“十四五”規(guī)劃編制要注重“軟要素”

何萬(wàn)篷

編制和實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，是我們治國(guó)理政的重要經(jīng)驗(yàn)。在海外輿論看來(lái)，中國(guó)的五年規(guī)劃，旨在“發(fā)揮全部潛能”“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”，營(yíng)造“最佳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”“凝聚最大公約數(shù)”，是一項(xiàng)“程序復(fù)雜的工作”“對(duì)全球意義日益重大”……而“這一點(diǎn)以前曾為外界所忽略”。如今，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要即將出臺(tái)第十四版。編制最新的五年規(guī)劃，在前瞻引領(lǐng)性上，須突出強(qiáng)調(diào)“以2035引領(lǐng)2025”，要“從未來(lái)回到今天”，不忘本來(lái)，吸收外來(lái)，面向未來(lái)。在落地實(shí)現(xiàn)上，要研究國(guó)民感受變化，降維敘事尺度，貼近民情社意。

面向未來(lái)，定義未來(lái)

編制和執(zhí)行五年規(guī)劃，是我國(guó)宏觀調(diào)控工具箱里的利器，也是綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。它有點(diǎn)像金字塔結(jié)構(gòu)：量大面廣的市場(chǎng)邏輯（塔基），系統(tǒng)總成的政治邏輯（塔尖），智敏傳導(dǎo)、動(dòng)態(tài)權(quán)變的政策邏輯（中間層），嵌套組合在一起。政策邏輯既要對(duì)照上位要求（政治邏輯），又要對(duì)接基礎(chǔ)訴求（市場(chǎng)邏輯）。五年規(guī)劃，通常有四個(gè)要件，簡(jiǎn)而言之是“兩預(yù)兩共”，即預(yù)見(jiàn)先于預(yù)案，共識(shí)牽引共同行動(dòng)。

“百年未有之大變局”，是對(duì)我方有利之大變局。所謂大道至簡(jiǎn)，某些西方國(guó)家為什么不管不顧、不惜冒天下之大不韙，對(duì)我們“動(dòng)怒”“動(dòng)手”，乃至以“脫鉤”相要挾？就是因?yàn)槲覀冏龅脤?duì)，行進(jìn)在正確的軌道上。在方式和方法上，我們要柔性調(diào)整、精準(zhǔn)適配;但在方向上，要咬定青山不放松。跌宕起伏、峰回路轉(zhuǎn)的，是外部環(huán)境;堅(jiān)定不移、具有良好預(yù)期的，是中國(guó)路徑。

“十四五”期間，很多事項(xiàng)是很清晰的，包括但不限于“雙循環(huán)”（強(qiáng)化內(nèi)循環(huán)，優(yōu)化外循環(huán)。其中，外循環(huán)尤其要重視深化近循環(huán)——“遠(yuǎn)親不如近鄰”）、“雙加速”（全球化在邏輯重構(gòu)中重新加速，區(qū)域一體化空前加速）、“雙溫和”（溫和通脹、人民幣溫和升值）、“雙城”（人民城市人民建，人民城市為人民）、“雙優(yōu)”（優(yōu)化軟要素，優(yōu)化軟環(huán)境）、“雙化”（公共服務(wù)的均衡化和平等化。前者指向空間，后者指向人群，加在一起就是公共服務(wù)均等化）、“雙進(jìn)”（國(guó)資民資雙向進(jìn)入，“國(guó)引民進(jìn)”，相互滲透、相互觸發(fā)）等。

始于“實(shí)現(xiàn)度”，精于“準(zhǔn)備度”

評(píng)估“實(shí)現(xiàn)度”時(shí)，一般要回答是否錯(cuò)過(guò)了什么？長(zhǎng)板的功效是否發(fā)揮到了極致？對(duì)過(guò)往失誤、偏差、盲區(qū)總結(jié)不夠，檢視不深，效果就會(huì)打折扣。反省功課如果做不好，就無(wú)法從更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上，提高我們的準(zhǔn)備度。

