抗議程度。

二、“一帶一路”背景下我國海外投資中的環(huán)境保護難題

（一）投資企業(yè)遭遇環(huán)保瓶頸

一方面，海外投資企業(yè)面臨巨大的環(huán)境訴訟風險。投資者的海外投資行為需要受到母國和東道國法律的雙重約束。在我國對“一帶一路”沿線國家的投資實踐中，我國企業(yè)一旦被東道國發(fā)現(xiàn)其投資項目違反該國的環(huán)境立法，造成了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，就很有可能被當?shù)鼐用褚约碍h(huán)境保護公益組織起訴，甚至被追究刑事責任。

另一方面，海外投資企業(yè)未能履行環(huán)境責任引發(fā)東道國政府和當?shù)厣鐓^(qū)居民的排斥，嚴重影響海外市場戰(zhàn)略推進。在當前國家以及國際社會逐漸加強對海外投資企業(yè)（以跨國公司為主要組織形式）的環(huán)境規(guī)制的背景下，單純從獲取經濟收益的角度制定海外投資戰(zhàn)略，沒有將環(huán)境因素考慮在內，將使投資活動將極易遭到東道國政府、公眾以及環(huán)保NGO的抗議，致使投資受阻。我國企業(yè)在制定海外投資戰(zhàn)略時大多忽視環(huán)境保護的重要性，未能積極履行環(huán)境責任，企業(yè)的經濟效益及海外市場運轉遭到重創(chuàng)。

（二）國家承受國際輿論重壓

近年來，海外投資企業(yè)在投資活動中破壞東道國生態(tài)環(huán)境、忽視與當?shù)厣鐓^(qū)溝通的行為，給我國招致了關于“中國企業(yè)轉移污染”等國際輿論壓力。在國家層面，我國鼓勵企業(yè)“走出去”積極開展海外投資，雖然也出臺了相關的環(huán)境保護規(guī)范與指引，但在環(huán)境保護的國際合作方面尚缺少具體的配套措施，加之在“一帶一路”戰(zhàn)略實施過程中，我國政府與投資東道國就生態(tài)環(huán)境保護缺乏積極有效的溝通，這些因素都將嚴重損害我國在國際社會的“負責任的大國”形象，甚至會導致我國承擔國際環(huán)境責任。

三、引發(fā)我國海外投資環(huán)境違法風險的主要因素

（一）我國政府對海外投資企業(yè)環(huán)境行為的規(guī)制不足

總體上看，雖然我國政府在海外投資環(huán)境保護的政策立法方面已經開展了相關工作并取得了一些成績，但由于相關規(guī)則數(shù)量有限且可操作性差，難以幫助海外投資者降低環(huán)境違法風險，導致我國在控制投資活動給東道國資源環(huán)境帶來消極影響、應對海外投資環(huán)境違法風險方面存在著明顯的制度供給不足。如，立法多為國務院有關部委出臺的“條例” 、“意見” 、“指南”、 “辦法”等，法律位階較低，調整范圍有限，內容過于原則和籠統(tǒng);現(xiàn)有相關規(guī)則（如2013年出臺的《對外投資合作環(huán)境保護指南》）多為倡導性規(guī)范，對企業(yè)的震懾不足。

（二）國際投資協(xié)定對于環(huán)境保護問題未給予充分關注

當前，除了一些發(fā)達國家之間簽訂的雙邊投資協(xié)定中明確規(guī)定了環(huán)境保護方面的要求，其他雙邊投資協(xié)定幾乎很少關注環(huán)境保護事項。有關投資活動中的環(huán)境保護問題，在我國與某些“一帶一路”沿線國家之間訂立的雙邊投資協(xié)定中雖有所提及，但缺乏明確的、可操作的規(guī)定。而中國與烏茲別克斯坦、俄羅斯、柬埔寨、緬甸、印度等沿線國家的雙邊投資協(xié)定中有關環(huán)境保護的規(guī)定更是尚付闕如。

