把握城市“微更新”關(guān)鍵環(huán)節(jié)

陽建強

伴隨新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，中國城市發(fā)展由增量開發(fā)向存量更新轉(zhuǎn)變已是必然趨勢。與傳統(tǒng)城市更新的“大拆大建”相比，強調(diào)微小修復(fù)、修補的城市微更新，越來越引起社會的廣泛關(guān)注。如何理解這一新的治理模式，需要把握城市微更新的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

城市微更新，即從細微處入手，在不破壞城市基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的前提下，進行拆舊補新、修復(fù)再生的城市更新規(guī)劃方式。它的出現(xiàn)與流行，本質(zhì)上是一種城市規(guī)劃建設(shè)理念的革新——從大街區(qū)到小街坊，從寬馬路到窄街道，從土地規(guī)模增量到規(guī)模減量，從快節(jié)奏到慢生活，等等。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市更新更加注重城市內(nèi)涵的發(fā)展和城市品質(zhì)的提升。城市微更新具有切口小、靈活性強、參與面廣的優(yōu)勢，通過公共空間提升、公共服務(wù)設(shè)施改善，以及富有人情味的社區(qū)空間營造和人文復(fù)興等措施，為城市發(fā)展帶來更多公共空間、拓展更多可能性，給城市更新賦予新內(nèi)涵。

理解這一新內(nèi)涵，關(guān)鍵在兩個方面。一是不僅僅將城市更新看作是一種建設(shè)行為活動，更重要的是將其作為城市發(fā)展的調(diào)節(jié)機制。從城市發(fā)展的客觀規(guī)律來看，城市始終會經(jīng)歷一個“發(fā)展—衰落—更新—再發(fā)展”的新陳代謝過程，通過日常不斷的、漸進的城市有機更新和結(jié)構(gòu)調(diào)適，實現(xiàn)新的動態(tài)平衡，適應(yīng)未來社會和經(jīng)濟的發(fā)展。二是城市更新涉及到城市社會、經(jīng)濟、物質(zhì)空間環(huán)境等諸多方面，是一項綜合性、全局性、政策性和戰(zhàn)略性很強的社會系統(tǒng)工程，需要擺脫過去很長一段時間僅注重“增長”“效率”和“產(chǎn)出”的單一經(jīng)濟價值觀，重新樹立“以人為本”的指導(dǎo)思想，以保障改善民生、完善城市功能、傳承歷史文化、保護生態(tài)環(huán)境、提升城市品質(zhì)、彰顯地域特色、提高城市內(nèi)在活力為根本目標(biāo)，運用多種更新手段、途徑和措施，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)、文化多維價值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

近年來，許多城市結(jié)合地方實際，相繼出臺政策并開展有益探索，城市微更新達到了前所未有的速度和規(guī)模，同時也暴露了諸多問題。

社區(qū)人文關(guān)懷仍然不夠。在當(dāng)前的城市微更新工作中，“以人為本”的理念體現(xiàn)得不夠充分，大多以物質(zhì)性外觀硬件環(huán)境改造提升為目標(biāo)，主要集中在政府主導(dǎo)的對一些具有歷史風(fēng)貌或者老舊的社區(qū)進行物質(zhì)空間的修繕整治，包括整治建筑立面、增加景觀綠化等，從人的需求上去體驗、觀察城市不夠，社區(qū)文化融入不足，對社區(qū)居民需求的人文關(guān)懷不夠，不利于提升居民的幸福認同感和獲得感。

公眾參與的積極性不高。城市微更新工作只有讓社區(qū)居民廣泛和深度參與，才能落到實處。目前居民參與的城市微更新推廣范圍十分有限，多是采用“公告、公示、通告”等形式，這種參與基本上是從上至下的，公眾缺乏反饋渠道等。由于沒有鼓勵和促進公共參與、社區(qū)自治的法律環(huán)境，缺乏扎根社區(qū)的社會組織，以及不少設(shè)計者提交的方案未能很好考慮各家各戶需求和居民識圖水平等，居民對此項工作往往難以充分理解，僅是被動地接受決策，極大地影響了居民參與的積極性和廣泛性。

政府部門之間聯(lián)動不足。政府主導(dǎo)和扶持是城市微更新工作的重要支持力量，但現(xiàn)實情況仍存在政府部門之間聯(lián)動機制發(fā)揮不足的問題。比如，民政部門專長于社區(qū)建設(shè)，但在物質(zhì)空間營建方面專業(yè)知識不足，在社區(qū)與城市的交界空間方面缺乏城市性關(guān)照。城管部門專長于環(huán)境整治，但在環(huán)境整治的同時兼顧城市文化彰顯、城市功能提升方面統(tǒng)籌不足，在平衡整治涉及群體的利益方面缺乏手段。規(guī)劃管理部門專長于城市規(guī)劃，但在契合地方居民需求方面不足，在動員地方力量方面缺乏抓手。文化部門專長于文化建設(shè)，在和城市公共空間密切相關(guān)的公共藝術(shù)方面缺乏激勵機制和質(zhì)量管理。從長遠看，任何一個政府部門都難以單獨承擔(dān)起支持城市微更新工作常態(tài)發(fā)展的重任。