提高“準(zhǔn)備度”，就是“管理未來(lái)”，將未來(lái)趨勢(shì)變成現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，將現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景變成具體項(xiàng)目，將具體項(xiàng)目細(xì)化操作。最終，細(xì)化到目標(biāo)、指標(biāo)和坐標(biāo)上，尤其是落到尖峰（極核）—高原—廊道—網(wǎng)絡(luò)的生產(chǎn)力布局上。就全國(guó)而言，大都市策源、城市群融合、經(jīng)濟(jì)帶聯(lián)動(dòng)、國(guó)內(nèi)大循環(huán)主導(dǎo)、國(guó)內(nèi)外雙循環(huán)互促的格局，已經(jīng)基本明朗。每個(gè)地區(qū)、部門(mén)都要在全局大局中，找到自己的特殊位勢(shì)、特殊使命和特殊機(jī)會(huì)，以準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，進(jìn)行差別化探索和創(chuàng)新發(fā)展。

要想達(dá)成上述目標(biāo)，關(guān)鍵是約束條件、情景模擬、循證決策、柔性合成。尤其是開(kāi)展情景模擬，并針對(duì)性地做好預(yù)案。五年規(guī)劃在很大程度上是項(xiàng)目規(guī)劃，以及支撐項(xiàng)目的人才和資金規(guī)劃。目前，有些地方存在簡(jiǎn)單化處理規(guī)劃事宜的情況。如在決定經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)，只是盯著左鄰右舍，不趕前不趕后，隨著大流往前走，忽略了本地的基礎(chǔ)條件、外部機(jī)會(huì)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，尤其是人才和資金的供給。未來(lái)擬實(shí)施的項(xiàng)目，琳瑯滿目、千頭萬(wàn)緒，需要先分層、再分類(lèi)、后量化，抓準(zhǔn)牛鼻子工程。

優(yōu)化“軟要素”是重中之重

“軟要素”在治理體系和治理能力現(xiàn)代化中日益重要。目前，對(duì)軟要素尚無(wú)統(tǒng)一而明確的定義。一般來(lái)說(shuō)，軟要素是和人（服務(wù)）強(qiáng)相關(guān)的要素，或者說(shuō)是和主觀認(rèn)知及其能動(dòng)性實(shí)踐強(qiáng)相關(guān)的要素的集合。時(shí)代發(fā)展正從“容器階段”“物質(zhì)消費(fèi)階段”，進(jìn)入“內(nèi)容階段”“體驗(yàn)式消費(fèi)階段”。只有在“軟要素”高度聯(lián)結(jié)、充分“溶解”硬要素（譬如高樓大廈、市政基礎(chǔ)設(shè)施等）之后，才能讓整個(gè)治理系統(tǒng)涌現(xiàn)出新的高級(jí)功能。

首先是服務(wù)業(yè)之“軟”。上海某中心城區(qū)以新加坡的“全球貿(mào)易商計(jì)劃”為原型，實(shí)施“全球服務(wù)商計(jì)劃”，以人才服務(wù)驅(qū)動(dòng)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，以專(zhuān)業(yè)服務(wù)牽引全域性、綜合化的動(dòng)能釋放，打造國(guó)內(nèi)首屈一指的服務(wù)貿(mào)易高地。“全球服務(wù)商計(jì)劃”貴在從大寫(xiě)意精準(zhǔn)聚焦為工筆畫(huà)，對(duì)照、對(duì)接、對(duì)標(biāo)、對(duì)表，既有可感知的早期收獲，也有可持續(xù)升級(jí)的賦能增值。服務(wù)業(yè)之“軟”，還暗含著自然人（就業(yè)者）和法人（企業(yè)）關(guān)系的變化。在工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，哪里有企業(yè)，哪里就有就業(yè);在服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，哪里有人群，哪里就有產(chǎn)業(yè)。軟要素的權(quán)重越來(lái)越大。

其次是公共傳播之“軟”。我們需要將“十四五”規(guī)劃用企業(yè)家和老百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)的語(yǔ)言來(lái)表述，讓受眾看得懂、夠得著、用得上，避免空轉(zhuǎn)和虛轉(zhuǎn)。仍以前述的“全球服務(wù)商計(jì)劃”為例，其實(shí)就是積極的服務(wù)業(yè)企業(yè)集聚計(jì)劃，是服務(wù)貿(mào)易促進(jìn)政策。但是使用“全球服務(wù)商計(jì)劃”一詞顯然傳播性更好，言簡(jiǎn)意賅、生動(dòng)具象，完全符合市場(chǎng)主體的語(yǔ)境。如某國(guó)的“全球貿(mào)易商計(jì)劃”，一開(kāi)始叫“國(guó)際商務(wù)樞紐計(jì)劃”，更偏向于政治家的視角，和企業(yè)的結(jié)合度不夠緊密，運(yùn)行初期效果自然不理想。