（三）海外投資企業(yè)環(huán)境管理能力欠缺

企業(yè)在投資決策以及管理運營中沒有充分意識到環(huán)境風險的嚴重性，特別是對于環(huán)境風險誘發(fā)的社會風險認識不足，應對環(huán)境風險的能力不足，一旦因投資行為導致環(huán)境糾紛，將嚴重影響投資安全性。而對于那些自身環(huán)境保護水平較低、為了吸引外資而有意降低環(huán)境保護要求的東道國來說，企業(yè)更加缺少主動減輕投資活動對環(huán)境的不利影響的動力和積極性，從而引發(fā)環(huán)境違法風險。

四、“一帶一路”海外投資環(huán)境違法風險的防控機制

在堅定實施“一帶一路” “走出去”發(fā)展戰(zhàn)略的同時，建立全方位的海外投資環(huán)境違法風險防控機制，指導、監(jiān)督我國海外投資企業(yè)履行環(huán)保義務、承擔社會責任，有助于完善我國海外投資中的生態(tài)治理手段，促進海外投資活動的健康良性開展，使綠色真正成為“一帶一路”建設的底色。

（一）提升政府和企業(yè)的環(huán)境違法風險防御能力

政府作為海外投資政策的制定主體，肩負著通過政策設計引導其他經濟主體行為活動的責任。此外，在投資活動違反國際環(huán)境公約或者國際法律文件中的環(huán)境保護條款的情況下，國家需要承擔一定的國際環(huán)境責任，而政府作為國家的代表，是這類責任的現(xiàn)實承受主體。一方面，政府應充分發(fā)揮對投資企業(yè)境外環(huán)境行為的引導作用。作為環(huán)境保護的宏觀責任主體，政府的功能在于通過恰當?shù)闹贫劝才?，將經濟主體的經濟活動控制在資源限量與生態(tài)環(huán)境閾值的范圍之內。政府應通過立法將促進海外投資環(huán)境保護的各項經濟激勵措施、行政管理措施以及宣傳教育工作的要求予以明確，適當增加立法中強制性規(guī)則的比重，以合理引導投資企業(yè)的行為向生態(tài)環(huán)境友好的方向轉換。另一方面，我國政府應當以更為積極的態(tài)度投身全球環(huán)境治理工作，就海外投資活動涉及的環(huán)境保護問題與投資東道國政府展開積極的磋商和交流，認真履行國際環(huán)境公約及環(huán)境保護條款中的國家責任，盡可能避免因宏觀決策的失誤導致與東道國產生環(huán)境爭議與摩擦，以此降低國家環(huán)境違法風險系數(shù)。

海外投資企業(yè)須進一步加強環(huán)境治理能力建設。企業(yè)應嚴格遵守我國相關法律法規(guī)，積極進行生產方式的轉變，采取清潔生產模式，真正做到污染的源頭控制，同時提高資源利用效率，減少污染物的產生和排放，以減輕或者消除經營活動對投資當?shù)毓娊】岛铜h(huán)境的危害。企業(yè)還需要結合自身情況，建立并不斷維護自身的環(huán)境管理制度，收集有關投資活動對生態(tài)環(huán)境、公眾健康產生影響的信息，并對污染物排放、生態(tài)環(huán)境修復的進展情況實行過程性監(jiān)控。

（二）優(yōu)化我國海外投資環(huán)境管理的制度環(huán)境

第一，完善指導海外投資企業(yè)環(huán)境行為的規(guī)則內容。出臺專門立法用以規(guī)范海外投資環(huán)境保護活動;環(huán)境保護各分管部門研究制定適用于各具體領域的投資環(huán)境保護要求;確立某些情況下我國的國內法規(guī)則可以域外適用于海外投資企業(yè)環(huán)境管制的原則，當沿線投資東道國在某一領域缺乏相關的環(huán)境保護標準及規(guī)范，或者雖然有相關規(guī)則，但規(guī)則的嚴格程度或者環(huán)境保護水平低于我國，此時就可以補充適用我國在該領域的規(guī)則內容。

第二，提高海外投資環(huán)境保護標準。我國應制定更加嚴格、全面和可操作性的準則來使我國企業(yè)與國際接軌。鑒于“一帶一路”沿線國家的環(huán)境保護水平參差不齊，環(huán)境保護標準難以統(tǒng)一，筆者認為，對于海外投資的環(huán)境規(guī)制應當兼采投資者“母國標準”與“東道國標準”，即以兩個標準中較高者作為投資者應遵循的環(huán)境保護標準。