地方缺乏有效的保障機制。目前的城市微更新在經(jīng)濟、產(chǎn)權(quán)、組織制度等方面仍缺乏有效的實施機制保障。經(jīng)濟制度上，單一依靠政府單方面的持續(xù)投入增加了政府財政負擔(dān)，影響了后期的資金投入;產(chǎn)權(quán)制度上，個人空間、社區(qū)空間、公共空間、各自治理權(quán)限等法律界定模糊，利益劃分和拆遷補償?shù)墓焦y以保證，為后續(xù)的實施管理帶來困難;組織制度上，以街道為主的管理不能充分兼顧社區(qū)居民需求，缺乏以本社區(qū)居民自身參與的社區(qū)單元自治管理機構(gòu)。

城市微更新的治理不僅僅是技術(shù)決策的過程，更是公共政策制定、實施與反饋的過程，既會受到相關(guān)政策的直接影響，也會對現(xiàn)有政策的實施提出新的挑戰(zhàn)。因此，城市微更新要充分凸顯地方居民以及社會資源的價值，特別是在微更新之后的價值，全面分析，協(xié)調(diào)共享，定位微更新空間的公共價值與意義，進而為城市建設(shè)與發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

設(shè)計落實前進行充分而深入的調(diào)研。在改造項目啟動前需進行謹慎細致的策劃，合理權(quán)衡各方面的利益訴求，對可能出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)進行充分的事前準備和深入研究，進一步提升決策的前瞻性與科學(xué)性，避免匆忙啟動拆遷而帶來的負面影響和各種風(fēng)險。基于治理視角，社區(qū)更新的內(nèi)涵不僅僅局限于空間更新層面，應(yīng)樹立以人為本的思想，關(guān)注社區(qū)人的社會網(wǎng)絡(luò)、屬性特征和個體需求，重視社區(qū)文化營建，加強社區(qū)公共空間與公共生活的關(guān)聯(lián)。對內(nèi)注重社會結(jié)構(gòu)多樣性、活動彈性、更新適宜性，對外注重社區(qū)與周邊的整體性、聯(lián)動性、互補性，建立良好的“人—空間”和“自然—人文”互動關(guān)系。

加強公眾引導(dǎo)和搭建多方協(xié)作平臺。相較于傳統(tǒng)單一的自上而下的外力干預(yù)，自下而上的內(nèi)生動力成為城市微更新倡導(dǎo)的新生力量。通過把城市更新的決策權(quán)和發(fā)展資源的控制權(quán)更多地下放到社區(qū)，實現(xiàn)由社區(qū)主導(dǎo)以促進社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的提升、更好提供社區(qū)服務(wù)和調(diào)動社會資本，賦權(quán)社區(qū)居民直接參與社區(qū)更新的治理，使居民在規(guī)劃立項時由“讓我改”向“我要改”轉(zhuǎn)變，在編制時由“精英式規(guī)劃”向“參與、溝通式規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，在實施階段由“旁觀者”向“參與者”轉(zhuǎn)變，把公眾參與納入全過程的決策機制內(nèi)。以基層政府為導(dǎo)向，在現(xiàn)有行政體制內(nèi)，最大程度整合“自上而下”的各部門支持，形成多方協(xié)作的文化共同體，搭建地區(qū)間可統(tǒng)籌的信息與資源平臺;以資源為紐帶，匯集熱心社區(qū)建設(shè)的社會力量，并在長期合作中沉淀地方共建的合作伙伴，搭建政府、市場和社會三者的對話平臺;以制度為支撐，結(jié)合各地規(guī)劃專業(yè)人員和機構(gòu)的實際情況，積極推進適合各地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃師制度，為街道和社區(qū)提供穩(wěn)定長期的規(guī)劃專業(yè)咨詢;以宣傳為手段，宣傳先進的規(guī)劃理念和項目實施成效，逐步培養(yǎng)市民關(guān)注社區(qū)空間的意識，為深度的公眾參與做鋪墊，有效推動民生改善和社會治理。

建立健全城市微更新的長效機制。城市微更新作為與群眾生活息息相關(guān)的社會公益事業(yè)，不需要依賴大規(guī)模資金投入，重要的是建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的自主街區(qū)更新模式，以社區(qū)治理為切入點，將利益協(xié)調(diào)、更新激勵、公眾參與等新機制納入既有的城市更新運行管理體系;需要均衡政府、企業(yè)、居民三方的直接經(jīng)濟收益和間接經(jīng)濟收益，保持政府、企業(yè)、社區(qū)（居民）三方在更新目標(biāo)上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，把居民、產(chǎn)權(quán)單位、政府、社會力量團結(jié)到一個平臺組織上;重視對社區(qū)空間與治理政策、制度協(xié)同的研究，加強基層政府和社區(qū)人員的培訓(xùn)，進一步明晰社區(qū)自組織工作內(nèi)涵、權(quán)利與義務(wù);加強更新后社區(qū)內(nèi)部的運作和更新后的維護工作，建立居民參與自治和維護機制，形成可持續(xù)的自主更新模式;培育微更新智慧型公共參與，制定相應(yīng)保障措施政策，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、社建、民政、城管、文化乃至其他公共服務(wù)責(zé)任機構(gòu)，建立政府、企業(yè)、社區(qū)（居民）三方“命運共同體”，有效保證微更新的全面推進及持續(xù)維護。

（作者系中國城市規(guī)劃學(xué)會城市更新學(xué)術(shù)委員會主任委員，東南大學(xué)建筑學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：高玲