再次是整體政府建設(shè)之“軟”。要克服合成謬誤（局部利益加總，小于整體利益），填補(bǔ)部門(mén)縫隙。不能“隔斷化”、碎片化、板塊化，更不能板結(jié)化。新冠肺炎疫情深刻暴露了我們?cè)谶@方面的欠缺，職能部門(mén)“守位”有余，“補(bǔ)位”不足，橫向、縱向、斜向，縫隙隨處可見(jiàn)。要想有效調(diào)動(dòng)國(guó)家力量中的所有相關(guān)要素，政府各部門(mén)應(yīng)形成合力。我們的五年規(guī)劃，何嘗不是政府側(cè)的自我改革？要素集聚、系統(tǒng)集成、改革聯(lián)動(dòng)，任重而道遠(yuǎn)。

最后是制度供給之“軟”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理，都是復(fù)雜的巨系統(tǒng)，或者說(shuō)是復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)。這種體系具有聚集、非線性、流、多樣性等特性，和標(biāo)志、內(nèi)部模型、積木等機(jī)制。“適應(yīng)性造就復(fù)雜性”，需要用“混序”“包容”的心態(tài)和智能化、智慧化的做法，來(lái)處理那些隨機(jī)、突發(fā)、無(wú)序等問(wèn)題，提升治理效能。容錯(cuò)、容缺、容低、容小、容慢，不能過(guò)于剛性和機(jī)械，不能搞一刀切、切一刀。要反對(duì)形式主義、官僚主義和教條主義。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)本身就是非常典型的軟要素和硬要素的交叉集合，包涵新動(dòng)能、基礎(chǔ)設(shè)施、交易標(biāo)的、游戲規(guī)則等。千萬(wàn)不能把數(shù)字經(jīng)濟(jì)做小了，以為就是加裝硬件那么簡(jiǎn)單的事情，應(yīng)該在科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)、管總規(guī)劃的引領(lǐng)下，堅(jiān)持基礎(chǔ)建設(shè)與實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用同步推進(jìn)，全覆蓋、全過(guò)程、全天候，迭代更新，讓智慧城市建設(shè)成為創(chuàng)新生產(chǎn)、創(chuàng)新生活、創(chuàng)新交易、創(chuàng)新治理的試驗(yàn)場(chǎng)和競(jìng)賽場(chǎng)，催生更多的“傳奇式創(chuàng)業(yè)”“現(xiàn)象級(jí)事件”和“顛覆性創(chuàng)新”。

軟環(huán)境（營(yíng)商環(huán)境），是軟要素的子集。區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)合作，越來(lái)越聚焦到營(yíng)商環(huán)境上。可以說(shuō)，眾多的硬指標(biāo)組成了非?！败洝钡臓I(yíng)商環(huán)境，集中體現(xiàn)為20個(gè)字——絕對(duì)便利，相對(duì)便宜，本質(zhì)公平，全面安全，更加開(kāi)放。這里的開(kāi)放，實(shí)際上是對(duì)內(nèi)開(kāi)放、對(duì)外開(kāi)放、對(duì)未來(lái)開(kāi)放、自主開(kāi)放，是高水平開(kāi)放。

總的來(lái)說(shuō)，五年規(guī)劃是發(fā)揮和兌現(xiàn)比較優(yōu)勢(shì)的行動(dòng)規(guī)劃。要“不馳于空想、不騖于虛聲”，將自身作為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)合作單元，高舉高打、先行先試、實(shí)事實(shí)做。五年規(guī)劃，也是風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃。要充分利用現(xiàn)代化治理手段，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)受控的彈性運(yùn)營(yíng)和持續(xù)發(fā)展。

（作者系上海前灘新興產(chǎn)業(yè)研究院院長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：何樂(lè)