第三，完善國際投資協(xié)定中的環(huán)境保護條款。我國政府應積極參與國際投資協(xié)定的制定和修改，將海外投資環(huán)境保護的各項要求落實到具體規(guī)則條款之中。

第四，建立與投資東道國在環(huán)境政策立法方面的溝通機制。與沿線國家開展有關環(huán)境保護政策立法的交流與溝通，把握東道國環(huán)境保護政策立法的動態(tài)，對于減少我國與沿線國家在環(huán)境保護規(guī)則方面的差異性、使投資企業(yè)盡快熟悉、適應東道國的法律環(huán)境十分必要。

（三）建立海外投資環(huán)境違法風險防控工具包

第一，重視環(huán)境影響評價在“一帶一路”海外投資環(huán)境保護中的運用。環(huán)境影響評價是我國的基本環(huán)境管理制度之一。對于海外投資企業(yè)而言，環(huán)境影響評價相當于建設項目啟動之前的“預警”系統(tǒng)。環(huán)評所提出的減輕環(huán)境負面影響的替代性方案及其他環(huán)境保護措施可以幫助企業(yè)建立合理的環(huán)境管理體系，選擇符合清潔生產要求的生產設備，不斷調整和改進生產技術，整體提高企業(yè)的環(huán)境管理水平，做到從源頭減少污染物排放和資源浪費，降低環(huán)境違法的幾率，從而實現(xiàn)環(huán)境違法風險防控的目的。

第二，建立海外投資環(huán)境保護的公共協(xié)調機制。政府引導、企業(yè)承擔、社會參與是“一帶一路”海外投資環(huán)境保護成功的關鍵。通過召開聽證會、開展民意調查等方式，搭建企業(yè)和公眾之間的環(huán)境信息交流平臺，使公眾能夠真正介入海外投資規(guī)劃和建設項目的決策過程并充分表達自己的意見。此外，考慮到環(huán)保非政府組織在環(huán)境治理過程中的重要影響力，海外投資企業(yè)應主動對接當?shù)丨h(huán)保非政府組織并建立長效溝通機制，充分發(fā)揮這類主體在企業(yè)和當?shù)孛癖姕贤ㄟ^程中的橋梁作用。

第三，科學構建海外投資活動中的生態(tài)補償機制。在“一帶一路”沿線的東南亞國家開展的水電站、大壩等基礎設施類建設項目中，河流上游的開發(fā)利用活動對下游居民的生產和生活將產生嚴重影響。我國可借鑒國外生態(tài)補償制度設計的成功經驗，加速制定生態(tài)補償法，為海外投資生態(tài)補償活動提供法律依據(jù)。同時，應結合我國海外投資項目的具體情況，采取“政府補償主導、市場補償輔助”等多種補償途徑。通過排污權交易、企業(yè)提供污染治理服務、設立生態(tài)補償責任保險等方式，在各方主體之間建立科學的生態(tài)補償網(wǎng)絡，以實現(xiàn)對生態(tài)保護貢獻者和受害者的有效補償。

第四，構建海外投資環(huán)境的綠色金融監(jiān)管體系。認真貫徹實施對海外投資項目的“綠色信貸”制度，將環(huán)境保護指標作為信貸風險管理體系的重要組成部分，堅決控制對高污染、高能耗、低產出的投資項目的融資。此外，我國可適當借鑒美國等其他國家的經驗，積極探索創(chuàng)新海外投資保險制度，將環(huán)境保護的相關要求納入海外投資保險公司的承保條件之中，要求承保的項目不僅應遵守東道國有關生態(tài)環(huán)境保護的各項法律法規(guī)，同時也需要滿足我國對海外投資企業(yè)的環(huán)保要求，以此敦促企業(yè)出于順利獲得海外投資保險公司的承保和理賠的考慮，積極履行環(huán)境責任。

生態(tài)環(huán)境保護是“一帶一路”合作戰(zhàn)略的重要組成部分。通過有效防控海外投資過程中的環(huán)境違法風險，能夠為海外投資活動的安全保駕護航，更有助于最大限度地實現(xiàn)投資雙方經濟發(fā)展方面的合作共贏，推動綠色“一帶一路”的持續(xù)健康發(fā)展。

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